Retombées économiques des investissements d’infrastructure en Ontario, par catégorie de biens d’infrastructure

Contexte et objectifs de l’étude

La province de l’Ontario compte sur un éventail d’infrastructures publiques important et complexe, dont la valeur de remplacement est évaluée à près de 400 milliards de dollars^{footnote 1[1]}. Cette infrastructure publique comprend un certain nombre de commodités et de biens de premier plan, comme les autoroutes, les ponts, les réseaux de transport en commun, les écoles, les collèges et universités, les hôpitaux, les réseaux d’eau potable et les circuits d’eaux usées, les parcs et les édifices gouvernementaux. Les investissements dans l’infrastructure publique sont essentiels à l’activité et à la croissance économiques, comme le démontrent diverses analyses et études et de nombreux rapports qui décrivent les importantes répercussions sur l’économie des investissements dans l’infrastructure. Le ministère de l’Infrastructure de l’Ontario (le ministère, ou MINF) a, par le passé, réalisé des analyses approfondies pour comprendre les effets des investissements dans l’infrastructure en Ontario. Cependant, peu de recherches et d’analyses ont jusqu’ici été réalisées pour étudier les répercussions économiques à long terme des investissements dans les différents secteurs d’infrastructure ou les diverses catégories de biens de la province.

Dans ce contexte, le ministère avait besoin d’une évaluation crédible et étoffée sur le plan quantitatif des répercussions des investissements dans l’infrastructure en Ontario qui fournisse un aperçu des effets des investissements passés sur le rendement économique de la province. Pour l’obtenir, il a demandé à Deloitte LLP (Deloitte) de réaliser une étude des répercussions économiques à long terme des investissements dans l’infrastructure de l’Ontario dans différentes catégories de bien. Les constatations de l’étude sont rassemblées dans le présent rapport afin de fournir matière à réflexion au ministère concernant un éventuel cadre de répartition des investissements devant faciliter les décisions futures de la province en matière d’investissements dans l’infrastructure.

Évaluation des répercussions économiques à long terme des investissements dans l’infrastructure publique en Ontario

Catégories d’infrastructure

L’étude analyse les incidences économiques des investissements dans différentes catégories d’infrastructure, afin de cerner les secteurs comportant le plus d’avantages économiques à long terme pour la province. Les secteurs étudiés sont les suivants :

• autoroutes, routes et ponts;
• transport en commun;
• éducation;
• santé;
• déchets, eau et eaux usées;
• administration publique et autres infrastructures (y compris pour l’administration de la justice, de la sécurité publique et de la défense).

L’étude s’appuie sur des données annuelles de 1976 à 2011 fournies par Statistique Canada et la Division des politiques et de la planification infrastructurelles du MINF. Ces données révèlent d’importantes tendances générales en Ontario, nommément la croissance des investissements dans l’infrastructure pendant les années 1960 (période non comprise dans notre échantillon), leur ralentissement subséquent pendant les années 1970, 1980 et 1990, puis leur reprise depuis 2000. Les investissements dans l’infrastructure publique correspondaient à 4,3 % du produit intérieur brut (PIB) dans les années 1960, mais ils ne représentaient plus que 2,6 % du PIB pendant les années 1980 et 1990, et 2,8 % au cours de la dernière décennie.

Le tableau ci-dessous révèle les tendances antérieures associées au total des investissements publics et privés, par catégorie de bien. En ce qui a trait à l’investissement total, l’Ontario en a généralement attribué une partie relativement élevée aux autoroutes, aux routes et aux ponts (34 % en 2011), ce secteur étant suivi de l’administration publique (22 %), de l’éducation (13 %), de la santé (13 %), du transport en commun (10 %) et des déchets, de l’eau et des eaux usées (8 %).

Investissement total dans l’infrastructure, par secteur, de 1961 à 2011 (proportion de l’investissement total dans l’infrastructure)

Source : ministère de l’Infrastructure de l’Ontario, Division des politiques et de la planification infrastructurelles

Remarque : Investissements dans l’infrastructure en dollars de 2007.

Aperçu de la méthode

Afin de respecter l’exigence du MINF quant à l’adoption d’une méthode étoffée et crédible d’évaluation quantitative des répercussions économiques à long terme des investissements passés dans l’infrastructure de l’Ontario par catégorie de bien, Deloitte a retenu les services d’Alfredo Pereira, professeur émérite d’économie appliquée au Collège de William et Mary, à Williamsburg, en Virginie, afin qu’il applique une méthode éprouvée au contexte ontarien. Le professeur Pereira a publié dans les revues d’économies de nombreux rapports de recherche sur les répercussions économiques des investissements dans l’infrastructure, par type d’infrastructure ou catégorie de bien, et il a élaboré des analyses comparables pour les États-Unis, le Portugal et l’Espagne. En plus d’appliquer une méthode bien établie dans la littérature, Pereira est l’un des rares chercheurs qui, ces dernières années, ne se sont pas limités à l’étude des répercussions du total des investissements dans l’infrastructure, mais qui ont quantifié l’incidence des investissements dans l’infrastructure dans des secteurs précis de l’économie.

La méthode de Pereira sert à comprendre les effets à long terme sur l’économie des dépenses publiques en infrastructure. Elle fournit une analyse économétrique des liens à long terme entre le PIB et les investissements dans chaque secteur, et attribue une valeur numérique aux effets dynamiques de ces liens. Cette méthode utilise l’analyse d’autorégression vectorielle pour étudier les répercussions des investissements dans l’infrastructure publique sur le rendement économique de l’Ontario, d’abord globalement, puis par secteur ou catégorie de bien. Le résultat est une estimation de l’élasticité du PIB, de l’emploi et des investissements privés relative aux investissements dans l’infrastructure publique et, plus important encore sur le plan stratégique, de la productivité marginale des investissements dans l’infrastructure publique, eu égard à la rareté relative des infrastructures. Dans ce contexte, le terme « rareté » se rapporte à la proportion du PIB qui correspond à la valeur du stock existant d’un type d’infrastructure. Ainsi, l’augmentation du stock d’une infrastructure par rapport au PIB indique une diminution de la rareté de l’infrastructure au sein de l’économie.

Aperçu des résultats

Comme mentionné ci-dessus, les principaux résultats quantitatifs de l’étude sont des mesures de l’élasticité et du produit marginal. L’élasticité est généralement définie comme le ratio de la variation en pourcentage d’une variable (p. ex. le PIB) sur la variation en pourcentage d’une autre variable (p. ex. les investissements dans l’infrastructure), et sert à mesurer la sensibilité d’une variable envers une autre sans recours à des unités. Les mesures de l’élasticité à long terme de l’étude correspondent aux variations totales en pourcentage des variables économiques pour une variation en pourcentage cumulative à long terme des investissements dans l’infrastructure publique.

Les mesures du produit marginal cumulatif à long terme correspondent quant à elles aux variations en dollars des variables économiques pour chaque dollar de variation accumulée des investissements dans l’infrastructure publique^{footnote 2[2]}. Ainsi, chaque nouveau dollar investi procure un rendement économique à long terme équivalent à celui du produit marginal. On peut également présenter les résultats d’une autre façon en utilisant le taux de rendement des différents types d’investissement dans l’infrastructure publique, à savoir en exprimant le produit marginal en fonction de la durée de l’investissement (par exemple, 30 ou 50 ans).

Le tableau ci-dessous présente les répercussions économiques des investissements dans l’infrastructure publique sur le PIB estimées au moyen des mesures d’élasticité, des produits marginaux et des taux de rendement, par catégorie de bien^{footnote 3[3]}.

Source : Alfredo Marvão Pereira et Rui Manuel Pereira, faculté d’économie, Collège de William et Mary

L’incidence sur le rendement des investissements dans les différents types d’infrastructure (exprimée par l’élasticité) est positive, sauf celle des investissements dans les autoroutes, les routes et les ponts, qui est négative, et celle des investissements dans les infrastructures de l’administration publique, qui est plutôt faible. L’incidence la plus marquée sur le rendement est celle des investissements dans le secteur de la santé, suivie des investissements dans les secteurs de l’éducation, du transport en commun et des déchets, de l’eau et des eaux usées.

Les produits marginaux sont cependant une meilleure mesure (par comparaison à l’élasticité) de l’incidence relative des différents types d’investissement dans l’infrastructure publique sur le rendement, puisqu’ils reflètent la rareté relative des différents types d’investissement public aux limites de la période considérée. Les produits marginaux du rendement se rapportant aux investissements dans l’infrastructure publique sont calculés au moyen du ratio du PIB sur le stock d’infrastructures ainsi que du ratio du stock d’infrastructures sur les montants investis au cours des dix dernières années. Les investissements dans l’infrastructure des domaines du transport en commun et de la santé produisent les meilleurs rendements marginaux, suivis de l’éducation et des déchets, de l’eau et des eaux usées. Le produit marginal des investissements dans l’infrastructure de l’administration publique n’est pas statistiquement différent de zéro, et le produit marginal des investissements dans les autoroutes est négatif. Ces résultats sont interprétés plus en détail dans la section suivante.

La comparaison des résultats d’une étude à ceux présentés dans la littérature afférente est toujours un exercice utile, qui doit cependant être réalisé en prenant garde aux différences de définition, de portée, de méthode, de contexte régional, etc. Pour la présente étude, nous sommes bien placés pour comparer les résultats de l’Ontario avec ceux déjà publiés par Pereira et son équipe de recherche concernant d’autres régions. Compte tenu de l’application antérieure de la méthode, il nous est possible de comparer les résultats obtenus pour l’Ontario avec ceux produits par Pereira (2000) pour les États-Unis, qui sont les résultats les plus cités et facilement reconnaissables.

Les États-Unis sont un bon point de comparaison avec l’Ontario, puisque le niveau de développement de leur économie et la rareté de leurs infrastructures sont similaires. En étudiant les données américaines pour la période allant de 1956 à 1997, on constate que la direction des résultats pour chaque secteur est généralement constante. Par exemple, dans le cas du transport en commun, l’élasticité des investissements dans l’infrastructure publique par rapport au PIB est de 0,021 (avec un produit marginal de 19,80 $) aux États Unis, et de 0,068 (avec un produit marginal de 29,20 $) en Ontario, des résultats du même ordre de grandeur. Le transport en commun est le type de bien qui a la plus grande incidence parmi ceux étudiés aux États-Unis, ce qui est également le cas pour l’Ontario. De même, l’élasticité et les produits marginaux afférents aux autoroutes, aux routes et aux ponts sont les plus faibles aux États-Unis comme en Ontario. Aux États-Unis, l’élasticité de ce type de bien est de 0,006, et le produit marginal de 1,90 $, alors qu’en Ontario son incidence sur le PIB est marginalement négative (élasticité de -0,038).

Les comparaisons ci-dessus, basées comme on peut s'y attendre sur des résultats différents pour les États-Unis et l’Ontario, révèlent cependant la constance directionnelle de ces résultats dans chaque secteur comparable.

Interprétation des résultats

Pour compléter les résultats quantitatifs à long terme ci-dessus, nous avons procédé à une analyse qualitative et utilisé des résultats de recherche connexes trouvés dans la littérature afin de mieux comprendre la dynamique et les répercussions à long terme des investissements dans l’infrastructure pour chaque secteur. Comme les incidences économiques à long terme des investissements dans l’infrastructure sont liées aux effets des services fournis par l’infrastructure sur différents « canaux », soit la population, la productivité et la participation, qui sont des moteurs de la croissance économique à long terme, on étudie les répercussions de chaque type d’investissement sur ces canaux.

Dans ce contexte, la productivité, la population et la participation sont définies comme suit :

• population : la croissance de la population et la structure démographique déterminent la taille de la future population en âge de travailler;
• participation : la combinaison de la taille de la future population en âge de travailler et des taux d’activité prévus détermine le nombre de personnes employées dans l’économie;
• productivité : la croissance du nombre de personnes employées et la croissance de la productivité déterminent, au bout du compte, le taux de croissance futur de l’économie.

Comme le montre le graphique ci-dessous, les produits marginaux par rapport au rendement (PIB) des secteurs du transport en commun, de la santé et de l’éducation sont les plus importants parmi les catégories de bien considérées dans l’étude. Ainsi, les investissements dans ces secteurs particuliers ont eu les plus grandes répercussions sur la croissance du PIB en Ontario au cours de la période étudiée.

Produits marginaux du PIB estimés par rapport aux investissements dans l’infrastructure publique

Source : Alfredo Marvão Pereira et Rui Manuel Pereira, faculté d’économie, Collège de William et Mary

L’interprétation conceptuelle de ces résultats, c'est à-dire la compréhension de l’incidence prévue des investissements sur les moteurs de la croissance économique, est résumée ci-dessous pour les catégories à forte incidence (transport en commun, santé, éducation) et celle dont l’incidence est la plus faible (autoroutes, routes et ponts).

• Transport en commun : Les investissements dans les infrastructures de transport en commun (p. ex. les réseaux de transport en commun rapide) peuvent avoir des retombées positives sur la population, la participation et la productivité de différentes façons. Ils favorisent la réduction de la congestion routière et de la durée des déplacements, libérant du temps qui peut être consacré aux loisirs ou au travail et réduisant la perte de productivité, en plus d’accroître la fiabilité et la sécurité du transport. De plus, on peut s’attendre à ce que ces investissements renforcent l’efficacité et l’accès aux marchés, accroissant ainsi l’activité économique. Ils peuvent aussi servir d’outil de développement économique et de sélection d’emplacement lorsque des décisions en matière de développement commercial doivent être prises. Les investissements dans l’infrastructure de transport en commun sont aussi particulièrement importants dans une province à forte densité urbaine comme l’Ontario.
• Santé : Les investissements dans les infrastructures de santé (p. ex. les hôpitaux) peuvent avoir des retombées sur la population, la participation et la productivité en contribuant à l’amélioration de la santé, ce qui entraîne des retombées sur l’économie. Ces investissements devraient répondre aux besoins croissants de la population en soins de santé et à la demande connexe, se traduire par des gains d’efficacité et des économies dans le système de santé, favoriser la création d’emploi de grande qualité et éventuellement servir d’outil de développement économique et de sélection d’emplacement en encourageant les entreprises à s’implanter dans des endroits bien desservis. Il importe également de noter que les répercussions économiques des investissements dans l’infrastructure de santé peuvent se faire sentir à long terme, à mesure que sont réalisés les gains en efficacité ou en santé découlant de l’amélioration des établissements, plusieurs années après les investissements.
• Éducation : Les investissements dans les infrastructures d’éducation (p. ex. les écoles et les universités) ainsi que l’amélioration de l’offre de services d’enseignement qui en découle peuvent avoir des retombées positives sur la population, la participation et la productivité en engendrant, à long terme, une main-d’œuvre plus qualifiée, plus compétente, plus sophistiquée et plus avertie, donc plus productive (incidence sur le capital humain). Les incidences peuvent prendre la forme d’une meilleure offre de compétences et de formation, d’un meilleur environnement d’enseignement, d’une croissance de la population et d’un éventuel outil de développement économique et de sélection d’emplacement. Ces investissements peuvent aussi faciliter l’intégration de technologies de l’information et d’enseignement modernes à l’enseignement.

L’élasticité et le produit marginal positifs calculés pour les catégories du transport en commun, de la santé et de l’éducation en Ontario correspondent donc aux attentes en matière de répercussions économiques des investissements dans ces secteurs, suivant les explications ci-dessus. Cette tendance est conforme aux données mondiales de plus en plus nombreuses attestant l’importance du capital humain (renforcé par les investissements en santé et en éducation) pour le rendement économique à long terme. Les résultats de l’étude offrent des indications globales quant au classement des secteurs d’infrastructure par ordre de priorité d’investissement en fonction de leur rendement passé. Ainsi, une conséquence possible de ces constatations pour l’évaluation prédictive est qu’un investissement soutenu dans ces secteurs particuliers peut être avantageux pour la croissance économique à long terme de l’Ontario.

Une attention particulière doit aussi être portée aux résultats négatifs de la catégorie des autoroutes, des routes et des ponts, afin de veiller à ce qu’ils soient interprétés correctement. Au niveau conceptuel, on peut s’attendre à ce que de nombreux facteurs éventuels aient un effet positif sur la croissance économique, notamment les répercussions des investissements dans les autoroutes, les routes et les ponts sur la population, la participation et la productivité, comme la réduction de la congestion, l’amélioration de l’accès et de l’efficacité des transports et d’autres incidences sur le développement économique. Toutefois, comme on considère l’incidence non significative sur le PIB prévue par l’étude selon une approche conceptuelle de l’économie qui suggère généralement une relation positive, il faut tenir compte d’autres facteurs éventuels pouvant expliquer l’orientation des résultats pour l’Ontario.

Bien qu’on puisse concevoir qu’une meilleure infrastructure routière mène à une augmentation des investissements privés et à un rendement supérieur, il est également possible que cette amélioration de l’infrastructure se traduise par des services de transport plus efficaces fournis avec un meilleur équipement par un personnel réduit. De plus, l’Ontario est la plus grande province exportatrice du pays, notamment en raison d’importants échanges avec les États-Unis et les autres provinces. Ceci est indicateur de l’ouverture de l’économie ontarienne, qui s'appuie sur des liens étroits avec les autres provinces et les États-Unis ainsi que sur ses liaisons autoroutières avec d’autres régions. Lorsque la demande en services de transport dépend de la structure générale des échanges interprovinciaux et internationaux, comme ce peut être le cas en Ontario, où l’économie est ouverte, il est possible qu’on ne puisse observer d’incidence positive sur le rendement. Les résultats obtenus ici pour l’Ontario rejoignent ceux de Pereira (2012) pour les États américains adjacents à la province. Dans ce contexte, il est particulièrement important de tenir compte des effets d’entraînement régionaux. De plus, le degré de développement de l’infrastructure est un autre facteur potentiel à considérer. Compte tenu du niveau élevé de développement de l’infrastructure autoroutière de l’Ontario, les résultats pointent possiblement vers une diminution des rendements à mesure que le réseau autoroutier a pris de l’expansion, ce qui signifierait que l’entretien et la réfection continus peuvent avoir des effets importants sur la poursuite de l’expansion du réseau, étant donné l’âge du stock autoroutier ontarien.

Il est toutefois important de comprendre que l’élasticité et le produit marginal négatifs associés à ce secteur ne signifient pas que l’Ontario doive se dessaisir de ses autoroutes, mais bien le contraire. Ils indiquent probablement que le réseau routier de l’Ontario répond aux besoins en transport de la province (mais pas nécessairement de la région), sans qu’il soit nécessaire d’y investir davantage de ressources. Ce qu’il faut surtout retenir de Pereira (2012), c’est qu’il est absolument essentiel de veiller à ce que le réseau soit bien intégré aux voisins de l’Ontario, et qu’une expansion dans ces régions avoisinantes comporte possiblement des avantages supplémentaires qui pourraient s’ajouter aux répercussions des investissements en Ontario.

Répartition des investissements futurs dans l’infrastructure

La province a toujours fait de l’investissement dans l’infrastructure publique une priorité, particulièrement dans les domaines qui favorisent la croissance économique et la compétitivité. Comme la province prévoit continuer d’investir des sommes importantes dans l’amélioration de l’infrastructure ontarienne au-delà de l’horizon de planification, le recours à un cadre systématique de répartition des investissements qui facilite la prise de décisions concernant tous les secteurs d’infrastructure apparaît nécessaire. Il est certainement essentiel, pour établir un tel cadre, de tenir compte d’un certain nombre de facteurs, comme le stock et la qualité des infrastructures actuelles, la demande, les besoins et les priorités à venir, les coûts-avantages de chaque projet, etc., ainsi que du rendement passé des investissements.

Comme mentionné ci-dessus, l’étude a permis de faire plusieurs constatations importantes en recourant à une méthode éprouvée et à une analyse quantitative rigoureuse qui pourraient être intégrées au cadre de répartition des investissements du MINF et faciliter la prise de décisions. Les constatations expliquent les répercussions économiques des investissements dans les différents secteurs d’infrastructure en Ontario et permettent de dégager, parmi les investissements passés dans chaque secteur, ceux qui ont été les plus productifs.

Plus particulièrement, l’étude établit que l’ensemble des investissements dans l’infrastructure publique, ainsi que ceux dans la plupart des secteurs pris en compte, ont des répercussions positives sur l’investissement privé, l’emploi et le rendement.

Comme le montre aussi l’étude, les investissements dans les infrastructures de transport en commun, de santé et d’éducation ont eu les plus grandes répercussions sur la croissance du PIB en Ontario pendant la période examinée. Comme nous l’avons expliqué plus haut, les résultats offrent des indications globales quant au classement des secteurs d’infrastructure par ordre de priorité d’investissement en fonction de leur rendement passé et mettent en évidence les avantages éventuels de la poursuite des investissements dans ces secteurs particuliers pour la croissance économique à long terme de l’Ontario.

La prochaine étape pourrait consister à analyser les incidences des investissements dans l’infrastructure à l’échelle des différentes industries et régions de l’Ontario, ainsi que l’interaction entre les investissements en Ontario et le rendement économique des provinces avoisinantes, et vice-versa. Ces analyses permettraient d’obtenir un portrait plus complet des incidences des investissements dans l’infrastructure, particulièrement en ce qui a trait à la catégorie d’infrastructure des autoroutes. Une analyse moins globale des dépenses par secteur, qui considèrerait différentes catégories, comme les nouvelles infrastructures, les dépenses d’entretien et de réparation et les travaux de rénovation, pourrait également être envisagée. Cette analyse permettrait de comprendre de façon plus précise les répercussions économiques potentielles des investissements dans l’infrastructure, et éventuellement de faciliter et d’éclairer davantage le processus décisionnel par secteur de façon plus détaillée selon la nature de l’investissement.