Chapitre 1 : Rapport final sur l’examen portant sur l’évolution des milieux de travail : un programme pour les droits en milieu de travail

Une loi sur les droits au travail

Ce qui est surprenant dans ce processus pour nous est le consensus entre les employeurs, les employés et les syndicats, qui s’accordaient pour affirmer qu’il existe dans la plupart de nos milieux de travail un profond manque de connaissances et de compréhension au sujet des droits fondamentaux en vertu de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi et de la Loi de 1995 sur les relations de travail. Il est ironique de constater dans les milieux de travail, où la plupart des gens passent la majorité de leur vie et où les conditions de leur emploi sont cruciales pour leur bien-être, qu’il existe un tel manque de compréhension des droits et responsabilités des employés et employeurs.

Il incombe de communiquer avec vigueur et efficacement le fait que les employés d’un milieu de travail possèdent des droits de base et méritent que ces droits soient reconnus et respectés. Lorsque les employés comprendront qu’ils possèdent des droits importants, ils s’attendront à ce que ces droits soient respectés. En retour, les employeurs qui ne respectent pas la loi en viendront à comprendre qu’ils doivent respecter ces droits et qu’ils courent des risques considérables s’ils omettent de le faire. L’accroissement du niveau de connaissances amènera une prise de conscience générale et, avec l’application rigoureuse de la loi, il augmentera le niveau de conformité et améliorera la qualité de vie en milieu de travail.

Alors que nous élaborons notre chapitre sur l’application de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi, l’un de nos objectifs au cours de ce processus est d’installer une culture de conformité aux normes d’emploi et aux droits des travailleurs en vertu de la Loi de 1995 sur les relations de travail, tout en continuant de promouvoir les obligations en matière de santé et de sécurité. Cependant, l’objectif est que les employeurs et les employés soient conscients de leurs droits et de leurs responsabilités en milieu de travail et que la loi soit facile à consulter, à comprendre et à administrer.

S’il existait une culture de respect de la loi dans tous nos milieux de travail, il serait inacceptable de ne pas fournir aux travailleurs le minimum exigé par la loi et les employés connaîtraient leurs droits et se sentiraient à l’aise de les exercer. Non seulement il serait légalement impossible de bafouer les droits des personnes sur une grande échelle, mais cela serait aussi inacceptable d’un point de vue culturel et social. Le système aurait un effet dissuasif marqué dans la mesure où les personnes qui enfreindraient délibérément la loi devraient rembourser tout argent mal acquis en plus de s’exposer à d’importantes sanctions administratives pécuniaires.

Par conséquent, l’un de nos objectifs stratégiques fondamentaux est d’augmenter la sensibilisation, la compréhension des droits en milieu de travail par les employeurs et les employés, de même que la conformité à ces droits. Le déséquilibre des pouvoirs dans la relation entre les employeurs et les employés fait en sorte que bon nombre d’employés sont réticents à faire valoir leurs droits. Ce manque de pouvoir conjugué au manque de connaissances des employés sur leurs droits accentue la vulnérabilité des travailleurs qui sont déjà vulnérables. L’ignorance des exigences juridiques et le fait que la loi est complexe et obscure exigent de veiller en priorité à la communication générale des droits et responsabilités, à la formation de toutes les personnes concernées et à la simplification de la loi. À ces mesures doivent s’ajouter de robustes stratégies d’application et des sanctions en cas de non-conformité, ce qui permettra de montrer aux travailleurs que la société a leurs droits à cœur et aux employeurs que les conséquences de toute omission de les respecter seront graves. Comme nous l’avons déjà mentionné, l’objectif n’est rien de moins que l’obtention au fil du temps d’une culture de conformité aux normes et aux droits en vertu de la loi.

Cela peut se faire de plusieurs façons, et diverses mesures devront être prises pour progresser vers cet objectif. Dans notre section sur l’application des normes d’emploi, nous parlons de mesures précises. Une recommandation importante visant à favoriser une culture de conformité affirme que les éléments cruciaux des droits en milieu de travail devraient être rassemblés dans un même cadre, communiqués et rendus publics ensemble sous forme de « loi sur les droits au travail ».

Selon nous, pour promouvoir l’éducation et la compréhension des droits, des attentes et des obligations dans le milieu de travail, la structure de la législation sur les lieux de travail en Ontario doit faire l’objet d’une réforme. Le titre « Code des droits de la personne de l’Ontario » a permis à la population de comprendre que les droits fondamentaux de la personne devaient être respectés. Nous jugeons donc que nous devons changer le nom de ces lois pour faire comprendre le fait qu’il existe des droits et obligations fondamentaux dans le milieu de travail et qu’il faut les respecter.

Pour créer une culture de conformité, il faut améliorer la sensibilisation et la compréhension des droits de base dans le milieu de travail, de même que la conformité à ces droits. La création de la loi sur les droits au travail constitue une étape importante et cruciale pour faire comprendre à l’ensemble de la population de l’Ontario que le fait d’être un employé dans un milieu de travail comporte des droits fondamentaux. Elle rappellera constamment aux employés leurs droits et aux employeurs leurs obligations et la nécessité de respecter les droits des employés.

Actuellement, les droits des employés en milieu de travail sont établis par trois textes de loi : la Loi de 2000 sur les normes d’emploi, la Loi de 1995 sur les relations de travail et la Loi sur la santé et la sécurité au travail (les Lois).

Le fait d’avoir trois lois ne contribue pas à la compréhension générale des milieux de travail et des droits des personnes qui y travaillent, surtout qu’aucune d’entre elles ne mentionne les droits des employés dans son titre. Ces trois lois devraient être regroupées en une nouvelle loi intitulée Loi sur les droits au travail, composée de trois parties. La première partie serait ce qui est actuellement la Loi de 2000 sur les normes d’emploi, qui décrit les conditions minimales d’emploi de tous les milieux de travail et les dispositions visant à assurer la conformité et l’application. Elle devrait être appelée « Droits à des conditions d’emploi de base ». La deuxième partie de la nouvelle Loi consolidée serait la Loi de 1995 sur les relations de travail actuelle, qui régit les règles sur la formation des syndicats, l’acquisition et la résiliation des droits de négociation, la négociation collective dans les milieux de travail et les pratiques de travail injustes. Elle devrait être appelée « Droits à la négociation collective ». La Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST) actuelle constituerait la troisième partie de la nouvelle loi. Elle porte sur la création, le maintien et l’application des règles visant à rendre les milieux de travail sécuritaires. Elle devrait être appelée « Droits à un milieu de travail sain et sécuritaire ».

L’expression « normes d’emploi » ne dénote pas le fait qu’il existe des droits et obligations prévus par la loi. Cette législation établit le droit des employés à des conditions d’emploi de base dans le milieu de travail. Le nom de cette loi devrait mentionner le mot « droits ».

Tout comme l’expression « normes d’emploi » est archaïque, l’expression « relations de travail » ne rend pas le fait que la législation codifie les droits constitutionnels de liberté d’association des employés. Peu de gens comprennent ce que signifie l’expression « relations de travail^{footnote 1[1]} ».

Cette critique s’applique également au titre de la LSST. Cette loi traite de la santé et de la sécurité dans le milieu de travail et son titre ne devrait pas cacher ce fait. Bref, rien n’est perdu^{footnote 2[2]}, mais il y a beaucoup à gagner à éliminer et à cesser d’utiliser les titres existants.

Les employés devraient être informés pour qu’ils sachent que leur statut d’employé dans un milieu de travail leur donne droit à trois piliers de droits de base, qui sont :

1. des conditions de travail de base convenables;
2. un milieu de travail sécuritaire et sain;
3. le droit de se syndiquer^{footnote 3[3]} et de participer à des négociations collectives véritables.

Une loi regroupée permettrait d’apprendre à tous les membres de notre société à parler et à penser en fonction des droits liés à un milieu de travail, au lieu de présenter des séries de droits discrets dans des lois différentes associées à des concepts de réglementation différents. Il est crucial de faire comprendre à l’ensemble du public qu’un employé dans un milieu de travail possède des droits importants. Pour faciliter l’atteinte de cet objectif, il est crucial que la loi sur les droits au travail prévoie des droits fondamentaux et des dispositions visant à communiquer aux employés et aux employeurs les trois piliers qui forment la nouvelle loi.

Le gouvernement devrait communiquer clairement aux employés et aux employeurs le fait que l’état d’employé comporte des droits de base. Bien sûr, il est aussi important de communiquer les éléments des trois « piliers », mais une loi sur les droits au travail souligne le fait que toutes les personnes qui sont employées dans un milieu de travail possèdent des droits fondamentaux et que ces droits doivent être respectés.

L’unification des droits les plus importants qui se présentent dans un milieu de travail sous l’égide d’une loi sur les droits au travail pourrait également faciliter l’administration des nombreuses parties des lois différentes, comme l’éducation, l’interprétation et l’application.

Actuellement, le coût de l’administration de la LSST revient aux employeurs visés par la Loi de 1997 sur la sécurité professionnelle et l’assurance contre les accidents du travail^{footnote 4[4]}, et la formation et l’éducation sur la LSST sont chères. Cependant, l’éducation et la formation des employés et des employeurs au sujet de leurs droits et obligations en vertu de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi ne sont pas aussi efficaces qu’elles devraient l’être. L’éducation des employés au sujet de leurs droits de se syndiquer et d’utiliser la négociation collective est pratiquement inexistante, voire dissuadée, dans plusieurs milieux de travail non syndiqués. Ce manque d’éducation et de compréhension des droits fondamentaux d’un employé dans son milieu de travail constitue un obstacle à la création d’une culture de conformité dont les éléments principaux sont des conditions de travail de base convenables, le respect du droit à la négociation collective et un milieu de travail sécuritaire.

Le gouvernement, les syndicats, les groupes de défense des employés et les employeurs doivent tous investir dans la formation des travailleurs et des employeurs au sujet des droits et des responsabilités de chacun. Il serait plus efficace de donner au ministère du Travail (MTR) la responsabilité d’offrir une éducation complète sur les trois piliers de la loi sur les droits au travail que de le faire séparément. L’éducation au sujet du droit à des conditions d’emploi de base et du droit garanti par la constitution d’utiliser la négociation collective sera fortement améliorée par une approche active et centralisée visant à éduquer et à sensibiliser tous les employés au sujet de leurs droits au travail^{footnote 5[5]}.

Une meilleure éducation des employés, la communication d’un engagement du gouvernement au sujet de l’application de la loi, l’élaboration du rôle du MTR à titre d’organisme d’application de la loi et le fait que les employés sachent qu’ils peuvent aviser facilement le gouvernement d’une omission de l’employeur de se conformer à la loi imposeront une pression sur les employeurs délinquants et augmenteront la concurrence chez tous les employeurs, qui se trouveront sur un pied d’égalité.

L’administration et l’application d’une loi unique augmenteront également l’efficacité et une administration politique plus rationnelle. La Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) possède déjà des responsabilités importantes au sujet de l’interprétation et de l’arbitrage de tous les aspects des trois lois. Une des recommandations du présent examen, si elle est acceptée, élargirait et renforcerait le rôle et les pouvoirs de la CRTO relativement à l’application des normes d’emploi. Au fil du temps, son rôle relativement à l’application de l’arbitrage pourrait être élargi afin de couvrir les enjeux en matière de santé et de sécurité puisque la CRTO possède déjà cette expertise. Elle devrait jouer un rôle clé en matière de surveillance et d’arbitrage relativement à l’interprétation et à l’application de la nouvelle loi. Le fait de regrouper les lois en une seule et d’élargir le rôle de la Commission en vertu de la nouvelle loi serait efficient et permettrait de tirer parti de son expérience et de son expertise sur la législation régissant le milieu de travail.

En ce qui concerne l’administration et l’application de la loi, selon nous, il ne serait pas pratique de combiner immédiatement la santé et la sécurité au travail aux normes d’emploi chez les agents d’application de la loi. Cependant, au fil du temps, il serait possible de mélanger quelque peu les rôles, d’échanger des renseignements sur les employeurs délinquants et d’adopter des approches stratégiques mixtes d’application de la loi. La première étape serait que tous les inspecteurs et responsables du MTR soient autorisés à signaler tout manquement à la législation du travail dont ils apprennent l’existence et qu’ils soient tenus de le faire.

Améliorer la sécurité et les occasions des travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires

Notre mandat nous oblige à évaluer les besoins des travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires et le besoin d’appuyer les entreprises au sein de l’économie ontarienne. Nous décrivons plus loin la manière dont nous avons abordé notre mandat et certaines de nos principales constatations.

Nous avons expliqué dans notre rapport intérimaire que notre mandat exige que nous tenions compte, principalement, mais pas exclusivement, de tous les travailleurs de l’Ontario dont l’emploi :

• permet difficilement d’obtenir une rémunération convenable;
• nuit à leur possibilité de bénéficier de conditions de travail convenables;
• leur fait courir des risques physiques.

Notre intérêt ne se limite pas aux personnes occupant des emplois atypiques^{footnote 6[6]}, catégorie qui ne comprend pas uniquement les travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires. Bien qu’il existe un certain lien entre les emplois atypiques et les travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires, nous reconnaissons que certaines personnes occupant des emplois atypiques ne sont pas vulnérables, comme les travailleurs contractuels ou travailleurs autonomes à rémunération élevée. Notre mandat va au-delà de la classification d’emploi typique ou atypique. L’accent n’est pas seulement mis sur les travailleurs dont l’emploi est aléatoire, incertain ou temporaire, mais également sur les travailleurs à temps plein occupant un emploi peu rémunéré et n’ayant pas de régime de retraite ni d’avantages sociaux, ainsi que sur les employés à temps partiel occupant des emplois peu rémunérés semblables qui, souvent, ne veulent pas travailler davantage parce qu’ils doivent prendre soin de leur famille, étudient ou sont plus âgés. Nous ne pensons pas qu’il serait logique, en matière de politique publique, que notre enquête se limite uniquement aux emplois atypiques.

Il ne fait aucun doute qu’un travailleur temporaire ou à temps partiel qui souhaite trouver un emploi à temps plein et doit travailler au salaire minimum ou presque sans régime de retraite ni avantages sociaux en attendant est vulnérable et occupe un emploi précaire. Toutefois, un employé qui reçoit à peine plus que le salaire minimum pour son emploi à temps plein, sans régime de retraite ni avantages sociaux, est aussi vulnérable. Tout comme l’est une mère monoparentale qui travaille à temps partiel pour un bas salaire, sans régime de retraite ni avantages sociaux, parce qu’elle ne peut pas travailler à temps plein en raison de ses responsabilités envers ses enfants. Ces personnes occupent un emploi jugé typique, mais le manque de sécurité de ces emplois crée de l’incertitude et de l’insécurité pour le travailleur, ce qui fait en sorte que ces emplois doivent être considérés comme précaires et qu’il faut reconnaître la vulnérabilité de ces travailleurs.

Il est indubitable qu’il existe de nombreuses préoccupations sociales et économiques légitimes au sujet des employés vulnérables occupant un emploi précaire. Leurs problèmes sont répandus et importants. En effet, à plusieurs égards, leur situation doit être réglée et notre rapport, sur certains aspects importants, offre diverses solutions aux enjeux qui touchent les employés vulnérables occupant des emplois précaires^{footnote 7[7]}.

Nous avons évalué le point de vue de l’Ontario Chamber of Commerce et de la coalition Keep Ontario Working Coalition, qui affirmaient que la précarité dans notre société était surestimée. Nous exprimons respectueusement notre désaccord. Nous avons tenté de quantifier le nombre de travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires en Ontario et de présenter toutes les données pertinentes au chapitre 4. Même si le nombre de travailleurs touchés est considérablement inférieur à ce que nous avons estimé, nos conclusions ne changent pas, puisque les enjeux qui résultent de l’évolution des milieux de travail soulèvent de graves questions d’ordre politique qui doivent être réglées.

À notre avis, il existe dans notre économie, particulièrement dans certains secteurs, un grand nombre de travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires. Parmi ces secteurs, citons la vente au détail, les restaurants, les services alimentaires, les services de garde d’enfants, les soins d’assistance, certains segments du secteur public, l’agriculture et la construction. Certaines personnes travaillent par l’intermédiaire d’agences de placement temporaire et d’autres sont des employés dits contractuels. Ce groupe contient une forte proportion de femmes, mais aussi de plus en plus d’hommes, de membres des minorités raciales et ethniques, d’immigrants et de jeunes qui occupent des emplois à faible rémunération, pour la plupart temporaires, souvent instables avec peu ou pas de sécurité et habituellement sans régime de retraite ni avantages sociaux.

Dans ce groupe de travailleurs vulnérables, bon nombre de personnes travaillent selon un horaire imprévisible ou changeant et sont à la merci des caprices des employeurs au moment de la planification des horaires, ceux-ci tenant trop peu compte du fait que les employés ont besoin d’une plus grande stabilité dans leur vie.

Au cours de nos audiences partout en Ontario et de nos réunions, nous avons constaté qu’il y avait énormément d’incertitude, d’anxiété et de stress, et que cela minait la qualité de vie et le bien-être physique d’un vaste segment de la population des travailleurs de notre société. Un faible revenu, l’incertitude, l’incapacité à contrôler son horaire, l’absence d’avantages sociaux, comme les régimes de retraite et les soins de santé, les congés d’urgence personnelle et les congés de maladie, ensemble ou selon différentes combinaisons, sont des facteurs qui occasionnent du stress et créent d’autres problèmes qui minent la qualité de vie et le bien-être mental et physique de plusieurs employés. Nous avons tenté de régler certaines de ces préoccupations dans nos recommandations.

Soutenir les entreprises dans une économie en mutation

Le mandat nous a chargés de soutenir les entreprises dans une économie en mutation.

Nous reconnaissons l’importance du rôle que jouent les entreprises dans la croissance économique et la création d’emplois et à quel point cela contribue au bien-être des Ontariennes et des Ontariens. Les pressions de la concurrence s’intensifiant, il est nécessaire de tenir compte des répercussions des initiatives stratégiques sur les coûts pour les entreprises. Cela signifie qu’il faut tenir compte des besoins des entreprises en matière de souplesse et d’allégement des fardeaux administratifs. Cela implique également d’établir des règles équitables en aidant les employeurs à comprendre leurs obligations et à s’en acquitter.

L'Ontario Chamber of Commerce et la coalition Keep Ontario Working ont affirmé : « Les objectifs de croissance économique et de progrès en matière de droits des employés ne s’excluent pas mutuellement. » Nous sommes d’accord avec cette affirmation et, compte tenu de notre mandat, il semble que le MTR le soit aussi. Si ces deux objectifs ne s’excluent pas mutuellement, ils soulignent la nécessité d’adopter une approche équilibrée face au changement et, dans le contexte de notre mandat, nous nous sommes efforcés de trouver un tel équilibre en tenant compte des intérêts légitimes de tous les intervenants lorsque nous avons élaboré les recommandations. D’autres personnes pourront évaluer si nous avons réussi à trouver cet équilibre.

Recommandation 1 : Nous recommandons que la Loi de 2000 sur les normes d’emploi, la Loi de 1995 sur les relations de travail et la Loi sur la santé et la sécurité au travail soient regroupées en une seule Loi intitulée la Loi sur les droits au travail^{footnote 8[8]} et que les trois parties de cette nouvelle loi portent les titres suivants : « Droits à des conditions d’emploi de base », « Droits à la négociation collective » et « Droits à un milieu de travail sain et sécuritaire ».

Recommandation 2 : Nous recommandons que le gouvernement lance un programme de formation des employés et employeurs au sujet de la Loi sur les droits au travail et des droits et obligations des employés et employeurs en vertu de chaque partie.

Recommandation 3 : Nous recommandons que tous les inspecteurs et responsables du MTR soient autorisés à signaler tout manquement à la législation du travail dont ils apprennent l’existence et qu’ils soient tenus de le faire.