Améliorer le rendement et tirer profit du secteur électrique

Lire les recommandations du Conseil consultatif de la première ministre pour la gestion des biens provinciaux sur la manière dont l'Ontario peut maximiser la valeur de l'énergie hydroélectrique.

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Résumé

En novembre 2014, le Conseil consultatif de la première ministre pour la gestion des biens provinciaux a présenté au gouvernement son rapport initial intitulé « Conserver et rentabiliser : Faire en sorte que les actifs de l'Ontario soient plus productifs pour les contribuables et les consommateurs ». Lerapport contenait une évaluation globale des entités que le conseil a examinées et sa réflexion sur l'avenir de celles-ci. Dans le rapport, le conseil a indiqué qu'il était ouvert à l'idée d'examiner d'autres options quant à la meilleure marche à suivre.

À la suite de la présentation de ce rapport, le gouvernement a élargi le mandat du conseil et a autorisé ce dernier à passer à la deuxième étape de son examen.

À l'étape 2 de son examen, le conseil a effectué une évaluation détaillée et mené un processus de diligence raisonnable en ce qui a trait notamment aux considérations d'ordre réglementaire et politique ainsi qu'une étude attentive des commentaires et des réactions des intervenants, des experts politiques et financiers, des dirigeants syndicaux et d'autres personnes.

Tout au long de l'étape 2, le conseil a maintenu son engagement à l'égard d'un processus de collaboration confidentiel afin d'atteindre son objectif d'amener les principaux intervenants à s'entendre sur des propositions précises concernant le dessaisissement futur d'Hydro One et d'Hydro One Brampton.

Le présent document constitue le rapport final que le conseil présente au gouvernement sur l'avenir d'Hydro One Networks et d'Hydro One Brampton.

Conclusion

Le conseil est convaincu que les recommandations formulées dans son rapport initial s'appuyaient sur des critères solides. Dans ce rapport, le conseil s'est également engagé à examiner toutes les options viables et à écouter les commentaires du marché et des intervenants. Le conseil a effectivement écouté, ce qui lui a permis de faire grandement évoluer sa réflexion.

Le conseil a commencé par Hydro One Brampton. Dans le cadre de ses consultations continues et de son processus de diligence, le conseil a été impressionné par les arguments subsidiaires qui ont fait ressortir la possibilité d'un regroupement accéléré des sociétés de distribution locale découlant de la fusion d'Hydro One Brampton avec trois de ces sociétés. Le conseil envisage l'intégration d'Hydro One Brampton au sein d'une société de distribution à grande échelle issue d'une fusion dans la région du Grand Toronto et de Hamilton, dont la taille serait comparable à celle de Toronto Hydro et d'Hydro One Networks, ce qui accroîtrait la concurrence au sein du secteur sur le plan du regroupement régional grâce à l'augmentation du nombre de sociétés de distribution locale ayant la capacité de favoriser d'autres regroupements et donc de servir de catalyseur à cet effet. Le conseil a conclu, tout comme le Comité ontarien du secteur de la distribution dans son rapport de 2012, que les économies d'échelle générées par d'autres regroupements auraient une incidence positive sur les tarifs.

Les consultations du conseil l'ont également amené à revoir, dans une large mesure, ses conclusions sur les mesures à prendre concernant Hydro One. Le conseil a conclu que la province devrait vendre, au fil du temps, une participation majoritaire dans Hydro One par la vente d'actions au public. La vente d'une partie d'Hydro One en tant qu'entité combinée, plutôt que la scission et la vente de l'entreprise de distribution, se ferait plus rapidement et produirait une valeur plus élevée.

Le conseil s'est de nouveau penché sur les questions soulevées à l'égard de la vente de biens publics, soit les pertes fiscales et la perte de revenus nets pour la province. Il a conclu que les pertes fiscales n'étaient pas réelles, mais plutôt théoriques en raison des répercussions qu'aura l'introduction en bourse de l'entreprise sur l'assiette fiscale. Une nouvelle société Hydro One ouverte nepaiera probablement pas d'impôt provincial ou fédéral pendant un certain temps et une partie au moins de la valeur de ce bouclier fiscal devrait être prise en compte dans l'évaluation.

La question de la perte de revenus pour la province n'a pas changé depuis la publication du rapport initial : il y aura bel et bien une certaine perte. Cependant, il faut bien sûr se poser la question suivante, de portée générale : si les gouvernements bénéficient d'un coût d'emprunt moins élevé que ce que gagnent les entreprises commerciales, devraient-ils en posséder un grand nombre pour pouvoir toucher des revenus au bénéfice de la province? Si on conclut que oui, on présume que les gouvernements n'ont aucune limite d'endettement et que leur capacité de gérer efficacement des activités commerciales complexes et de grande envergure est illimitée. Quelle que soit l'opinion des gens à l'égard de cette dernière question, il est évident que le pouvoir d'emprunt de l'Ontario est effectivement limité; le fait de ne pas vendre de biens comporte donc un coût de renonciation : les investissements qui ne sont pas faits.

L'enjeu crucial est donc le rendement que l'économie peut tirer des investissements dans l'infrastructure de transport en commun et de transport. Le gouvernement est d'avis, tout comme le conseil, que le rendement de projets bien conçus sera plus élevé que celui auquel le gouvernement renoncerait en vendant Hydro One aujourd'hui, dans le contexte actuel du marché et des taux d'intérêt. De nos jours, les investisseurs demandent une prime minime par rapport au taux d'emprunt du gouvernement; les rendements exigés sur le marché n'ont jamais été aussi près du taux créditeur de la province qu'en ce moment. Cependant, le gouvernement provincial perdra des revenus même si la province est dans une meilleure position. Une partie de cette perte pourra être compensée par l'amélioration du rendement économique grâce aux investissements dans l'infrastructure et donc à l'amélioration des résultats du gouvernement provincial sur le plan des revenus. Un autre élément de compensation pourrait bien être l'amélioration du rendement de l'entreprise découlant de la discipline dont fait preuve le secteur privé.

La façon de réduire sa participation peut aussi avoir une incidence sur les pertes. Le conseil a attentivement examiné les leçons tirées des efforts de dessaisissement infructueux qui ont été précédemment déployés concernant Hydro One et d'autres biens. Contrairement à ce qui a été fait dans le cadre de ces efforts, le conseil propose que le dessaisissement se fasse par étapes au fil du temps et que des mesures soient prises pour protéger l'intérêt public, comme le ferait un actionnaire responsable. Cette démarche par étapes permet de mieux faire correspondre les offres à la capacité du marché de les absorber, tout en diminuant le risque de prix. L'erreur que l'on commet souvent est d'essayer de vendre un trop grand nombre d'actions à la fois, ce qui en détruit la valeur. Le fait de vendre par étapes permettra également à la province de conserver une participation importante dans Hydro One pendant une période prolongée et ainsi de continuer à toucher des revenus continus provenant d'une entreprise en croissance, plutôt que de simplement obtenir un gain ponctuel contre une perte de revenus à long terme.

Le cœur du problème demeure les questions de politique publique associées à la vente d'Hydro One. En ce qui a trait à l'entreprise de distribution, l'opinion du conseil au sujet de l'importance d'encourager les regroupements dans le secteur de la distribution d'électricité demeure la même. Le conseil a indiqué dans son rapport initial qu'il serait en faveur de la vente de l'entreprise de distribution d'Hydro One Networks, que le gouvernement ait besoin ou non de revenus pour financer les investissements dans l'infrastructure. Cela avait tout simplement du sens sur le plan de la politique énergétique. En effet, ce point de vue a été renforcé au cours du processus de consultation, puisque tous les intervenants ou presque ont instamment demandé au conseil de trouver un moyen de favoriser d'autres regroupements. L'important est de trouver un catalyseur. Le conseil croit que les recommandations qu'il formule aujourd'hui serviront de catalyseur. Sa proposition concernant Hydro One Brampton aura permis de créer un véritable groupeur urbain. En apportant à la division de distribution d'Hydro One le soutien d'une solide entreprise dont les actions sont évaluées à un multiple élevé, il en résultera un groupeur fort et concurrentiel.

En réglant certaines des questions de coûts qui découlent des contrats de travail d'Hydro One, un autre obstacle aux regroupements aura été atténué.

Il reste toutefois les questions de politique entourant l'entreprise de transport. Le conseil renvoie carrément la question au gouvernement : le seul moyen d'atteindre les objectifs d'intérêt public liés à la prestation de services de transport d'électricité à la province consiste-t-il à faire en sorte qu'ils soient la propriété exclusive du gouvernement? En réexaminant cette question, en se penchant sur les territoires de compétence où les lignes de transport n'appartiennent pas au gouvernement et en examinant les possibilités d'élargir les pouvoirs et les capacités des organismes de réglementation, le gouvernement en est venu à penser que les besoins en matière de politique publique pouvaient être satisfaits sans qu'il en détienne la propriété exclusive. Ce point de vue a permis au conseil de conclure qu'il devrait recommander la proposition qui apporterait le maximum de valeur aux contribuables : ne pas séparer Hydro One et réduire la participation du gouvernement dans le cadre d'une démarche par étapes. La société ne serait donc pas divisée en une entreprise de transport et une entreprise de distribution distinctes.

Le conseil croit également que le fait d'inscrire Hydro One en bourse donne l'occasion de créer une nouvelle entreprise en croissance qui pourra, à son tour, créer des emplois, ce qu'elle ne pouvait pas faire de façon réaliste – et n'a pas fait – en tant que société d'État. Il voit la nouvelle société Hydro One comme une entreprise ouverte fortement axée sur la croissance et centrée en Ontario qui dispose de mesures pour protéger l'intérêt public. L'entité appartiendra principalement à des intérêts canadiens, se classera parmi les plus grandes entreprises ouvertes du Canada sur le plan de la capitalisation boursière et sera bien placée pour générer des revenus et créer des emplois en Ontario. En se délivrant de ses chaînes et en élargissant ses débouchés commerciaux, la société pourrait également verser des dividendes de plus en plus rentables à toutes les Ontariennes et tous les Ontariens.

Le conseil croit fermement que l'apport de nouveaux capitaux de cette façon profitera au gouvernement, aux usagers de l'électricité et aux contribuables. Cela permettra d'améliorer plus facilement l'efficacité du réseau d'électricité en Ontario, ce qui aurait une incidence positive sur les tarifs et soutiendrait le financement d'une infrastructure publique de transport en commun et de transport dont on a grandement besoin, qu'il ne serait pas possible d'obtenir autrement.

Recommandations finales

Le conseil a maintenant terminé son examen d'Hydro One et d'Hydro One Brampton et est heureux de présenter ses recommandations finales à l'appui du Budget de 2015 de la province.

La province devrait procéder immédiatement à la vente de sa participation dans Hydro One Brampton Networks Inc. à Enersource Corporation, PowerStream Holdings Inc. et Horizon Holdings Inc., ou à sa fusion avec ces entreprises, dans le but de catalyser le regroupement dans la région du Grand Toronto et de Hamilton et de renforcer la concurrence dans le secteur de la distribution d'électricité en augmentant le nombre de sociétés de distribution locale ayant la capacité de favoriser d'autres regroupements.
La province devrait, pendant une durée limitée et le plus rapidement possible, modifier les règles relatives à l'impôt sur les transferts et à l'impôt de départ qui s'appliquent lorsque des services municipaux d'électricité délaissent le régime des paiements tenant lieu d'impôts.
La province devrait procéder à la vente partielle d'un pourcentage de sa participation dans Hydro One en tant qu'entité intégrée, y compris l'entreprise de transport et celle de distribution, afin de créer une société axée sur la croissance centrée en Ontario.
La vente partielle des intérêts de la province dans Hydro One devrait se faire au moyen d'un placement initial dans le public (PIP) de sorte que l'entreprise soit une société ouverte appartenant principalement à des intérêts canadiens.
Le gouvernement devrait indiquer son intention de conserver le reste de ses actions après avoir diminué sa participation à 40 %, et le reste devrait être ouvert à un grand nombre d'actionnaires, sans qu'aucun n'en détienne à lui seul plus de 10 %.
Hydro One devrait être tenue de conserver son siège social et la majeure partie de ses fonctions de gestion stratégique en Ontario.
Le mandat et les pouvoirs de la Commission de l'énergie de l'Ontario devraient être renforcés pour faire en sorte que les modifications apportées à la structure du secteur n'entraînent pas de pression à la hausse sur les tarifs.
La gouvernance d'Hydro One devrait être modifiée de façon à répondre aux exigences d'une société ouverte et certaines des exigences de la loi, de la réglementation et des politiques du gouvernement qui s'appliquent aux entités gouvernementales devraient être éliminées.
La gouvernance de la société devrait être confiée à son conseil d'administration; tous les administrateurs seraient indépendants, posséderaient les compétences et l'expérience d'administrateur que requiert une entreprise de la taille de la société et auraient une obligation de fiduciaire envers celle-ci.
Afin de veiller à ce que la province dispose de pouvoirs additionnels lui permettant de protéger l'intérêt public et son investissement par l'entremise de la société dans les réseaux de transport et de distribution de l'Ontario, Hydro One ne devrait pas être autorisée à faire ce qui suit :
- vendre la totalité ou une partie importante de ses activités de transport établies en Ontario;
- vendre la totalité ou une partie importante de ses installations de distribution établies en Ontario;
- changer le lieu de sa constitution en société.
La province, la direction d'Hydro One et les syndicats devraient conclure des ententes sur les coûts de main-d'œuvre et de retraite avant le PIP d'Hydro One afin de régler les questions soulevées par le rapport Leech et la Commission de l'énergie de l'Ontario relativement aux retraites et à la rémunération.

Introduction

Contexte

En novembre 2014, le Conseil consultatif de la première ministre pour la gestion des biens provinciaux a présenté au gouvernement son rapport initial intitulé « Conserver et rentabiliser : Faire en sorte que les actifs de l'Ontario soient plus productifs pour les contribuables et les consommateurs ». Le rapport initial comprenait l'évaluation globale des sociétés gouvernementales du secteur ontarien de l'électricité réalisée par le conseil à partir d'examens détaillés d'Hydro One et d'Ontario Power Generation, des commentaires que les intervenants ont exprimés durant les consultations et du point de vue du conseil sur l'avenir des deux sociétés.

Le rapport contenait des suggestions relativement à la meilleure façon d'atteindre les objectifs du gouvernement et indiquait que le conseil était ouvert à l'idée d'examiner d'autres options quant à la meilleure marche à suivre.

En réponse au rapport initial du conseil, le gouvernement a publié un énoncé indiquant qu'il soutenait l'orientation proposée dans le rapport et autorisait le conseil à passer à la deuxième étape de son examen.

Le gouvernement a élargi le mandat du conseil relativement à l'étape 2 de son examen. Le mandat modifié autorisait le conseil à poursuivre son processus de diligence raisonnable concernant les propositions présentées dans le rapport initial relativement à Hydro One et Hydro One Brampton et à élaborer un plan de mise en œuvre. Le conseil avait en outre pour mandat de formuler des recommandations finales au gouvernement à l'appui de l'élaboration de son budget 2015.

Le mandat modifié reconnaissait que le conseil est à la fois un organe consultatif et un représentant de la Couronne. Cela a obligé le conseil à collaborer très étroitement avec le gouvernement tout au long de l'étape 2 de son examen, s'inspirant des objectifs de politiques publiques énoncés par le gouvernement pour formuler ses recommandations.

Secrétariat à la restructuration

Afin d'appuyer l'élargissement du mandat du conseil relativement à Hydro One, la création d'un Secrétariat à la restructuration a été annoncée en décembre 2014. Ce secrétariat a fourni au conseil une structure d'encadrement de la participation des divers intervenants du secteur de l'électricité, du milieu financier et des groupes de travailleurs. L'expertise analytique et financière du Secrétariat à la restructuration a permis aux parties intéressées de formuler, dans un esprit de collaboration, des commentaires confidentiels dans le cadre de la deuxième étape des travaux du conseil, faisant en sorte que le conseil puisse examiner significativement l'ensemble des suggestions et des commentaires reçus.

Le Secrétariat à la restructuration a reçu des commentaires et des soumissions d'un vaste échantillon représentatif d'intervenants. Ces précisions inestimables ont éclairé le conseil sur le plan de la formulation de ses recommandations finales. Le conseil aimerait remercier chacun de ces groupes pour son apport aux délibérations et aux recommandations finales.

Démarche

Le rapport initial du conseil a servi de fondement au processus de diligence raisonnable qu'il a mené à l'étape 2 relativement à Hydro One. Il prévoyait :

l'élaboration d'options et la planification de la mise en œuvre des recommandations finales relatives à Hydro One Brampton Networks Inc. (Hydro One Brampton);
l'élaboration d'options et la planification de la mise en œuvre de la séparation des activités de transport et de distribution qui sont actuellement intégrées dans Hydro One Networks.

À l'étape 2, le conseil a effectué des évaluations détaillées et mené un processus de diligence raisonnable en ce qui a trait notamment aux considérations d'ordre réglementaire et politique, à l'évaluation des synergies et des dissynergies ainsi qu'à l'analyse de diverses questions en matière de comptabilité, de relations de travail, d'endettement des sociétés, de régimes de retraite et de fiscalité.

Tout au long de l'étape 2, le conseil a maintenu son engagement à l'égard du processus de collaboration confidentiel afin de formuler des propositions précises relativement à l'avenir d'Hydro One.

À cette fin, le conseil a soigneusement examiné la réaction des principaux intervenants, des experts politiques et financiers ainsi que des dirigeants syndicaux et d'autres personnes. Les commentaires recueillis durant ces consultations et l'analyse détaillée du conseil ont permis à celui-ci d'affiner sa réflexion. Dans certains cas, l'évolution a été modeste, alors que, dans d'autres, elle a été importante. Dans tous les cas, elle vise, d'abord et avant tout, à servir l'intérêt public et à garantir les meilleurs résultats pour la population ontarienne.

Comme il l'indiquait dans son rapport initial, le conseil a clairement privilégié ce qui est faisable ainsi que la formulation de propositions et de recommandations pragmatiques et réalisables.

Rapport du conseil

Le présent document constitue le rapport final que le conseil présente au gouvernement sur l'avenir d'Hydro One Networks et d'Hydro One Brampton. Il expose les grandes lignes des enjeux importants sur lesquels le conseil s'est penché pour se forger une opinion à cet égard à la lumière du processus détaillé de diligence raisonnable, des études de marché et de l'analyse qu'il a réalisés à l'étape 2 de son examen, et énonce les recommandations finales que le conseil propose au gouvernement.

Le point de vue du conseil

Principes directeurs

Pendant que le conseil se penchait sur l'avenir d'Hydro One et d'Hydro One Brampton, il a énoncé les principes qui ont guidé sa réflexion sur la meilleure façon d'aborder le dégagement de valeur des deux sociétés et l'amélioration de l'efficacité du réseau de distribution de l'Ontario grâce au regroupement. Ces principes sont les suivants :

Efficacité et regroupement. Le dessaisissement devrait être conçu de manière à favoriser le regroupement au sein du secteur de la distribution de l'électricité et à améliorer l'efficacité globale du réseau de distribution.
Propriété publique. Le gouvernement de l'Ontario devrait toujours être le plus important actionnaire de toute société ouverte créée par voie de dessaisissement.
Avantage financier. Le dessaisissement devrait dégager la valeur de la participation de la province dans Hydro One et procurer des gains financiers importants pouvant être consacrés à l'infrastructure de transport en commun et de transport dans l'ensemble de l'Ontario.
Protection des usagers de l'électricité. Les contrôles réglementaires existants devraient être renforcés afin de veiller à ce que les usagers ontariens de l'électricité ne soient pas désavantagés sur le plan des tarifs et des niveaux de service après tout dessaisissement.
Qualité du service. La surveillance réglementaire devrait continuer de veiller au maintien des normes de service et de fiabilité pour les clients des collectivités de toutes tailles.

Le dégagement de la valeur d'Hydro One constituerait une étape clé de la réalisation de l'objectif du gouvernement énoncé dans le Budget de 2014 visant à permettre à la population ontarienne d'avoir part à la valeur d'un élément d'actif essentiel comme Hydro One tout en fournissant des fonds pour la nouvelle infrastructure de transport en commun et de transport, en s'assurant que la propriété d'un bien provincial essentiel demeure la plus large possible et en créant une société ontarienne axée sur la croissance.

Enfin, il importe de souligner que le conseil a, en tout temps, rempli son mandat en tenant compte du désir du gouvernement de bâtir l'avenir dans le contexte d'une capacité d'emprunt limitée. Le dégagement de la valeur économique et la réalisation de l'avantage financier des principaux éléments d'actif s'appuient sur l'engagement du gouvernement d'investir dans des projets d'infrastructure de transport en commun et de transport tout aussi essentiels et durables. Ainsi, la valeur économique qui s'est accumulée au fil des générations dans les biens existants peut être utilisée pour en créer de nouveaux qui s'accroîtront au bénéfice de la population ontarienne dans les années à venir. Le rendement de ces investissements profite aux citoyens de l'Ontario soit directement par l'amélioration des services de transport en commun et de transport, soit indirectement par la libération du potentiel de croissance de l'économie.

Principales considérations

S'appuyant sur les principes présentés dans la section ci-dessus, le conseil a déterminé sept grandes questions exigeant un examen détaillé. Les travaux de l'étape 2 se sont concentrés sur le lancement du processus de diligence raisonnable et d'analyse nécessaire pour permettre au conseil de formuler des conclusions et des recommandations mûrement réfléchies sur chaque question. Les questions étaient les suivantes :

la meilleure façon de catalyser le regroupement des sociétés de distribution locale, notamment en éliminant les obstacles et les facteurs incitatifs existants, comme les taxes, qui entravent les regroupements;
la façon de dégager le maximum de valeur financière de la participation de la province dans Hydro One et Hydro One Brampton; les manières les plus efficaces de détacher le volet de la distribution d'Hydro One, les questions en jeu dans la séparation des activités de la société et la question de savoir si la séparation est la façon la plus efficace de réaliser la valeur ou s'il existe d'autres options qui pourraient mieux réaliser la valeur et toujours permettre d'atteindre les objectifs en matière d'intérêt public;
s'assurer que toute transaction ne compromet pas les tarifs d'électricité;
s'assurer que la surveillance réglementaire est en place pour maintenir les normes de service et de fiabilité pour les clients des collectivités ontariennes de toutes tailles;
la meilleure façon de structurer la gouvernance de la nouvelle société afin de protéger les intérêts du gouvernement en tant qu'actionnaire responsable et de maximiser la valeur pour les contribuables ontariens sans décourager les investisseurs potentiels;
surmonter les défis d'Hydro One en matière de rémunération et de coûts des régimes de retraite.

La présente section énonce le point de vue du conseil sur chacune de ces questions.

Hydro One Brampton en tant que catalyseur du regroupement des sociétés de distribution locale

Dans son rapport initial, le conseil a fortement approuvé la nécessité d'accélérer le regroupement des sociétés de distribution locale de l'Ontario. Il a en outre indiqué que le système a besoin de capitaux du secteur privé et d'un niveau de concurrence qui favorisera l'innovation au sein des sociétés qui peuvent s'ajuster efficacement à l'évolution du contexte énergétique. Le conseil a estimé qu'Hydro One Brampton était un élément clé pour dénouer l'impasse sur cette question et un catalyseur potentiel de regroupement.

Les consultations qu'a menées le conseil auprès de nombreux participants au marché et son processus connexe de diligence raisonnable ont confirmé qu'il y a des raisons impérieuses d'appuyer sa proposition initiale selon laquelle Hydro One Brampton devrait servir de catalyseur de regroupement.

Hydro One Brampton occupe une zone stratégique entre plusieurs importantes sociétés de distribution urbaine et offre des possibilités intéressantes de vente ou de fusion dans une région où le secteur a été réticent à réaliser d'autres fusions ou à collaborer à la réalisation d'économies au bénéfice des usagers de l'électricité.

Le conseil a examiné les possibilités de transaction par voie de placement initial dans le public (PIP) ou de vente à un ou des acheteurs stratégiques. En ce qui a trait au PIP, il a reçu des avis voulant que, bien qu'il puisse y avoir un certain intérêt sur le marché des capitaux publics, l'offre serait probablement trop petite pour être viable et sacrifierait une valeur importante pour les contribuables de la province.

Ce fait laissait entendre qu'une vente ou une fusion avec un acheteur stratégique serait la solution la plus efficace. En se fondant sur son processus de diligence raisonnable, le conseil a constaté qu'Hydro One Brampton est une société de distribution d'électricité en zone urbaine indépendante et efficace ayant un fort potentiel de croissance. Ces qualités en font une rareté en Ontario, ce qui ajouterait probablement une prime à sa valeur. En tenant compte du type de vente ou de fusion stratégique à réaliser, le conseil a été fortement influencé par l'importance de créer un solide groupeur indépendant au sein du secteur. Il reste d'avis que l'Ontario serait mieux servi en ayant au moins trois ou quatre sociétés de distribution financièrement solides en mesure de s'adapter à l'évolution des circonstances et de fournir à la CEO de véritables comparateurs pour lui permettre d'examiner le rendement relatif des entreprises du secteur.

Dans son rapport initial, le conseil s'est dit d'avis qu'Hydro One Brampton pourrait servir de catalyseur au regroupement de sociétés de distribution locale en la fusionnant avec au moins une société de distribution de la RGT et en dessaisissant ensuite une partie de la participation du gouvernement dans Hydro One Brampton. Le conseil a indiqué qu'Hydro One Brampton devrait être un partenaire de fusion naturel pour les entreprises de services publics avoisinantes.

La société issue de la fusion créerait une importante entité urbaine qui serait bien placée pour procéder au regroupement et à la modernisation du réseau ontarien de distribution d'électricité – particulièrement dans la région du grand Toronto et de Hamilton (RGTH) et dans les environs où de nombreuses sociétés de distribution locale présentent des possibilités importantes de réaliser des économies d'échelle. Ainsi, une telle fusion créerait une société de distribution d'une taille comparable à celle d'Hydro One Networks et de Toronto Hydro. En créant une entreprise de services publics de cette taille, les municipalités pourront choisir entre différents partenaires d'affaires pour favoriser l'efficacité et le développement local. Ce choix devrait accroître la concurrence sur le plan des fusions dans la région et attirer davantage de capitaux; la fusion avec Hydro One ou non ne serait plus un choix binaire.

Dans la mesure du possible, le conseil favorise la concurrence sur le plan des économies de coûts comme moyen naturel de promouvoir l'innovation et la réduction des coûts, éléments qui devraient offrir des avantages à long terme aux usagers de l'électricité. Le fait de permettre d'autres comparaisons de coûts pour établir des points de référence dans d'importantes sociétés de distribution autres qu'Hydro One et Toronto Hydro fournirait en outre à la Commission de l'énergie de l'Ontario des renseignements supplémentaires lui permettant de mieux évaluer les justes coûts pour les usagers de l'électricité.

Durant les consultations menées à l'étape 2, le Secrétariat à la restructuration a reçu une offre sérieuse de préemption d'un consortium de sociétés de distribution locale de la RGTH qui envisage la fusion d'Hydro One Brampton avec Enersource (Enersource Corporation), PowerStream (PowerStream Holdings Inc.) et Horizon (Horizon Holdings Inc.). À la suite de négociations intenses entre ces sociétés et la province, le consortium aurait la possibilité,aux termes de cette offre, d'acquérir la participation d'Hydro One dans Hydro One Brampton en contrepartie soit d'une participation de 17 % dans la nouvelle entité regroupée, soit d'une valeur d'entreprise de 607 millions de dollars en espèces.

Le conseil souhaite insister sur le fait que le montant de l'option de paiement en espèces se situe clairement dans la tranche supérieure des valeurs indicatives déterminées dans le cadre des études de marché et que l'option des capitaux propres semble tout aussi intéressante. Cette option entraîne la création d'un solide groupeur dans la RGTH dont la valeur n'aurait pu être plus élevée par ailleurs. Par conséquent, il s'agit, de l'avis du conseil, de l'option que le gouvernement devrait retenir.

Les avantages d'intérêt public d'une telle fusion sont nombreux et comprennent notamment la possibilité d'améliorer l'efficacité, de renforcer les services et la fiabilité, d'ouvrir la porte à de nouveaux investissements de capitaux du secteur privé, d'encourager la modernisation du réseau de distribution et de catalyser d'autres regroupements au sein du secteur en démontrant les avantages d'une telle démarche. Grâce à la fusion avec des partenaires déjà en place qui exploitent des sociétés de distribution bien établies, les usagers de l'électricité de ces régions devraient commencer à ressentir plus tôt les avantages du regroupement, au lieu de créer une société d'exploitation stratégique ou d'essayer de morceler les zones de service d'Hydro One dans le cadre d'instances réglementaires compliquées.

À la lumière de ce qui précède, le conseil croit que la province ne devrait pas procéder à une vente publique ou recourir au processus d'approvisionnement en ce qui concerne Hydro One Brampton, mais devrait plutôt commencer immédiatement à négocier la vente ou la fusion d'Hydro One Brampton avec Enersource, PowerStream et Horizon pour les motifs mentionnés ci-dessus. Cela devrait se faire durant l'exercice 2015-2016 de la province.

Les deux graphiques suivants illustrent l'incidence considérable qu'une telle fusion aurait sur le paysage des sociétés de distribution locale en Ontario, particulièrement dans la RGTH.

Ce tableau illustre les 15 plus importantes entreprises locales actuelles de distribution en Ontario selon le nombre de clients. C’est Hydro One Networks Inc. qui en a le plus avec 1 220 101 clients et Guelph Hydro Electric Systems Inc. le moins avec 52 323 clients.

Graphique 1 – Source des données : Annuaire des distributeurs d'électricité de 2013

Ce tableau illustre les 15 plus importantes entreprises locales futures de distribution selon le nombre de clients, s’il y avait une vente ou une fusion de Hydro One Brampton avec Enersource, Powersteam et Horizon.

Graphique 2 – Source des données : Annuaire des distributeurs d'électricité de 2013

Grâce à la transaction proposée, la province protégerait non seulement ses propres intérêts en conservant une participation dans une société de distribution locale urbaine à croissance exceptionnelle dans le cas d'une fusion ou en recevant une somme importante dans le cas d'une vente, mais aussi les intérêts des usagers de l'électricité en facilitant le regroupement de sociétés den distribution locale comme cela a été initialement recommandé dans le Rapport de 2012 du Comité ontarien du secteur de la distribution.

Favoriser la poursuite du regroupement des sociétés de distribution locale

La proposition de transaction d'Hydro One Brampton représente une importante étape visant à catalyser le regroupement des sociétés de distribution locale en Ontario. Toutefois, il ne s'agit que d'une étape et le conseil continue de soutenir vigoureusement l'utilisation de l'élan découlant de cette transaction afin de permettre la poursuite du regroupement.

Dans le cadre des consultations, un certain nombre de propositions transitoires en faveur du regroupement des sociétés de distribution locale ont été présentées au conseil. La majorité de ces propositions visent la négociation, par chaque société de distribution locale, de l'acquisition de parties contiguës de l'entreprise de distribution d'Hydro One et leur fusion avec ses propres activités. Voici des arguments qui militent en faveur de cette démarche plutôt que de celle du conseil :

maintien de la distribution de l'électricité sous contrôle local;
établissement d'une base solide pour la restructuration générale du secteur de la distribution par regroupement volontaire;
valeur de toute acquisition pour la province et soutien de l'efficience fiscale.
Bien que le conseil appuie en principe ces types de transactions, son évaluation des propositions indique qu'elles présentent certaines lacunes. Plus précisément :
- elles cherchent généralement à sélectionner minutieusement les actifs de distribution d'Hydro One, ce qui pourrait laisser Hydro One en plan avec des actifs ruraux qui feraient augmenter le coût de base moyen par client;
- les propositions semblent sous-évaluer considérablement les intérêts de la province dans ces régions, c'est-à-dire que les transactions aux niveaux proposés entraîneraient un important transfert de valeur de la province vers les municipalités propriétaires;
le processus risque d'être relativement lent en raison du processus réglementaire et, bien qu'il puisse en effet favoriser le regroupement, il est improbable que cela se réalise à court terme, renonçant à d'importants bénéfices éventuels pour les usagers de l'électricité. De plus, cela n'entraînerait pas la création d'une autre grande entreprise de distribution pouvant servir de groupeur solide et autonome au sein du secteur.

Pour ces motifs, le conseil est d'avis que la démarche qu'il recommande à l'égard d'Hydro One Brampton et d'Hydro One offre des avantages considérablement plus importants. Toutefois, il soutient les efforts continus de regroupement des sociétés de distribution locale ontariennes et croit que, grâce au catalyseur qu'offre l'ensemble de ses recommandations, notamment les changements apportés pour une durée limitée aux règles relatives à l'impôt sur les transferts et aux règles relatives à l'impôt de départ, il peut être possible d'accélérer le processus de regroupement et d'appuyer ainsi l'objectif d'accroissement des économies dans l'ensemble du système et, par conséquent, la réduction des coûts assumés par les usagers de l'électricité par rapport à ceux qui auraient été engagés sans ces changements.

Réduction des coûts liés au délaissement de la participation gouvernementale

En vertu de la Loi de 1998 sur l'électricité, les services municipaux d'électricité sont assujettis à un impôt sur les transferts de 33 % de la juste valeur marchande des installations électriques vendues au secteur privé, moins le total du montant des paiements tenant lieu d'impôt payés jusqu'au moment du transfert. L'impôt provincial sur les transferts vise à faire en sorte que le service municipal d'électricité assume sa juste part des paiements sur la dette insurmontable, étant donné que la propriété du service municipal d'électricité a été accordée gratuitement et essentiellement libre de dettes aux municipalités dans le cadre de la restructuration du secteur intervenue en 1998. L'impôt compense en outre la Société financière de l'industrie de l'électricité de l'Ontario (SFIEO) pour la perte de la part fédérale des paiements tenant lieu d'impôt lorsqu'un service municipal d'électricité est vendu au secteur privé. Les paiements tenant lieu d'impôt sont versés à la SFIEO pour amortir et rembourser la dette insurmontable du secteur de l'électricité.

Des intervenants militent depuis longtemps en faveur de la modification du présent régime fiscal, proposant notamment l'élimination de l'impôt sur les transferts, afin de favoriser les regroupements volontaires dans le secteur de la distribution. Ils ont fait valoir devant le Comité ontarien du secteur de la distribution, en 2012, et le conseil dans le cadre de ses consultations, que l'impôt transfère trop de valeur à la province et qu'il empêche la prise de décisions d'affaires rationnelles par les intervenants municipaux des sociétés de distribution locale.

L'allègement de l'impôt sur les transferts représente un compromis entre le risque fiscal lié à la perte continue de revenus au titre des paiements tenant lieu d'impôts pour les services municipaux d'électricité nécessaires à la poursuite de la réduction de la dette insurmontable de ce secteur et les mesures incitatives offertes aux services municipaux d'électricité pour qu'ils se regroupent éventuellement au profit des municipalités et des usagers de l'électricité.

Le conseil a examiné cette question attentivement et a étudié l'objectif initial de l'impôt sur les transferts, qui était de contribuer au remboursement de la dette insurmontable du secteur de l'électricité. En conséquence, il n'appuie pas les demandes des intervenants visant à éliminer cet impôt de façon permanente. Toutefois, il est en faveur d'une réduction provisoire de trois ans, à partir de 2016, du taux d'imposition sur les transferts, actuellement de 33 %. Cette réduction inciterait au regroupement, sans avoir de répercussions indues sur les contribuables et les usagers de l'électricité.

Le conseil croit que le gouvernement devrait offrir une exemption d'une durée limitée aux petits services municipaux d'électricité (où « petits » s'entend d'un service municipal d'électricité ayant moins de 30 000 clients) afin de les inciter à se regrouper avec de plus grandes entités sans entraîner de perte importante de revenus permanents pour la SFIEO et la province.

Le conseil appuierait aussi une exemption d'une durée limitée à l'égard du volet gains en capital prévue dans les règles relatives à l'impôt de départ décrites dans la Loi de 1998 sur l'électricité (à l'exception du fonds commercial). Le conseil reconnaît que, bien que les services municipaux d'électricité aient été transférés gratuitement aux municipalités, la valeur de la participation des municipalités depuis ce transfert a, dans certains cas, augmenté. En conséquence, le conseil est d'avis que la province devrait réaliser la valeur de ce qui a été transféré, mais qu'il est injuste de capitaliser sur les résultats de l'intendance assurée par les services municipaux d'électricité au cours des 15 dernières années.

Une exemption d'une durée limitée à l'égard des gains en capital assurerait un équilibre raisonnable entre les intérêts du gouvernement, ceux des intervenants municipaux et les objectifs politiques. La province a donné ces biens aux municipalités sans contrepartie en vertu de la Loi de 1998 sur l'électricité, laissant la dette insurmontable du secteur de l'électricité à la SFIEO, un organisme provincial. Le conseil croit par conséquent qu'il est raisonnable que la province récupère une certaine valeur de la vente de ces biens.

L'impôt de départ est fréquemment cité comme étant un obstacle important au regroupement, mais les consultations du conseil ont révélé que, dans de nombreuses situations, même si on éliminait cet impôt, nombre de municipalités, pour diverses raisons, préféreraient continuer à être propriétaires de leurs sociétés de distribution locale. Cependant, le conseil croit toujours fermement que l'existence d'un si grand nombre de petites sociétés de distribution n'est pas dans l'intérêt à long terme des usagers de l'électricité de ces municipalités.

Ainsi, le conseil propose la modification du régime fiscal des services municipaux d'électricité. Il est d'avis que ces encouragements fiscaux d'une durée limitée, qui visent à promouvoir les regroupements, devraient être offerts à partir du 1^er janvier 2016 durant une période de trois ans et que, pour toute société de distribution locale se présentant devant la CEO avant le 31 décembre 2018, l'impôt sur la transaction devrait être réduit de façon similaire ou éliminé à la clôture de la transaction.

Le conseil ne croit pas que ces mesures fiscales doivent être permanentes, car cela profiterait injustement aux municipalités aux dépens de l'ensemble des contribuables et des usagers de l'électricité de la province. Il est d'avis que les mesures de politique fiscale visant à favoriser les regroupements devraient seulement les encourager, sans les financer entièrement.

Dégagement de la valeur d'Hydro One

La principale préoccupation du conseil concernant le dégagement de la valeur de ses intérêts dans Hydro One consiste à déterminer la meilleure façon de tirer le maximum de valeur financière d'une transaction tout en maximisant la protection des contribuables et des usagers de l'électricité.

Dans son rapport initial, le conseil a recommandé la scission des activités de transport et de distribution d'Hydro One. À l'époque, il a recommandé que la province conserve sa participation dans l'entreprise de transport, compte tenu de son rôle actuel relativement à l'atteinte des objectifs d'intérêt public. Il a indiqué que le maintien de la participation des pouvoirs publics dans l'entreprise de transport d'Hydro One serait avantageux à l'égard de plusieurs aspects de la politique gouvernementale en matière d'électricité, y compris les discussions en cours sur le partage d'énergie avec le Québec. Cette opinion s'appuyait sur la participation de la province de l'Ontario et de l'ancien Office de l'électricité de l'Ontario (OEO), qui fait aujourd'hui partie de la Société indépendante d'exploitation du réseau d'électricité (SIERE), à des négociations avec Hydro- Québec concernant l'achat éventuel d'énergie hydroélectrique.

Toutefois, au cours de l'étape 2 de son examen, le conseil a collaboré étroitement avec le gouvernement (dont divers ministères), les organismes de réglementation et des intervenants du secteur afin de mieux comprendre la position de la province dans ces discussions. Le gouvernement est convaincu que la conservation de la propriété de l'ensemble des actifs de transport d'Hydro One ne constitue pas une condition préalable à l'obtention de résultats tout aussi positifs en matière de politique énergétique. De plus, en examinant plus en profondeur la justification de la politique publique concernant la conservation des actifs de transport d'Hydro One entre les mains du gouvernement, le conseil a conclu que ces arguments n'étaient pas irréfutables.

Après avoir examiné les enjeux, il n'a relevé aucune raison pour laquelle Hydro One, en tant que société d'État, ne serait pas en mesure de s'acquitter des tâches qui lui incombent. Hydro One ne détient pas l'exclusivité des projets de transport en Ontario. En effet, le dernier processus concurrentiel de désignation important concernant une ligne de transport en Ontario a été remporté par une société du secteur privé. De plus, l'OEO et la SIERE ont fusionné pour former un organisme puissant dont le mandat est de veiller à ce que la population ontarienne puisse se procurer des services énergétiques fiables offrant de l'électricité au coût le plus bas.

En outre, en ce qui concerne la maximisation de la valeur pour la province, il est devenu évident au cours du processus de diligence raisonnable et de consultation des marchés qu'Hydro One, à titre d'entité intégrée, vaut plus que la somme des sociétés individuelles qui la composent. La valeur ajoutée sur le marché de la vente partielle d'une société combinant des activités de transport et de distribution est susceptible d'être importante. En conséquence, le dessaisissement d'une partie de l'entité intégrée procurerait une valeur économique considérablement plus élevée aux contribuables de l'Ontario, tout en permettant au gouvernement de protéger les usagers de l'électricité et l'intérêt public dans son ensemble.

D'un point de vue pratique, un dessaisissement partiel de la participation de la province dans l'entreprise intégrée d'Hydro One constituerait un processus beaucoup plus simple et moins ardu, étant donné que cela n'exigerait pas de scinder la société en deux entreprises distinctes avant la transaction. Cela permettrait également d'éviter les dissynergies et les coûts potentiellement élevés qui découleraient de la scission de la société. La négociation des dispositions des conventions collectives et des régimes de retraite chez Hydro One pourraient continuer de se faire avec un seul employeur, alors qu'en cas de scission de la société en deux unités commerciales distinctes, chaque unité devrait avoir son propre régime de retraite.

En agissant plus rapidement, la province pourrait tirer parti des conditions de marché particulièrement attrayantes actuelles. Les rendements exigés sur le marché n'ont jamais été aussi près du taux créditeur de la province qu'en ce moment.

La vente d'une partie des intérêts de la province dans l'entreprise intégrée permettrait l'instauration de la démarche disciplinée du secteur privé en matière de gouvernance, d'efficacité opérationnelle et de dépenses, tout en maintenant la propriété publique et la surveillance réglementaire afin de protéger les contribuables et les usagers de l'électricité. Quel que soit le régime de propriété, la surveillance réglementaire de l'infrastructure de transport et de distribution sera assurée par la Commission de l'énergie de l'Ontario (CEO) afin de veiller à ce que les clients d'Hydro One et les usagers de l'électricité ontariens soient non seulement protégés, mais desservis efficacement par une société Hydro One indépendante.

La protection réglementaire similaire offerte par la CEO ferait également en sorte que les taux ne soient pas modifiés, et surtout, qu'ils n'augmentent pas à la suite du dessaisissement partiel. Certains ont affirmé au conseil craindre que le dessaisissement partiel d'Hydro One entraîne des gains immédiats pour la province, mais des pertes de revenus à long terme. Ils avancent que le gouvernement vendrait des biens affichant un rendement de 10 % sur leur valeur comptable sans obtenir en retour des flux de rentrées importants à long terme.

Bien qu'il soit vrai que la transaction entraînera une certaine perte de revenus, le gouvernement croit fermement qu'au moins trois facteurs atténueront cette perte. D'abord, le gouvernement a l'intention d'utiliser le produit du dessaisissement partiel correspondant à la valeur comptable de la quote-part d'Hydro One dessaisie pour rembourser la dette. Cela aura pour effet de réduire les paiements d'intérêts sur cette dette qui auraient été exigibles par ailleurs. Deuxièmement, le gouvernement est d'avis qu'il investit le produit net du dessaisissement partiel dans des éléments d'infrastructure de transport et de transport en commun économiquement productifs, des investissements qui n'auraient pas été possibles autrement. Ces investissements visent spécifiquement à produire des retombées économiques à long terme pour les Ontariennes et les Ontariens grâce à la stimulation de la croissance économique dans la province. Le gouvernement prévoit qu'au fil du temps, le rendement de ces investissements pour l'économie sera très positif. Enfin, le conseil croit que cette transaction créera une grande société d'État ontarienne fortement axée sur la croissance grâce à l'injection de nouveaux capitaux et à une gestion qui lui permettra d'obtenir de meilleurs résultats, d'offrir à la province un rendement supérieur sur sa participation et d'être bien positionnée pour soutenir la croissance économique de l'Ontario. Le conseil accepte ce point de vue.

S'appuyant sur tous ces facteurs, le conseil a conclu que les intérêts du gouvernement et des contribuables de l'Ontario seront mieux servis par une vente partielle de la participation de la province dans Hydro One comme société intégrée, y compris ses activités de transport et de distribution.

Structuration d'une transaction relativement à Hydro One

Comme cela est indiqué ci-dessus, les études de marché ont confirmé un vif intérêt envers Hydro One. Cela était évident pour les acquéreurs stratégiques, ainsi que sur le marché public.

Le conseil a envisagé l'option d'une vente partielle à des investisseurs stratégiques ou d'un partenariat avec ceux-ci, mais l'a écartée, car il l'a jugée contraire à l'intérêt public et non conforme aux objectifs du gouvernement en matière d'intérêt public.

Contrairement au cas d'Hydro One Brampton, l'analyse du conseil a indiqué que le rendement que toucherait le gouvernement à la suite d'une vente à un acquéreur stratégique pourrait en fait être inférieur à celui d'un PIP. Cela est attribuable au fait que l'ampleur de la transaction limiterait grandement le nombre de soumissionnaires qualifiés pour Hydro One et réduirait la capacité du gouvernement d'en négocier le prix. De plus, le conseil croit qu'il serait contraire à l'intérêt public de permettre à tout soumissionnaire individuel externe d'acquérir une participation importante dans la société. Enfin, selon le conseil, la vente à un acquéreur stratégique externe reviendrait à rater l'occasion de créer une société ontarienne en croissance ouverte.

L'analyse du conseil révèle que, sur les marchés d'aujourd'hui, la valeur entièrement répartie des capitaux propres des entreprises intégrées de transport et de distribution d'Hydro One se situerait entre 13,5 et 15 milliards de dollars dans le cadre d'une offre publique, à l'exclusion d'Hydro One Brampton. Le conseil croit que cette plage d'évaluation est prudente dans le contexte actuel : la valeur réelle pourrait bien dépasser cette somme. Bien entendu, le conseil reconnaît que les marchés sont instables et que la valeur marchande pourrait diminuer.

Cette offre serait très attrayante sur le marché en tant que placement productif de dividendes dans un environnement économique à faibles rendements et générerait un gain important qui permettrait de soutenir les plans d'investissement du gouvernement dans de nouveaux éléments d'infrastructure de transport en commun et de transport dans l'ensemble de l'Ontario.

Un PIP offre la possibilité d'acquérir une participation dans une société en croissance à un large éventail d'Ontariennes et d'Ontariens, en plus de faire en sorte que la société demeure entre les mains d'intérêts canadiens.

Un PIP a été proposé pour Hydro One en 2002. Toutefois, on avait proposé à l'époque que la totalité d'Hydro One devienne une société ouverte en une seule transaction. Dans le cadre de son étude de l'option de PIP, le conseil propose une solution de rechange qui générerait de meilleurs rendements pour la province, tout en assurant la protection de l'intérêt public. Le conseil a examiné un certain nombre de dessaisissements antérieurs, au Canada comme à l'étranger, en se concentrant sur ce qui a fonctionné et ce qui a échoué. Un thème commun est ressorti : il arrive souvent que les gouvernements s'empressent de vendre trop d'actions à la fois ou sans adopter de mesures pour protéger l'intérêt public. Les placements initiaux requièrent habituellement la détermination de la valeur actualisée de ce que sera la valeur à long terme du bien. De toute évidence, la meilleure solution consiste à vendre le moins d'actions possible au départ, tant pour permettre au marché d'en déterminer la valeur que pour observer l'amélioration éventuelle de la rentabilité de la société.

L'analyse du conseil a également indiqué que le marché canadien ne pourrait pas absorber une offre aussi importante et qu'effectuer un PIP de cette envergure en une seule étape pourrait considérablement compromettre la valeur que la province en tirerait.

En procédant par étapes, la province pourrait continuer à tirer des revenus de la société plutôt que d'échanger ceux-ci contre un supplément de revenus ponctuel, comme cela aurait été le cas si le PIP avait été réalisé en 2002. Enfin, cette démarche permet au gouvernement de surveiller étroitement chaque étape de la vente et d'exercer son pouvoir discrétionnaire pour s'adapter aux conditions du marché au moment de chaque vente d'actions.

Le conseil est convaincu qu'un dessaisissement par étapes serait la manière la plus efficace d'augmenter la valeur d'une vente partielle d'Hydro One. Certains soutiendront que les actionnaires risquent de subir une perte de valeur parce que le marché craindra de voir le gouvernement exercer un contrôle excessif pendant la vente par étapes. Le conseil croit qu'il existe une démarche équilibrée pouvant apaiser les préoccupations du marché, permettre aux contribuables d'obtenir une valeur économique plus élevée dans le cadre d'un dessaisissement par étapes, tout en tenant compte des préoccupations légitimes en matière d'intérêt public concernant l'investissement du gouvernement dans Hydro One.

L'analyse du conseil laisse entendre que le marché des PIP pourrait absorber au moins trois milliards de dollars en actions d'Hydro One à un moment ou l'autre. Le conseil propose que la première émission d'actions offre environ 15 % de la société sur le marché. Les ventes suivantes pourraient être offertes sur le marché à des moments opportuns.

Selon le conseil, il importe que la province indique clairement au marché qu'elle souhaite que la nouvelle Hydro One exerce ses activités indépendamment du gouvernement. Cela peut se faire si la province annonce son intention de réduire sa participation à 40 % des actions en circulation dans le cadre du PIP. Même si cela n'aura pas lieu avant un certain temps, les marchés tiendront à connaître l'intention du gouvernement relativement à ce qu'il veut faire lorsqu'il réduira sa participation à 40 %. Le gouvernement a indiqué au conseil qu'il a l'intention de conserver le reste de ses actions. La conservation d'une participation à long terme dans la nouvelle Hydro One est valable sur le plan économique et maintient le statut de la province à titre d'actionnaire important responsable. Cela fera également en sorte que les Ontariennes et les Ontariens comme citoyens et non seulement comme investisseurs, auront un intérêt continu dans cette grande société. Le gouvernement pourrait inscrire cette intention dans la loi. De toute évidence, les prochains gouvernements auront toujours le droit de modifier la loi afin d'autoriser des ventes ultérieures, si tel était leur choix.

Le conseil croit que cette démarche établit le meilleur équilibre possible. Elle offre à la population de l'Ontario un rendement financier maximal, en fournissant des fonds qui seront investis dans des projets stratégiques d'infrastructure de transport et de transport en commun dans l'ensemble de l'Ontario. Elle permet à la province d'en demeurer le principal actionnaire, veillant ainsi à la protection à long terme de l'intérêt public. Elle fournit une nouvelle structure de gouvernance solide et permet au gouvernement de prendre part à l'avenir de cette grande société axée sur la croissance et, par conséquent, de conserver une source croissante de revenus qui procurera des avantages durables à la population ontarienne. En se délivrant de ses chaînes et en élargissant ses débouchés commerciaux, la société pourrait également verser des dividendes de plus en plus rentables à toutes les Ontariennes et tous les Ontariens.

Le lancement d'un processus de dessaisissement de la participation du gouvernement dans la société intégrée au moyen d'un PIP pourrait se faire au cours de l'exercice 2015-2016 de la province, sous réserve des approbations législatives nécessaires.

Le conseil croit qu'il serait dans l'intérêt supérieur du public qu'Hydro One devienne une société ouverte. Par conséquent, le conseil propose la mise en place d'une restriction sur la propriété des actions qui interdirait à tout actionnaire particulier ou consortium d'actionnaires (autre que la province) de détenir plus de 10 % des actions d'Hydro One. Cette restriction atténue davantage les risques que l'un ou l'autre des investisseurs devienne trop influent et contribue à protéger les intérêts à long terme de toutes les Ontariennes et tous les Ontariens.

Selon le conseil, le PIP devrait être structuré de façon à offrir aux investisseurs particuliers qui habitent au Canada de 25 à 30 % des actions offertes au public dans le cadre du PIP. Cela permettra aux investisseurs canadiens de participer à la création et à l'expansion d'une grande société canadienne axée sur la croissance. La création de cette nouvelle société libre de croître et de prendre de l'expansion générera des rendements non seulement pour les actionnaires, mais aussi pour toutes les Ontariennes et tous les Ontariens.

La qualité des services d'Hydro One préoccupe depuis longtemps les usagers de l'électricité. Le conseil trouve regrettable qu'une importante société de services comme Hydro One éprouve des difficultés à respecter des normes modernes en matière de service. Le conseil sait que la société a déployé des efforts pour remédier à ces problèmes de service. Il exhorte le nouveau conseil d'administration, même avant la naissance d'Hydro One en tant que société ouverte, à faire de la « priorité aux clients » l'un de ses principes fondamentaux et à s'assurer qu'il possède un plan de mise en œuvre lui permettant de respecter cet engagement. Le conseil propose également que la société, bien qu'à l'instar d'autres sociétés ouvertes elle ne soit plus soumise à la surveillance de l'ombudsman de l'Ontario, nomme un ombudsman indépendant relevant directement du conseil d'administration afin de s'assurer que les clients bénéficient d'une surveillance indépendante et que le conseil soit informé de toute lacune sur le plan du service.

Enfin, le conseil est d'avis que, conformément aux conditions du PIP, le gouvernement devrait s'assurer qu'il existe des exigences obligeant Hydro One à maintenir son siège social et la majeure partie de ses fonctions de gestion stratégiques en Ontario. Compte tenu de la participation de la province à titre d'actionnaire responsable, le gouvernement devrait faire en sorte que ces exigences soient inscrites dans la loi.

Réduction des pressions à la hausse sur les tarifs d'électricité

Le conseil croit fermement que la transformation d'Hydro One d'ancien actif immobilisé en une nouvelle société ouverte axée sur la croissance offrira des avantages importants aux usagers de l'électricité ainsi qu'aux actionnaires. L'efficacité accrue des activités réduira les coûts et améliorera la compétitivité. Cela diminuera les pressions à la hausse sur les tarifs même en l'absence d'autres mesures. Les modifications proposées préparent la voie à une amélioration du rendement opérationnel et à des avantages pour les usagers de l'électricité.

Le conseil reconnaît que la population est préoccupée par la tendance à la hausse des tarifs d'électricité en Ontario. On peut le comprendre. Cependant, le conseil croit que le fait de passer d'une entité d'État à une société ouverte réglementée par un organisme public permettrait, en fin de compte, de diminuer les coûts et, par conséquent, les pressions à la hausse sur les tarifs. La nouvelle société ouverte s'efforcera d'améliorer ses rendements en trouvant des gains d'efficience qui, en vertu du régime de réglementation de l'Ontario, ne profitent d'abord qu'aux actionnaires, mais réduisent finalement les tarifs par rapport à ce qu'ils auraient été par ailleurs, ce qui est à l'avantage des usagers de l'électricité.

Le gouvernement a exprimé clairement qu'aucune proposition concernant l'avenir d'Hydro One ne devrait entraîner de pressions à la hausse sur les tarifs.

Procéder à un PIP ne contrevient pas à ce principe. En effet, la proposition du conseil confirmerait le rôle essentiel de la Commission de l'énergie de l'Ontario (CEO) à titre d'organisme de réglementation et, par conséquent, ferait en sorte qu'il n'y ait pas d'augmentation de tarifs après le dessaisissement partiel. Le conseil est convaincu que ses recommandations réduiront le niveau des augmentations tarifaires qui, sans cela, se seraient produites. Cela se fera en partie grâce à l'efficacité améliorée de la société et en partie par l'intermédiaire de la surveillance réglementaire.

Tous les fournisseurs de gaz naturel et d'électricité à tarifs réglementés de l'Ontario sont supervisés par la Commission de l'énergie de l'Ontario. Cela englobe la supervision des sociétés de distribution et de transport de l'Ontario, y compris Hydro One. La nouvelle société serait toujours réglementée par la CEO.

La CEO est un tribunal administratif quasi judiciaire qui surveille le rendement de tous les fournisseurs de gaz naturel et d'électricité réglementés, tant publics que privés, au moyen d'un processus transparent de production obligatoire de rapports. La CEO assure en outre directement l'application des normes de qualité des services et approuve les tarifs. Dans le cas d'Hydro One, celle-ci a déposé des tarifs à jour pour le transport (en vigueur durant les deux prochaines années) et la distribution (en vigueur durant les trois prochaines années). Après ces dépôts de tarifs, la société ouverte Hydro One, plus efficace, justifierait de nouveau ses besoins en matière de coûts et de revenus, repassant toute économie réalisée aux usagers de l'électricité – et la CEO continuerait de veiller à ce que les consommateurs et l'industrie paient des tarifs justes et raisonnables pour l'électricité qu'ils utilisent.

Le mandat de la CEO consiste à protéger les consommateurs par l'établissement de prix justes et la prestation de services répondant à des normes appropriées de qualité et de fiabilité. De plus, la CEO a des pouvoirs en matière de conformité et d'application, notamment la capacité de révoquer le permis d'un distributeur ou d'un transporteur d'électricité (ou celui d'un négociant) et d'imposer des peines et des amendes.

Tous les fournisseurs à tarifs réglementés, y compris Hydro One et Hydro One Brampton, sont tenus de présenter des demandes de tarifs complètes à la CEO aux fins d'examen. Les demandes de tarifs font l'objet d'un processus d'examen et reçoivent l'approbation de la CEO, ce qui fait en sorte que seuls des coûts justes et raisonnables sont recouvrés au moyen des tarifs. Cette surveillance réglementaire veillera à ce que la société ouverte Hydro One ne puisse pas augmenter les tarifs de façon déraisonnable.

Les demandes de tarifs présentées à la CEO sont également rendues publiques; les groupes de consommateurs et d'industries ont donc la possibilité d'examiner les coûts et de contester les tarifs demandés par les entreprises de distribution et de transport réglementées.

La CEO possède de l'expérience dans le domaine de la réglementation des entreprises de transport du secteur privé. Il existe actuellement cinq entreprises de transport à tarifs réglementés, dont deux appartiennent entièrement à des investisseurs, ainsi que plusieurs entreprises de distribution comptant une participation du secteur privé. Les exigences de dépôt des tarifs sont les mêmes pour les entreprises du même type, qu'elles appartiennent à des intérêts publics ou privés – chaque entreprise doit justifier ses coûts et ses tarifs, ce qui permet de protéger l'intérêt public. De plus, l'approvisionnement en gaz naturel est actuellement assuré par des entreprises du secteur privé en Ontario et rien ne prouve que le public est mal desservi.

Le conseil est persuadé que, parce qu'Hydro One continuera d'être réglementée sur le plan des tarifs qu'elle peut imposer et que le conseil a également entendu le gouvernement déclarer qu'il est toujours possible d'atteindre les objectifs généraux d'intérêt public sans une participation à cent pour cent, le fait qu'Hydro One demeure la propriété exclusive d'intérêts publics n'en accroît pas la valeur.

Le conseil est d'avis que la CEO est un organisme de réglementation efficace, mais il a recommandé au gouvernement d'envisager d'apporter d'autres améliorations pour renforcer le mandat et les pouvoirs de la CEO afin de veiller à ce que tous les usagers de l'électricité continuent de bénéficier d'une protection efficace.

Mise en place d'une structure de gouvernance appropriée pour la nouvelle société

Au moment où Hydro One fera le passage d'une entreprise d'État à une société ontarienne ouverte, ses structures et ses processus de gouvernance devront être considérablement modifiés.

À cet égard, il sera nécessaire de trouver un juste équilibre entre la protection des intérêts de la province à titre d'actionnaire responsable et, par extension, de ceux des contribuables ontariens, tout en fournissant aux investisseurs l'assurance que la nouvelle société aura suffisamment d'autonomie et de souplesse pour fonctionner efficacement dans le secteur privé. Cela se fera principalement en établissant une relation d'indépendance entre la province et la société, de même qu'en définissant la composition et le fonctionnement du conseil d'administration de la société et en supprimant certaines restrictions législatives imposées à la société. Il sera également nécessaire d'éliminer certaines des obligations actuelles d'Hydro One en vertu des directives et des exigences actuelles du gouvernement.

Le conseil a étudié la question en détail et élaboré un cadre de gouvernance pour la nouvelle société.

Le conseil est d'avis que le nouveau cadre de gouvernance devrait posséder les attributs suivants :

La province, en sa qualité d'actionnaire, devrait participer aux activités et aux affaires de la société uniquement en tant qu'investisseur et non comme gestionnaire.
La province devrait approuver les normes de gouvernance initiales de la société. Celles-ci devraient être conformes aux « pratiques exemplaires » canadiennes régissant les sociétés ouvertes en ce qui concerne la structure de propriété de la société.
La gouvernance de la société devrait être confiée à son conseil d'administration. Le conseil d'administration devrait être pleinement investi du pouvoir d'approuver la stratégie, le plan d'activités et le budget annuels de la société, d'embaucher les membres de la direction de la société, de les diriger et de les superviser.
Tous les membres du conseil devraient être des chefs d'entreprise de bonne réputation et hautement qualifiés ayant les compétences, une expérience d'administrateur, le temps et la motivation que requiert une entreprise de la taille et de l'envergure de la société, compte tenu des principes fondamentaux de fonctionnement de la société.
Tous les administrateurs seraient indépendants et auraient une obligation de fiduciaire envers la société.
La province devrait divulguer les noms des premiers membres du conseil à la date du PIP. Les premiers membres du conseil devraient être nommés par le ministre de l'Énergie sur recommandation du président du conseil et, à la demande du gouvernement, par le président du Conseil consultatif de la première ministre pour la gestion des biens provinciaux. Par la suite, le conseil indépendant devrait élire le président.
La province devrait avoir le droit de nommer un certain nombre d'administrateurs équivalant à sa quote-part des actions avec droit de vote en circulation, sous réserve d'un maximum de 40 %, et les autres administrateurs seraient nommés de manière indépendante afin d'apporter un ensemble équilibré d'expertise, de compétences et d'expérience au conseil.
Le gouvernement peut, par voie de scrutin, relever tous les membres du conseil d'administration de leurs fonctions, mais seulement si, ce faisant, il destitue tous les membres du conseil d'administration ou tous les membres à l'exception du président et les remplace par de nouveaux administrateurs.
Les nominations du président et du chef de la direction devraient être confirmées annuellement par les deux tiers des membres du conseil. Cette confirmation accorde effectivement aux personnes nommées par le gouvernement et aux administrateurs indépendants un droit de veto sur la nomination du président et du chef de la direction. Cette confirmation permet également de veiller à ce que le président et le chef de la direction, qui sont essentiels à la direction et à la gestion de la société, conviennent aux personnes nommées par la province.
Comme cela a été mentionné précédemment, le siège social, le chef de la direction et la majeure partie des fonctions de gestion et de prise de décisions stratégiques doivent demeurer en Ontario. De plus, le Centre de conduite du réseau des opérations ontariennes doit demeurer en Ontario.
Afin de veiller à ce que la province dispose de pouvoirs additionnels lui permettant de protéger l'intérêt public et son investissement par l'entremise de la société dans les réseaux de transport et de distribution de l'Ontario, la société ne devrait pas être autorisée à faire ce qui suit :
- vendre la totalité ou une partie importante de ses activités de transport autorisées en Ontario;
- vendre la totalité ou une partie importante de ses installations de distribution établies en Ontario;
- changer le lieu de sa constitution en société.

S'attaquer au défi des coûts de main-d'œuvre et de retraite

Dans son rapport initial, le conseil a indiqué que les différentes conventions collectives d'Hydro One et d'Ontario Power Generation ont entraîné un très lourd fardeau sur le plan des coûts de la rémunération. Le Rapport sur la viabilité des régimes de retraite du secteur de l'électricité (le rapport Leech) a soulevé un certain nombre de questions à l'égard des régimes de retraite dans le secteur de l'électricité. Le conseil était d'avis que, bien que les ententes de rémunération aient été conclues à la table de négociation, l'absence d'harmonisation entre les régimes de retraite de ce secteur et ceux de l'ensemble du secteur public ainsi que le fardeau qu'imposent aux contribuables les ententes de rémunération générales deviennent de plus en plus insoutenables.

Ce point de vue a été renforcé par des décisions qu'a rendues récemment la Commission de l'énergie de l'Ontario (CEO). La CEO a rejeté la rémunération proposée pour Hydro One et OPG, la jugeant excessive. Par conséquent, ces coûts ne sont pas récupérés auprès des usagers de l'électricité. En fin de compte, c'est le contribuable qui paie ce que la CEO estime être une « rémunération excessive ».

Le conseil reconnaît que les ententes en vigueur ont été conclues à la table de négociation et que toute modification devrait elle aussi passer par le processus de négociation collective. Il est d'avis qu'il est clairement dans l'intérêt de la direction et des syndicats de chercher des solutions négociées. En ce qui a trait aux questions soulevées dans le rapport Leech, les deux parties ont intérêt à parvenir à une solution suffisamment viable pour qu'elles puissent convenir que les questions fondamentales ainsi soulignées ont été résolues. Il importe également de pouvoir montrer à la CEO que de véritables progrès ont été réalisés à l'égard des coûts de la rémunération.

Parallèlement à l'étape 2 de l'examen du conseil, des discussions ont été entamées avec le Syndicat des Travailleurs et Travailleuses du Secteur Énergétique, Hydro One et OPG relativement à leurs contrats de travail. Des projets de règlement ont été annoncés. Le conseil a examiné les contrats proposés et il croit que, s'ils sont approuvés, ils offriront au fil du temps une base pour répondre aux préoccupations soulevées par M. Leech dans son rapport et combler l'écart entre la situation actuelle et les réponses à long terme plus durables et plus abordables qu'exige la CEO. Il insiste également, à l'instar du gouvernement, pour que toutes les augmentations de salaire soient au moins compensées par des économies de coûts, ce qui représente le concept de solde net nul.

Les conventions n'ont pas encore été ratifiées. Évidemment, les modalités devront être telles que le travailleur moyen les considère justes. La ratification éventuelle des conventions permettra non seulement de régler dans une large mesure les questions à long terme, mais aussi de réduire les tarifs d'électricité par rapport à ce qu'ils auraient été sinon.

Conclusion

Le conseil s'est de nouveau penché sur les questions soulevées à l'égard de la vente de biens publics, soit les pertes fiscales et la perte de revenus nets pour la province. Il a conclu que les pertes fiscales n'étaient pas réelles, mais plutôt théoriques en raison des répercussions qu'aura l'introduction en bourse de l'entreprise sur l'assiette fiscale. Une nouvelle société Hydro One ouverte ne paiera probablement pas d'impôt provincial ou fédéral pendant un certain temps et une partie au moins de la valeur de ce bouclier fiscal devrait être prise en compte dans l'évaluation.

La façon de réduire sa participation peut aussi avoir une incidence sur les pertes. Le conseil a attentivement examiné les leçons tirées des efforts de dessaisissement infructueux qui ont été précédemment déployés concernant Hydro One et d'autres biens. Contrairement à ce qui a été fait dans le cadre de ces efforts, le conseil propose que le dessaisissement se fasse par étapes au fil du temps et que des mesures soient prises pour protéger l'intérêt public,comme le ferait un actionnaire responsable. Cette démarche par étapes permet de mieux faire correspondre les offres à la capacité du marché de les absorber, tout en diminuant le risque de prix. L'erreur que l'on commet souvent est d'essayer de vendre un trop grand nombre d'actions à la fois, ce qui en détruit la valeur. Le fait de vendre par étapes permettra également à la province de conserver une participation importante dans Hydro One pendant une période prolongée et ainsi de continuer à toucher des revenus continus provenant d'une entreprise en croissance, plutôt que de simplement obtenir un gain ponctuel contre une perte de revenus à long terme.

En réglant certaines des questions de coûts qui découlent des contrats de travail d'Hydro One, un autre obstacle aux regroupements aura été atténué.

Recommandations finales

Le conseil a maintenant terminé son examen d'Hydro One et d'Hydro One Brampton et est heureux de présenter ses recommandations finales à l'appui du Budget de 2015 de la province.

La province devrait procéder immédiatement à la vente de sa participation dans Hydro One Brampton Networks Inc. à Enersource Corporation, PowerStream Holdings Inc. et Horizon Holdings Inc., ou à sa fusion avec ces entreprises, dans le but de catalyser le regroupement dans la région du Grand Toronto et de Hamilton et de renforcer la concurrence dans le secteur de la distribution d'électricité en augmentant le nombre de sociétés de distribution locale ayant la capacité de favoriser d'autres regroupements.
La province devrait, pendant une durée limitée et le plus rapidement possible, modifier les règles relatives à l'impôt sur les transferts et à l'impôt de départ qui s'appliquent lorsque des services municipaux d'électricité délaissent le régime des paiements tenant lieu d'impôts.
La province devrait procéder à la vente partielle d'un pourcentage de sa participation dans Hydro One en tant qu'entité intégrée, y compris l'entreprise de transport et celle de distribution, afin de créer une société axée sur la croissance centrée en Ontario.
La vente partielle des intérêts de la province dans Hydro One devrait se faire au moyen d'un placement initial dans le public (PIP) de sorte que l'entreprise soit une société ouverte appartenant principalement à des intérêts canadiens.
Le gouvernement devrait indiquer son intention de conserver le reste de ses actions après avoir diminué sa participation à 40 %, et le reste devrait être ouvert à un grand nombre d'actionnaires, sans qu'aucun n'en détienne à lui seul plus de 10 %.
Hydro One devrait être tenue de conserver son siège social et la majeure partie de ses fonctions de gestion stratégique en Ontario.
Le mandat et les pouvoirs de la Commission de l'énergie de l'Ontario devraient être renforcés pour faire en sorte que les modifications apportées à la structure du secteur n'entraînent pas de pression à la hausse sur les tarifs.
La gouvernance d'Hydro One devrait être modifiée de façon à répondre aux exigences d'une société ouverte et certaines des exigences de la loi, de la réglementation et des politiques du gouvernement qui s'appliquent aux entités gouvernementales devraient être éliminées.
La gouvernance de la société devrait être confiée à son conseil d'administration; tous les administrateurs seraient indépendants, posséderaient les compétences et l'expérience d'administrateur que requiert une entreprise de la taille de la société et auraient une obligation de fiduciaire envers celle-ci.
Afin de veiller à ce que la province dispose de pouvoirs additionnels lui permettant de protéger l'intérêt public et son investissement par l'entremise de la société dans les réseaux de transport et de distribution de l'Ontario, Hydro One ne devrait pas être autorisée à faire ce qui suit :
- vendre la totalité ou une partie importante de ses activités de transport établies en Ontario;
- vendre la totalité ou une partie importante de ses installations de distribution établies en Ontario;
- changer le lieu de sa constitution en société.
La province, la direction d'Hydro One et les syndicats devraient conclure des ententes sur les coûts de main-d'œuvre et de retraite avant le PIP d'Hydro One afin de régler les questions soulevées par le rapport Leech et la Commission de l'énergie de l'Ontario relativement aux retraites et à la rémunération.

Mis à jour : 07 décembre 2021

Date de publication : 24 décembre 2015