Examen de la Loi de 2002 sur le secteur du voyage : résumé de la phase 1 des consultations

Sommaire

L’objectif global de la première phase est de favoriser une discussion ouverte sur la nature des risques actuels associés aux voyages, sur les intervenants du secteur, sur la façon dont s’effectuent les réservations et sur la capacité de la Loi de 2002 sur le secteur du voyage^{footnote 1[1]} (LSV) à répondre aux besoins des consommateurs et des entreprises dans un secteur en pleine évolution.

Certaines des observations formulées valent qu’on s’y attarde :

• Accroître la protection du consommateur dans le cadre de la loi
• Réduire le fardeau réglementaire imposé aux entreprises du secteur
• Améliorer les instruments d’application, y compris les sanctions pour les entreprises qui ne se conforment pas à la loi
• Revoir le Fonds d’indemnisation du secteur du voyage (le «  fonds  »)^{footnote 2[2]}, notamment pour quels services du secteur du voyage les consommateurs sont en droit de s’attendre à une compensation et qui devrait contribuer au fonds
• Évaluer les types d’activités et d’entreprises qui devraient être réglementés en vertu de la loi

Un compte-rendu plus détaillé des propos qui nous avons recueillis se trouve à la section sur les principales constatations, plus loin dans ce rapport. Dans l’ensemble, les constatations dégagées suggèrent toutefois qu’il pourrait avoir des possibilités de moderniser la structure afin d’atteindre les objectifs de l’examen et de faire en sorte que la loi soit mieux adaptée au marché d’aujourd’hui; les avis diffèrent toutefois quant à la portée et à l’envergure des changements qui sont nécessaires.

Certaines questions soulevées au cours de la phase 1 des consultations ne font pas partie du mandat de notre examen et ne peuvent donc pas être abordées dans le contexte de la LSV (p. ex. tout ce qui la réglementation des compagnies aériennes par le gouvernement fédéral ou l’harmonisation de la réglementation entre les provinces). La portée de notre examen n’inclut pas non plus d’examen opérationnel du Conseil de l’industrie du tourisme de l’Ontario (CITO)^{footnote 3[3]} . Les conclusions issues de l’examen pourront toutefois avoir une incidence sur la façon dont le CITO exerce ses activités.

Ce rapport expose également quelques avenues préliminaires de modifications possibles à la LSV qui se sont dégagées à la suite de ces discussions. Ces avenues ne brossent pas un trou d’horizon complet de toutes les possibilités d’amendement à la loi; nous serons donc heureux de recevoir tout commentaire concernant d’autres options sur lesquelles nous pencher au cours de la prochaine phase de l’examen.

Contexte

Processus de consultation

Nous avons consulté des consommateurs, des agents de voyage et des voyagistes^{footnote 4[4]} (aussi appelés «  inscrits  »), de partenaires de l’industrie du voyage et d’autres intervenants afin d’élaborer des recommandations qui aideront à la fois les consommateurs et les entreprises. L’examen visait l’évaluation des possibilités de moderniser la LSV et avait comme objectif :

• d’améliorer la protection du consommateur
• de réduire le fardeau réglementaire
• d’améliorer l’efficacité réglementaire

Cet examen s’est déroulé en trois phases :

• Phase 1 (été 2016/hiver 2017)
  • Définir les enjeux et problèmes au moyen de séances de consultation auprès des intervenants, d’un sondage public, de recherches et de commentaires recueillis lors de rencontre avec les intervenants.
• Phase 2 (hiver 2017)
  • Organiser de consultations en personne, à l’échelle de la province, afin d’analyser les points soulevés lors de la première phase et de discuter des moyens de moderniser la Loi de 2002 sur le secteur du voyage (LSV) en vue d’y apporter des solutions.
• Phase 3 (printemps 2017)
  • Publier un rapport en ligne contenant un ensemble d’options ou de recommandations finales que les citoyens pourront examiner et commenter.

Au cours de la phase 1 des consultations, les consommateurs et les intervenants du secteur avaient été invités à livrer leurs commentaires de trois façons :

• Lors de rencontres en personne
  • De septembre à novembre 2016, nous avons organisé 19 rencontres avec plus de 39 intervenants clés, dont 15 représentaient des consommateurs ou des groupes de consommateurs. Ces intervenants avaient été choisis en fonction de leur participation à des séances de consultations antérieures sur des modifications à la réglementation. D’autres personnes ont été invitées à livrer leur opinion lors de ces rencontres, afin d’assurer un bon équilibre entre les représentants des consommateurs, ceux de l’industrie et ceux des principaux sous-secteurs concernés par l’examen.
• Par courriel
  • En novembre 2016, le Ministère a invité des citoyens et des représentants du secteur du voyage à se prononcer sur les risques et défis propres au secteur du voyage et sur les recommandations visant à améliorer la protection des consommateurs qui achètent des services de voyage, en écrivant à TravelIndustryAct@ontario.ca à partir du site Ontario.ca/travelactreview. Le Ministère a reçu 32 textes par courriel de la part d’inscrits et de membres du public.
• À l’aide d’un sondage en ligne
  • Au total, 1 499 consommateurs et intervenants ont pu donner leur opinion au moyen d’un sondage sur le Web envoyé à tous les inscrits et distribué aux grandes associations touristiques et organismes de protection des consommateurs. De ce nombre, 62 % ont dit être des consommateurs de services de voyage et 38 % des représentants du secteur.

La Loi de 2002 sur le secteur du voyage

En Ontario, la LSV régit les agents de voyages et les voyagistes et exige qu’ils s’inscrivent pour exercer leurs activités en Ontario. Le Conseil de l’industrie du tourisme de l’Ontario (CITO) assure l’application et la gestion de la LSV et est responsable de plusieurs activités, dont la supervision de la réglementation, la surveillance des inscrits, les enquêtes à la suite de plaintes déposées par les consommateurs et l’administration du fonds.

Selon le CITO, on dénombrait 2 435 inscriptions en vertu de la LSV au 31 mars 2016. De ce nombre, 86 % (2 093 inscrits) étaient des agences de voyages et 14 % (342 entreprises) des voyagistes^{footnote 5[5]} et 93 % pouvaient être considérés comme de petites entreprises, c.-à-d. dont les ventes annuelles étaient inférieures à 10 millions de dollars.^{footnote 6[6]}

La SLV exige, entre autres choses, que lorsqu’un consommateur réserve des vacances ou un autre type de voyage par Internet ou en personne auprès d’un inscrit en Ontario, ce consommateur doit :

• connaître le prix total, y compris tous les frais
• obtenir un reçu de l’agent de voyages après avoir payé les services de voyage
• en cas de modification de sa réservation, par exemple lors d’une modification au voyage qu’il a acheté, notamment de la date de départ ou de l’hébergement, être prévenu et se faire offrir un remboursement ou des services de voyage comparables
• être prévenu en cas d’augmentation de plus de 7 % du prix du forfait d’origine
• bénéficier d’une protection lorsqu’il verse un acompte
• être remboursé pour toute réclamation admissible au fonds

Le secteur du voyage en Ontario, en constante évolution

Lorsque la loi régissant l’industrie du voyage en Ontario a été adoptée, en 1974, ce secteur était fort différent de ce qu’il est aujourd’hui. Les voyageurs de l’Ontario avaient l’habitude d’acheter des services auprès d’un agent de voyages ayant pignon sur rue. Bien souvent, ces agents de voyages acceptaient des paiements en espèces plusieurs mois avant la date de départ, puis remettaient eux-mêmes, au nom du consommateur, ces sommes aux fournisseurs finaux de services de voyage tels que les établissements hôteliers et les compagnies aériennes. Même en 2002, date de la dernière refonte de la LSV, bon nombre de ces pratiques étaient toujours en place. Comme plusieurs autres secteurs dans la province, le secteur du voyage de l’Ontario a connu de profonds bouleversements ces dernières années. En voici des exemples.

• La croissance des revenus des agents de voyages et les voyagistes en Ontario a été de plus de 55 % et se chiffraient à près de 16 milliards de dollars en 2016, comparativement à un peu plus de 10 milliards en 2005^{footnote 7[7]}
• Le nombre d’agents de voyage et de voyagistes agréés a connu un net déclin en raison de fermetures et de fusions visant à regrouper leurs activités. En 15 ans, soit de 2000 à 2015, les inscriptions ont diminué de 19 %^{footnote 8[8]}
• La taille des agences de voyages et des voyagistes a changé; la majorité consiste en de petites entreprises, alors que les 28 sociétés les plus importantes (1,5 % du nombre total de sièges sociaux) accaparaient 62 % des ventes brutes en 2016^{footnote 9[9]}
• Les réservations en ligne ont augmenté et 73 % des réservations de voyages s’effectuaient en ligne en 2015, selon le sondage annuel réalisé par le CIRO auprès des consommateurs de voyages, comparativement à un nombre minimal de réservations en ligne à l’époque de la dernière mise à jour de la LSV, en 2002^{footnote 10[10]}
• Les modèles d’affaires ont changé afin de mieux s’adapter aux demandes des consommateurs pour des produits plus spécialisés – écotourisme, voyage en nature, socialement responsables, croisières (navire fluvial ou transocéanique), voyages personnalisés, d’un ou de quelques jours –, maintenant offerts en plus des services de voyage traditionnels comme les «  tout-inclus  » et les forfaits pour l’Europe
• Un nombre croissant d’Ontariens réservent de l’hébergement auprès de services de partage de maisons ou d’appartements (airbnb, VRBO et autres); de fait, plus de 170 000 Ontariens ont effectué des réservations auprès d’Airbnb en 2015^{footnote 11[11]}
• Le type de plaintes déposé par les consommateurs a changé; pour 2015-2016, le plus grand nombre de plaintes déposées auprès du CITO avait trait à des allégations de pratiques frauduleuses de conseillers en voyage, des problèmes de facturation (cas de factures incomplètes, où des renseignements manquent, ou de facture non remise au consommateur), des entreprises en activité sans permis et des problèmes de service à la clientèle^{footnote 12[12]}

Grande constatation 1 : problèmes relatifs à la protection des consommateurs

En vertu de la LSV, les consommateurs qui réservent des forfaits vacances ou d’autres services de voyage auprès d’un inscrit en Ontario, soit en ligne, soit en personne, bénéficient de certaines mesures de protection. De façon générale, la majorité des consommateurs et des intervenants considère que des mesures de protection des consommateurs sont nécessaires pour protéger les consommateurs de services de voyage en Ontario, mais les participants à l’examen estiment que certaines exigences de la LSV n’offrent plus la protection visée au départ. Les problèmes les plus fréquemment cités en matière de protection des consommateurs soulevés au cours des consultations de la phase 1 figurent ci-dessous. Nous nous sommes inspirés des consultations de la phase 1 pour élaborer des points de discussion afin de susciter les commentaires des citoyens.

• Clarté des tarifs : Les consommateurs se sont fréquemment dits préoccupés par le manque de clarté des tarifs lorsqu’ils font l’achat de services de voyage (p. ex. frais cachés qui ne sont pas précisés au moment de l’achat). Lors des consultations de la phase 1, la modification au règlement obligeant les agents de voyages et les voyagistes à afficher les prix «  tout compris  » n’était pas encore en vigueur, et la majorité des consommateurs ayant pris part au processus d’examen ignoraient ce changement.
• Lacunes en matière de couverture : Le Ministère a entendu de nombreux consommateurs et intervenants du secteur du voyage affirmer que, selon eux, le cadre réglementaire présente un risque pour les consommateurs étant donné que certains services de voyage sont vendus aux consommateurs par des agents ou des fournisseurs qui ne sont pas inscrits et qui ne se conforment pas aux exigences de la LSV (p. ex. établissements hôteliers, organisateurs de voyages à l’extérieur de la province). Ces intervenants ont notamment soulevé des préoccupations au sujet des agents de voyages ou des fournisseurs qui vendent des services de voyage en ligne aux résidents de l’Ontario, tout en étant situés à l’extérieur de la province.
• Sensibilisation des consommateurs : Le règlement établit des exigences particulières pour les inscrits en ce qui a trait à la divulgation de l’information aux consommateurs, et permet au CITO d’engager des dépenses raisonnables en vue de sensibiliser le public au fonds et à la LSV. La rédaction d’une déclaration des droits des voyageurs pourrait contribuer à approfondir ces dispositions, notamment en définissant les droits fondamentaux dont disposent les voyageurs de l’Ontario lorsqu’ils achètent des services de voyage à l’intérieur de la province. Le CITO joue un rôle prépondérant en matière de sensibilisation des consommateurs aux avantages de faire appel aux services d’une entreprise inscrite. Selon l’enquête de 2016 sur la connaissance des consommateurs menée par le CITO auprès de 1 000 Ontariens, 33 % des répondants connaissaient l’existence du CITO et, de ce nombre, 74 % ont été en mesure d’énumérer correctement au moins un des rôles du CITO^{footnote 13[13]}. Le CITO a récemment procédé au lancement d’une nouvelle campagne de sensibilisation des consommateurs qui s’est soldée par une plus grande sensibilisation des consommateurs aux rôles du CITO. Par contre, malgré l’existence de ces activités de sensibilisation, les consommateurs et les intervenants du secteur du voyage ont fréquemment avancé que les consommateurs ontariens de services de voyage ignorent s’ils achètent des services de voyage d’un agent de voyages ou d’un voyagiste qui est inscrit, surtout lorsqu’ils achètent ces services en ligne. Plusieurs participants ont avancé le fait que les consommateurs de l’Ontario ne comprennent pas entièrement les risques qu’ils courent lorsqu’ils choisissent d’acheter des services de voyage d’une entreprise non inscrite.
• Renseignements en matière de services de voyage : Le règlement interdit aux inscrits de faire des déclarations fausses, erronées ou trompeuses. Plusieurs consommateurs ont exprimé des inquiétudes à l’idée de débourser pour des services de voyage qui ne satisfont pas leurs attentes en fonction de ce qui leur est annoncé (p. ex. l’hébergement ou les commodités de l’hôtel autres que ce qui est présenté dans les publicités). Les consommateurs ont fréquemment dit ne pas avoir obtenu suffisamment de renseignements sur la destination au moment d’acheter leur voyage (p. ex. les risques pour la santé comme le virus Zika, renseignements sur l’accessibilité du complexe de villégiature ou de la chambre d’hôtel). Plusieurs participants ont souligné la nécessité pour les consommateurs de pouvoir compter sur des mesures de recours contre les agents de voyages, les voyagistes, les compagnies aériennes et les établissements hôteliers dans l’éventualité où la qualité des services de voyage ne correspondrait pas à ce qui avait été convenu lors de la convention d’achat.
• Assurance voyage : La majorité des consommateurs (78 %)^{footnote 14[14]} ayant participé à la première phase des séances de consultation du Ministère ont affirmé qu’ils achètent habituellement une assurance voyage. Des consommateurs ayant répondu qu’ils achètent habituellement une assurance voyage, 75 % ont également affirmé acheter une assurance soins de santé et médicale, alors que 48 % d’entre eux achètent une assurance annulation de voyage. Le règlement oblige les inscrits à informer les clients de la disponibilité et des coûts d’une assurance annulation de voyage et d’une assurance-maladie hors de la province, le cas échéant, et à indiquer de façon claire sur la facture si le client a accepté ou refusé ces services, dans l’éventualité où l’agent lui vend directement une assurance. Toutefois, les consommateurs et les intervenants du secteur du voyage ont fréquemment souligné le fait que les consommateurs de services de voyage sont peut-être encore mal informés et ne savent pas s’ils disposent d’une assurance voyage adéquate, ni ce que couvre leur assurance étant donné la complexité du vocabulaire technique employé dans les contrats d’assurance. Certains inscrits étaient d’avis que les inscrits devraient jouer un rôle plus important en ce qui a trait à la sensibilisation des consommateurs à l’assurance voyage, alors que d’autres étaient d’avis que ce rôle devrait plutôt revenir aux agents d’assurance qui sont inscrits en vertu de la Loi sur les courtiers d’assurance inscrits^{footnote 15[15]}.
• Débits compensatoires : Le Ministère a constaté que plusieurs sociétés émettrices de cartes de crédit offrent actuellement une couverture pour les services de voyage payés par carte de crédit dont la prestation n’est pas effectuée comme convenu, même dans les cas où il y a faillite. Certains intervenants sont d’avis que l’existence de cette voie de recours a donné lieu à des redondances en ce qui concerne les exigences en vertu de la LSV. Dans plusieurs cas, l’institution financière émettrice du titulaire de la carte peut récupérer 100 % du montant facturé en vertu des règles existantes en matière de débits compensatoires d’une société émettrice de cartes de crédit, puis rembourser le titulaire de la carte. Toutefois, certains intervenants du secteur du voyage étaient d’avis que les consommateurs ignorent généralement la disponibilité de ces mesures de protection, ainsi que la limite de la protection qu’elles offrent.
• Risques financiers : Le Ministère a entendu plusieurs consommateurs et membres du secteur du voyage affirmer que le risque financier lié à l’achat de services de voyage constitue un risque important pour les consommateurs de l’Ontario. Par contre, plusieurs inscrits ont également souligné le fait que les risques financiers associés aux voyages ont diminué en raison des changements survenus à la nature du secteur du voyage de l’Ontario. Par exemple, la majorité des souscriptions d’assurance voyage et des transferts d’argent vers les voyagistes et les fournisseurs finaux sont réalisés en ligne au moyen de transactions par cartes de crédit, minimisant ainsi le rôle de l’agent de voyages en ce qui a trait à la transaction financière. Fait intéressant, certains inscrits ont déclaré au Ministère que jusqu’à 97 % des transactions effectuées en lien avec des services de voyage sont désormais effectuées au moyen de cartes de crédit. Ce chiffre s’apparente aux résultats obtenus lors de la première phase des séances de consultation du Ministère, qui indiquent que plus de 98 % des achats de services de voyage effectués par les consommateurs interrogés sont réalisés au moyen de cartes de crédit^{footnote 16[16]}. Parmi les membres du secteur du voyage qui ont répondu au sondage, 61 % ont affirmé que leur entreprise accepte le traitement par carte de crédit.
• Normes d’éducation au sein du secteur : En Ontario, toute personne qui travaille pour un agent de voyages et qui vend des services de voyage ou qui offre des conseils en matière de voyage au public doit répondre aux normes d’éducation pour le secteur établies par le CITO. Plusieurs intervenants du secteur du voyage étaient d’avis que les exigences actuelles en matière de formation pour les personnes inscrites en vertu de la LSV sont insuffisantes lorsqu’il est question du contenu qui traite de la protection des consommateurs, et de la fréquence des séances de formation. Par exemple, 42 % des membres du secteur du voyage qui ont participé au sondage de la première phase des consultations organisées par le Ministère étaient d’avis que les exigences actuelles en matière de formation devraient faire l’objet d’une mise à jour^{footnote 17[17]}. Parmi les suggestions les plus courantes, notons la mise en place d’une exigence relativement à la formation continue et le développement professionnel, et l’ajout d’un volet qui traite de l’assurance voyage et de la protection antifraude au programme de formation actuel.

Options à envisager  

• Retirer le cadre réglementaire pour le secteur du voyage qui régit le volet protection des consommateurs et permettre aux consommateurs de s’en remettre aux lois générales sur la protection des consommateurs.
• Moderniser le cadre réglementaire afin d’être plus sensible aux besoins actuels des consommateurs et des entreprises, grâce à des mesures comme :
  • le renforcement de la réglementation applicable aux agents de l’extérieur de la province qui vendent ou qui commercialisent des services de voyage aux Ontariens
  • l’amélioration de la sensibilisation des consommateurs et la codification des droits des consommateurs qui achètent des services de voyage par la rédaction d’une déclaration des droits des voyageurs
  • le renforcement des exigences de formation pour les inscrits en vertu de la LSV

Grande constatation 2 : Fardeau de la réglementation pour le secteur

La mise en place d’un cadre réglementaire efficace devrait faire l’équilibre entre les mesures de protection des consommateurs ontariens et les objectifs de réduction du fardeau imposé par ces exigences aux entreprises de toutes tailles. Le Ministère a recueilli les commentaires de personnes inscrites sur l’incidence qu’exerce la LSV sur les agents de voyages et les voyagistes inscrits dans la province. Par exemple, 43 % des membres du secteur du voyage qui ont participé au sondage de consultation de la première phase de l’examen du Ministère estimaient que les exigences financières aux termes de la LSV devraient faire l’objet d’une mise à jour^{footnote 18[18]}. Les points et les risques pour le secteur du voyage les plus fréquemment soulevés dans de la phase 1 sont précisés ci-dessous. Nous nous sommes inspirés des consultations de la phase 1 pour élaborer des points de discussion afin de susciter les commentaires des citoyens.

• La difficulté ou les coûts liés à la conformité : Les inscrits ayant participé au processus d’examen ont unanimement déclaré que le cadre réglementaire actuellement en place représente une charge financière excessive pour les personnes inscrites. La plupart de ces commentaires ont porté sur le fait que le coût de conformité aux exigences est trop élevé, alors que certains autres participants étaient d’avis que les exigences actuelles font en sorte que les règles du jeu ne sont pas équitables pour les personnes inscrites en Ontario qui affrontent la concurrence d’entreprises qui exercent leurs activités à l’extérieur de la province. Par exemple, le CITO estime que le coût de conformité moyen pour les petits inscrits dont le chiffre d’affaires se situe entre 1 et 10 millions de dollars est de 13 131 dollars, alors que le coût pour les très petits inscrits dont le chiffre d’affaires est inférieur à 1 million de dollars est d’environ 6 282 dollars^{footnote 19[19]}
• Comptabilité de fiducie : Toutes les entreprises inscrites doivent tenir à jour un compte en fiducie. Cela signifie que l’inscrit doit tenir à jour un compte en fiducie aux termes de la LSV et que sa banque doit reconnaître expressément que le compte en fiducie est désigné en bonne et due forme. Tous les fonds des consommateurs doivent être déposés dans ce compte, et tous les paiements aux fournisseurs pour lesquels ces fonds ont été recueillis doivent être effectués à même ce compte. Plusieurs inscrits étaient d’avis que les exigences en place en matière de comptabilité de fiducie sont désuètes étant donné que la majorité des achats en matière de services de voyage sont réalisés au moyen de cartes de crédit. Les intervenants ont déclaré que la comptabilité de fiducie est exagérément coûteuse, complexe et contraignante, même lorsqu’un consommateur effectue un paiement en espèces, surtout lorsqu’une agence vend des services de voyage dans plusieurs provinces et territoires. Plusieurs personnes se sont aussi demandé si les comptes en fiducie contribuent réellement à la protection des consommateurs en cas de faillite, étant donné que :
  • bien que chaque inscrit soit tenu de déposer des états financiers auprès du CITO avant la fin de l’exercice financier, le régulateur ne dispose pas de moyens suffisants pour lui permettre de surveiller tous les comptes en fiducie des inscrits au cours de l’exercice
  • l’agence de voyages pourrait virer des fonds du compte en fiducie pour couvrir ses frais généraux si l’entreprise devait se trouver en détresse financière, ce qui va à l’encontre des fins prévues pour ces fonds
  • dans l’éventualité où une agence de voyages ou un voyagiste sous réglementation provinciale devait devenir insolvable ou déclarer faillite, on ne sait si les exigences actuelles pourraient adéquatement empêcher les créanciers d’une entreprise d’avoir accès aux fonds placés dans le compte en fiducie
• Exigences en matière de vérification : les agents de voyages et les voyagistes inscrits doivent déposer des états financiers auprès du CITO au moins une fois par année. La LSV oblige actuellement tous les inscrits dont les ventes en Ontario sont inférieures à 10 millions de dollars de présenter un rapport de mission d’examen, et tous les inscrits dont les ventes en Ontario sont supérieures à 10 millions de dollars de présenter un rapport du vérificateur pour examen par le CITO. Plusieurs intervenants étaient d’avis que l’exigence de déposer des états financiers préparés par un expert-comptable autorisé auprès du CITO était exagérément contraignante et coûteuse. Fait intéressant, certains inscrits ayant participé à l’examen ont déclaré au Ministère que les coûts d’un expert-comptable pour la vérification requise variaient de 10 000 à 90 000 dollars, selon la taille de l’entreprise. Les intervenants ont également signalé au Ministère que les coûts pour retenir les services d’un expert-comptable pour réaliser un rapport de mission d’examen peuvent se situer entre 3 000 et 10 000 dollars. Les intervenants ont souvent souligné le fait que les coûts d’une mission d’examen sont trop élevés pour les agences de voyages de l’Ontario dont le chiffre d’affaires est inférieur à 2 millions de dollars^{footnote 20[20]}, soit 63 % des agences de voyages. Plusieurs inscrits ont signalé que le seuil de 10 millions de dollars en revenus annuels à partir duquel les inscrits sont tenus de soumettre un rapport du vérificateur devrait être augmenté pour tenir compte de l’inflation.
• Dépôts de garantie : La plupart des entreprises qui font une demande d’inscription doivent fournir un dépôt de garantie de 10 000 $ au CITO. Le dépôt de garantie est remis au requérant après que celui-ci ait présenté deux états financiers de fin d’exercice consécutifs, pourvu que le registraire n’ait aucun doute quant à la conformité du requérant aux exigences de la LSV. Certains requérants ont exprimé des réserves, à savoir si la somme de 10 000 $ constitue toujours un montant convenable à fournir en tant que dépôt de garantie exigé, car il s’agit d’une importante exigence financière pour les nouvelles entreprises. Ils se sont également demandé si une période de deux ans constitue toujours une durée de temps raisonnable pour le maintien par le CITO du dépôt de garantie fourni par le requérant.
• Exigences en matière du lieu d’affaires : Le règlement oblige actuellement l’inscrit à exercer ses activités en Ontario, uniquement depuis un lieu d’affaires permanent au sein de la province. Plusieurs participants étaient d’avis que cette exigence impose un fardeau financier accru aux inscrits, étant donné l’augmentation du nombre d’agences qui traitent avec les consommateurs en ligne, par téléphone et depuis leur domicile.

Options à envisager 

• Éliminer ou modifier les exigences financières pour les inscrits, dans la mesure où ces exigences pourraient s’avérer être inefficaces, faire double emploi ou représenter un lourd fardeau pour les petites entreprises
• Instaurer des mesures de rechange permettant d’évaluer la santé financière des inscrits pour concentrer les efforts sur les domaines qui présentent les plus grands risques pour les consommateurs

Grande constatation 3 : Conformité et application

La LSV énonce les pouvoirs conférés au CITO en vue de mener des enquêtes en réponse aux plaintes à l’endroit d’agents de voyages et de voyagistes, des inspections et des mesures disciplinaires dans les cas où des entreprises n’ont pas respecté les exigences de la LSV. Les commentaires suivants ont été fréquemment formulés concernant l’application de la LSV. Nous nous sommes inspirés des consultations de la phase 1 pour élaborer des points de discussion afin de susciter les commentaires des citoyens :

• Approche fondée sur le risque : Plusieurs intervenants du secteur du voyage ont formulé des commentaires selon lesquels les initiatives en matière d’application de la loi actuellement mises en œuvre ne s’appuient pas sur une approche fondée sur le risque. Toutefois, les intervenants ne s’entendaient pas sur les plus grands risques pour les consommateurs et sur les risques sur lesquels la LSV devrait se pencher. Les inscrits ont émis des avis partagés quant au rôle que joue le CITO en matière d’application de la réglementation; certains ont souligné que le régulateur faisait preuve d’une trop grande sévérité dans son approche relativement à l’application de la réglementation, alors que d’autres ont souligné le fait que le CITO confère aux entreprises de multiples possibilités de se conformer à la réglementation avant de lancer une enquête.
• Instruments d’application de la réglementation : Bon nombre d’intervenants du secteur du voyage ont souligné que des instruments d’application supplémentaires étaient nécessaires en vue de veiller à la protection des consommateurs. Par exemple, le sentiment exprimé était que, si l’on conférait au CITO la capacité d’imposer des amendes ou des sanctions supplémentaires, comme des sanctions administratives pécuniaires, le CITO serait plus en mesure d’encourager la conformité à la réglementation dans les cas où il n’est pas nécessaire de révoquer l’inscription. D’autres ont affirmé que le CITO a besoin de pouvoirs étendus sur d’autres entités en plus des inscrits afin de remplir son mandat relativement à la protection des consommateurs et pour assurer des règles de jeux équitables pour l’ensemble des intervenants. Par exemple, bien que le CITO dispose de la capacité d’enquêter sur les non-inscrits, il est limité dans sa capacité d’enquêter sur des agences de voyages situées à l’extérieur de la province ou d’entrer et d’inspecter les lieux de travail des entreprises non inscrites, à moins d’en avoir obtenu l’autorisation de la part du propriétaire.
• Agents de voyages soupçonnés d’activités frauduleuses : Au cours de l’exercice 2015-2016, le principal objet des plaintes formulées par les consommateurs auprès du CITO avait très à des allégations d’activités frauduleuses chez un conseiller en voyages^{footnote 21[21]}. Plusieurs intervenants du secteur du voyage ont soulevé des préoccupations quant à l’incapacité des agences de voyages, des voyagistes ou du CITO de s’attaquer aux activités frauduleuses des agents de voyages particuliers ou des représentants des ventes externes qui ne sont pas inscrits en vertu du règlement. Les intervenants ont avancé que ce problème est exacerbé par l’augmentation du nombre d’agents dont le lieu de travail est le domicile^{footnote 22[22]}, qui travaillent de concert avec des représentants des ventes externes. Bien que plusieurs intervenants ont manifesté un soutien envers l’idée de permettre à des professionnels du voyage indépendants de s’inscrire, d’autres se sont opposés au fardeau financier supplémentaire que cela occasionnerait (se rapporter à la section 5 ci-dessous qui traite de l’inscription).  

Options à envisager 

• Adoption de nouvelles approches pour favoriser l’application, notamment l’octroi de nouveaux instruments de conformité et d’application de la réglementation au CITO, par exemple le pouvoir d’imposer des sanctions administratives pécuniaires aux inscrits.

Grande constatation 4 : Fonds d’indemnisation du secteur du voyage

Le Fonds d’indemnisation du secteur du voyage permet au consommateur d’obtenir un remboursement dans les situations où, par exemple, le client a déboursé pour obtenir des services de voyage qui n’ont pas été fournis, et le paiement a été effectué à un agent de voyages inscrit en Ontario ou par son intermédiaire, et le client n’a pas été remboursé par l’agent de voyages ou le voyagiste en raison de la faillite ou de l’insolvabilité de l’agent de voyages ou du voyagiste. Ceci comprend les cas où une compagnie aérienne ou un croisiériste agissant à titre de fournisseur final est insolvable ou déclare faillite. Le fonds est le payeur de dernier recours, ce qui signifie qu’un consommateur doit tenter d’obtenir un remboursement directement, par exemple, auprès de l’inscrit, par l’intermédiaire d’une assurance voyage ou auprès de la société émettrice de cartes de crédit avant qu’une réclamation puisse faire l’objet d’un examen par le CITO.

Le fonds est financé par les contributions d’agents de voyages et de voyagistes inscrits en Ontario, et est administré par le CITO, dont le conseil d’administration détermine si une réclamation ou toute partie d’une réclamation répond aux exigences aux termes de la LSV. Si le conseil d’administration détermine qu’une réclamation n’est pas admissible à un remboursement, le requérant a le droit de voir sa requête réexaminée par le Tribunal d’appel en matière de permis de l’Ontario, qui peut choisir de permettre la réclamation ou de refuser, en totalité ou en partie, la réclamation. Lors de la première phase de son sondage de consultation, le Ministère a demandé aux consommateurs d’énumérer ce qu’ils croyaient être les plus grands risques associés aux voyages. Les répondants à la question ont majoritairement cité les risques associés au paiement à l’avance d’un service qui n’est pas fourni par une compagnie aérienne ou un croisiériste agissant à titre de fournisseur final (83 % des réponses), suivi par le fait de ne pas recevoir la valeur espérée pour la somme déboursée (65 % des réponses)^{footnote 23[23]}. Nous nous sommes inspirés des consultations de la phase 1 pour élaborer des points de discussion afin de susciter les commentaires des citoyens :

• Débits compensatoires : De nombreux intervenants du secteur du voyage ont exprimé des doutes quant à la nécessité de maintenir le fonds, étant donné que les consommateurs qui achètent des services de voyage au moyen d’une carte de crédit peuvent obtenir un débit compensatoire dans l’éventualité où un fournisseur final devait déclarer faillite. Par contre, plusieurs intervenants ont soulevé les limites que représente le fait de s’en remettre aux débits compensatoires, par exemple : 
  • Certains consommateurs continuent de payer leurs services de voyage en espèces (c’est le cas de 3 % des consommateurs ayant participé à la première phase du sondage du Ministère auprès des intervenants^{footnote 24[24]}
  • Les sociétés émettrices de cartes de crédit peuvent modifier leurs politiques en matière de débits compensatoires à tout moment
  • Les cartes de crédit n’offrent pas toutes la même couverture
  • Les débits compensatoires ne couvrent pas le prix gonflé d’une réservation d’un vol de retour en Ontario, au-delà du prix du billet d’origine, dans l’éventualité où un fournisseur final devait faire subitement faillite alors que le voyageur se trouve à l’étranger
  • Les consommateurs risquent de ne pas bien comprendre la disponibilité des débits compensatoires ni le processus permettant d’obtenir une compensation par cette voie
  • Il pourrait y avoir certains risques pouvant miner la protection des consommateurs, notamment si un des participants au processus de transaction par carte de crédit devait déclarer faillite (p. ex. une société émettrice de cartes de crédit, un organisme de traitement, une association/marque de cartes de crédit ou des prestataires de services marchands)
• Portée de la couverture : Certains inscrits ont fait état des limites à la portée actuelle de la couverture en vertu du fonds. Par exemple, la non-prestation de services en raison d’une faillite ou d’insolvabilité n’est pas couverte (p. ex. prestataires d’hébergement, fournisseurs qui organisent des voyages). Certains inscrits avaient le sentiment que le fonds était fondamentalement inéquitable, car il oblige les agents de voyages et les voyagistes à y aller d’une contribution financière, malgré le fait qu’il fournit une couverture dans l’éventualité d’une faillite d’un fournisseur final, comme une compagnie aérienne, qui ne contribue pas au fonds
• Solvabilité du fonds/du modèle financé par les consommateurs : Certains intervenants du secteur du voyage ont avancé que le montant qui figure actuellement dans le fonds serait insuffisant dans l’éventualité où un important fournisseur de voyages devait déclarer faillite. Toutefois, les intervenants ont fréquemment souligné qu’il y a très peu de volonté parmi les inscrits d’augmenter la charge financière des inscrits en vue d’élargir le fonds

Options à envisager

• Conserver la portée actuelle du fonds
• Restreindre la portée du fonds afin qu’il ne couvre que les situations qui ne sont actuellement pas couvertes par d’autres voies de recouvrement, comme les débits compensatoires (p. ex. couverture des coûts engagés par les voyageurs à l’étranger qui retournent en Ontario à la suite d’une faillite ou de l’insolvabilité d’un fournisseur final)
• Élargir la portée du fonds (p. ex. pour assurer une couverture en cas de non-prestation de services en raison d’une faillite ou d’insolvabilité de fournisseurs finaux supplémentaires), tout en adoptant un modèle financé par les consommateurs
• Rendre optionnelle la contribution au fonds, de sorte que les consommateurs peuvent choisir d’y contribuer s’ils souhaitent bénéficier d’une couverture accrue

Grande constatation 5 : Inscription (qui est couvert?)

Les intervenants ont soulevé des questions à propos de la nécessité de certains particuliers et de certaines entreprises de s’inscrire, et de leur intégration au cadre réglementaire actuellement en place. Les suggestions suivantes ont souvent été formulées par les intervenants (elles s’ajoutent aux suggestions sur le renforcement de la réglementation des agences de voyages et des voyagistes exerçant leurs activités à l’extérieur de l’Ontario, et sur l’octroi de permis aux professionnels du voyage indépendants, mentionné précédemment). Nous nous sommes inspirés des consultations de la phase 1 pour élaborer des points de discussion afin de susciter les commentaires des citoyens :

• Qui sont les inscrits : La LSV définit deux types d’inscrits ‒ les agents de voyages et les voyagistes. Le Ministère a eu vent qu’en raison des changements survenus au sein du secteur du voyage, ces deux catégories d’inscrits pourraient s’avérer être trop vagues, ne pas refléter la terminologie employée par les inscrits pour se désigner eux-mêmes (p. ex. professionnels du voyage, autres modèles commerciaux comme les agents de voyages à domicile et les domaines spécialisés comme la planification d’événements d’entreprises). Certains inscrits ont avancé que la définition actuelle d’un inscrit aux termes de la LSV peut ne pas tenir compte des types d’intervenants particuliers qui jouent désormais un rôle dans le processus de transaction en matière de services de voyage. Par exemple, plusieurs agences de voyages et voyagistes travaillent de concert avec des agents de voyages à domicile et des représentants des ventes externes pour lesquels l’agence dispose de moins de possibilités de supervision directe. La LSV devrait peut-être faire l’objet d’exigences supplémentaires relativement à ces agents de voyages en vue d’assurer une protection adéquate aux consommateurs.
• Domaines d’intervention qui ne devraient pas être réglementés en vertu de la LSV : Certains inscrits étaient d’avis que les domaines d’intervention suivants présentent moins de risques, d’une perspective de protection des consommateurs, et devraient faire l’objet d’une exemption particulière aux termes de la LSV :
  • Les séjours d’une durée de deux à trois jours à l’intérieur de la province, en se fondant sur le principe que les établissements hôteliers et les services de voyage font déjà l’objet d’une rigoureuse réglementation au niveau municipal, et que les coûts engendrés pour ramener les voyageurs à leur domicile dans l’éventualité d’une faillite ou d’un cas d’insolvabilité seraient relativement faibles à l’intérieur de la province
  • Les groupes d’intérêt spéciaux pour qui les services de voyage ne représentent qu’une petite partie de leurs activités (p. ex. les boutiques de photographie, les studios de yoga)
  • Les particuliers ou les groupes devraient être autorisés à planifier des voyages, pourvu qu’ils ne réalisent pas de profits, comme c’est le cas dans d’autres champs de compétence (p. ex. un club de tennis qui organise un voyage de groupe)
  • Les cartes-cadeaux pouvant servir à l’achat de services de voyage, qui font déjà l’objet d’une réglementation en Ontario
  • Les voyages d’affaires, en se fondant sur le principe que la plupart des réservations en matière de voyages d’affaires sont effectuées en ligne au moyen d’une carte de crédit, et la période de temps entre la réservation et la date de départ est généralement très courte
• Domaines d’intervention qui devraient être réglementés en vertu de la LSV : Certains consommateurs et intervenants du secteur du voyage étaient également d’avis que les domaines d’intervention suivants devraient être explicitement assujettis à la réglementation aux termes de la LSV :
  • Les services hôteliers, en se fondant sur le principe que les voyageurs pourraient être remboursés à même le fonds dans l’éventualité où un établissement hôtelier devait déclarer faillite ou devenir insolvable
  • Les sites Web d’économie du partage/de partage de logements, en se fondant sur les préoccupations qui entourent la sécurité et la sûreté des voyageurs qui réservent des lieux d’hébergement sur ces sites

Options à envisager

• Remettre en question les exemptions actuelles à la LSV et voir si elles sont toujours pertinentes
• Créer de nouvelles exemptions pour certaines activités qui présentent un faible risque financier pour les consommateurs ou qui sont déjà réglementées par d’autres voies
• Obliger les vendeurs indépendants de services de voyage à s’inscrire
• Créer de nouvelles catégories d’inscription qui comportent différentes obligations

Grande constatation 6 : questions diverses

Les commentaires suivants ont fréquemment été émis par les intervenants, mais ne sont pas couverts par les thèmes abordés ci-dessus. Nous nous sommes inspirés des consultations de la phase 1 pour élaborer des points de discussion afin de susciter les commentaires des citoyens :

• Définitions : Les participants du secteur du voyage ont souligné que les termes suivants sont vagues ou laissés à la libre interprétation, créant ainsi de l’ambiguïté en ce qui a trait à l’application de la LSV :
  • Consommateur ou client (p. ex. la LSV s’applique-t-elle au client en tant que personne qui paie les services de voyage ou au consommateur en tant que personne qui voyage?)
  • Vendre (p. ex. est-ce que cela inclut la commercialisation d’un produit lors d’un salon commercial?)
  • Lieu de travail (p. ex. est-ce que cela inclut les hôtes qui utilisent Airbnb pour exercer leurs activités?)
• Souplesse : Les inscrits ont fréquemment souligné que les produits et services offerts, les modèles d’entreprises et la technologie utilisés par les agences de voyages et les voyagistes inscrits évoluent si rapidement que le cadre réglementaire peut très rapidement devenir désuet. Il a été suggéré de conférer au CITO une plus grande souplesse en lui accordant un plus grand pouvoir discrétionnaire.

Options à envisager

• Modifier les définitions actuelles pour assurer une plus grande clarté
• Modifier le cadre réglementaire de manière à offrir une plus grande souplesse en réponse aux changements qui surviennent au sein du marché, comme l’octroi d’un pouvoir discrétionnaire au registraire du CITO en vue d’établir des politiques opérationnelles pour certaines exigences qui sont actuellement prévues par le règlement (p. ex. les seuils pour les exigences financières)

Grande constatation 7 : Commentaires sur des aspects non inclus dans le mandat de l’examen

Certains des commentaires fréquemment émis par les intervenants portaient sur des points hors du mandat de l’examen.

• Champ de compétence : Plusieurs inscrits ont souligné le fait que le secteur du voyage revêt une dimension internationale, et qu’il devrait donc être réglementé au niveau international ou fédéral afin d’éliminer les lacunes en matière de protection des consommateurs qui sont créées par un cadre réglementaire provincial. Certains intervenants étaient d’avis que les efforts en ce sens devraient être du ressort du gouvernement provincial et des intervenants afin de promouvoir la mise en place d’une réglementation fédérale.
• Gouvernance  : La portée de l’examen par le gouvernement de la LSV ne comprend pas la réalisation d’un examen opérationnel du CITO. Or, il est possible que les conclusions issues de l’examen puissent avoir une incidence sur la façon dont le CITO exerce ses activités.
• Frais d’annulation : La LSV oblige les agents de voyages et les voyagistes inscrits à fournir des renseignements au sujet des modalités et des frais d’annulation lorsqu’ils effectuent des représentations en matière de forfaits voyages aux consommateurs. Toutefois, les consommateurs ont fréquemment soulevé des préoccupations au sujet des frais élevés d’annulation de vols ou d’établissements hôteliers. Plusieurs intervenants ont également souligné le fait qu’ils ne devraient pas avoir à payer de frais d’annulation dans l’éventualité où une situation inévitable devait survenir, comme une maladie.
• Services ou prix des compagnies aériennes : les consommateurs ont fréquemment soulevé des préoccupations à l’endroit des compagnies aériennes, qui sont réglementées par le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire de Transports Canada et de l’Office des transports du Canada, notamment :
  • les prix élevés ou la fluctuation des prix (p. ex. acheter un billet d’avion à l’avance, puis constater que les prix ont chuté)
  • perdre sa place sur un vol en raison de surréservation
  • annulations ou retards de vols, et difficulté à obtenir une compensation adéquate

Le 3 novembre, Marc Garneau, le ministère fédéral des Transports, a fait part de l’intention du gouvernement de présenter un régime de droits des voyageurs aériens pour assurer que les droits des voyageurs aériens soient protégés par des règles justes et claires^{footnote 25[25]}. On ignore toutefois si cette initiative fédérale abordera certains des enjeux soulevés lors de l’examen.

Comment faire parvenir des commentaires

Les intervenants du secteur du voyage et les citoyens pourront commenter ces options et les questions soulevées dans le présent rapport lors la phase 2 de l’examen. Ils pourront le faire de deux façons.

• En s’inscrivant afin de participer à une des séances de consultation en personne qui auront lieu à divers endroits de la province en février et en mars 2017.

En nous faisant parvenir, d’ici le 14 avril 2017, des commentaires ou des observations en réponse aux points de discussion proposés dans ce rapport à TravelIndustryAct@ontario.ca. Veuillez éviter d’utiliser des URL raccourcis et de joindre des documents de plus de 25 Mo.

À partir des commentaires recueillis lors de la deuxième phase de l’examen, nous formulerons une série d’options et de recommandations pour aller de l’avant, qui pourraient inclure de possibles amendements à la LSV ou des modifications à la réglementation. Ces conclusions seront livrées en détail dans un rapport final qui sera publié aux fins de commentaires par les intervenants.