Diffusion : 16 décembre 2010

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Tôt en 2010, le ministre du Travail a mis sur pied le Comité consultatif d’experts de la santé et de la sécurité au travail (le « Comité ») présidé par Tony Dean pour procéder à un examen des activités de prévention et d’application de la Loi relative au système de santé et de sécurité au travail. Le Comité était constitué d’experts de la santé et de la sécurité au travail représentant les employés et les employeurs, ainsi que d’universitaires spécialisés dans le domaine. Nous lui avons demandé de proposer des améliorations à apporter au système de santé et de sécurité au travail au plan des structures, des activités et des politiques.

Le ministre a donné une occasion sans pareille au Comité pour qu'il procède à un examen en profondeur de tout le système de santé et de sécurité au travail. Ce système englobe un ensemble dynamique et complexe de mesures législatives et réglementaires, d’institutions, de personnes et de cultures de travail différentes.

Une attention particulière prêtée aux lieux de travail et aux meilleures occasions de changement

L’examen du Comité a porté sur des aspects du système de santé et de sécurité au travail qui avaient besoin d’être améliorés. Pour s'assurer que les lieux de travail tirent un réel bénéfice de cet exercice, les intervenants en milieu de travail doivent participer activement à la conception et à la mise en œuvre des améliorations proposées. Un leadership efficace combiné à la participation de tous les intervenants contribuera à améliorer la santé et la sécurité au travail.

Il n'y a aucun mécanisme ni changement que le Comité pourrait recommander et qui pourrait apporter des améliorations significatives. Pour cette raison, le Comité s'est efforcé de cerner les meilleures possibilités d’amélioration. Il s'agit de poursuivre les activités de prévention et d’application de la Loi, allant de l’éducation dans les écoles aux projets de prévention proactive jusqu'à l’application efficace de la Loi lorsque les normes de sécurité ne sont plus respectées. Dans le cadre de cette approche multifacette en rapport avec son travail, le Comité a convenu également de l’importance d’une culture d’entreprise forte et d’un engagement à l’égard de la santé et de la sécurité au travail, lesquels émanent souvent du niveau le plus élevé de la hiérarchie d’entreprises qui réussissent le mieux à cet égard.

Le Comité a insisté sur l’importance d’appliquer des changements fondés sur des données probantes, avec la participation des intervenants du milieu du travail.

Le Comité propose ce qui suit :

  • Établir de meilleures méthodes de collecte et de partage de l’information de manière à ce que tous les intervenants en santé et sécurité au travail puissent mieux surveiller le rendement des lieux de travail et des secteurs d’activités et mieux relever les facteurs de risque actuels et émergents, comme ceux que l’on trouve dans l’économie clandestine. Une première étape importante consisterait à élaborer un ensemble de mesures de rendement largement acceptées.
  • Mettre en place des mesures qui permettent d’encourager les employés qui se démarquent, et partager les pratiques exemplaires avec d’autres lieux de travail afin d’amener la santé et la sécurité au travail à un niveau approprié. Il faut prêter attention aux particularités et aux besoins des plus petits employeurs.
  • Accroître la participation des intervenants du milieu du travail aux prises de décision touchant les priorités en matière de santé et de sécurité, et engager une participation plus précoce à l’égard des décisions touchant d’autres questions qui les concernent, telle que l’élaboration de règlements.
  • Assurer une formation en vue d’accroître les connaissances élémentaires des travailleurs (actuels et nouveaux) et des superviseurs sur leurs droits et leurs responsabilités.
  • Imposer des exigences de formation rigoureuses, dont des normes minimales pour les activités à risque élevé telles que les travaux en hauteur dans l’industrie de la construction, et des pénalités plus élevées lorsque les normes de formation, de supervision ainsi que de port et d’utilisation de matériel de sécurité ne sont pas respectées.
  • Adopter une meilleure approche de communication avec les travailleurs les plus vulnérables qui peuvent avoir de la difficulté à comprendre et à faire valoir leurs droits et responsabilités, et afin de les protéger.
  • Accroître la collaboration et l’intégration entre les organismes de prestation de services de santé et de sécurité au travail et fournir aux inspecteurs un éventail d’outils plus flexibles pour appliquer la Loi.
  • Donner plus de latitude aux propriétaires d’entreprises et aux P.D.G. pour établir une culture d’entreprise axée sur la santé et la sécurité et pour faire participer les travailleurs. Ceci comprend la démonstration de leur leadership dans la mise en place d’un système de gestion de la santé et de la sécurité efficace et le soutien du travail des comités mixtes de santé et de sécurité et des représentants en santé et sécurité, tout en leur offrant une meilleure formation.
  • Exiger de rendre compte davantage des dépenses et des résultats. Cela donnerait une meilleure mesure du rendement et permettrait de produire des rapports plus transparents sur les progrès effectués à l’égard des aspects prioritaires.

Améliorer la sécurité au travail dans une période d’incertitude économique

Bien que nous progressions constamment en matière de santé et de sécurité au travail en Ontario, il reste encore beaucoup de place à l’amélioration. Au cours des cinq dernières années, les décès au travail en Ontario ont fluctué de 73, le nombre le plus bas, à101, le nombre le plus élevé, et des milliers de travailleurs ont été grièvement blessés. Avant cet examen, un échafaudage volant sur un immeuble en hauteur s'est effondré, causant la mort de quatre travailleurs et en blessant un autre grièvement. Des décès au travail ont continué de se produire tout au long de cet examen, notamment dans des espaces clos comme ceux que l’on trouve dans les silos de stockage. Tous ces incidents sont survenus dans le cadre d’activités connues pour leur risque élevé. L’objectif global du système de santé et de sécurité au travail de l’Ontario est l’élimination complète des décès au travail. Le Comité croit que ses recommandations représentent une occasion de passer à une prochaine étape pour atteindre le sage objectif de réduire à zéro le nombre d’accidents et de maladies liés au travail.

Par ailleurs, les consultations entreprises par le Comité ont révélé un consensus assez large sur les perspectives économiques actuelles. La situation économique au Canada s'améliore, mais le contexte demeure difficile et la concurrence mondiale s'avère de plus en plus serrée. Toute démarche réglementaire doit viser à combler les lacunes importantes et à éliminer les risques démontrés. Elle doit être rentable et bénéficier de l’appui des organismes de prestation de services de santé et de sécurité au travail. Des changements fondés sur des données probantes doivent être apportés pour obtenir des améliorations mesurables dans les lieux de travail, ce qui améliorera la capacité concurrentielle des entreprises. Amener les employés à participer aux améliorations en matière de santé et de sécurité au travail se traduit par de meilleurs résultats d’affaires, et tous, du P.D.G. aux travailleurs, peuvent contribuer à créer un environnement de travail sécuritaire.

Le Comité a constaté que plus de 220 millions de dollars, provenant des primes d’assurances que doivent payer les employeurs, sont dépensés actuellement pour des services de santé et de sécurité en Ontario. Bien que des sommes additionnelles permettraient d’améliorer la prévention ou l’application de la Loi, le Comité estime que ses recommandations peuvent être appliquées avec l’enveloppe budgétaire actuelle. Le Comité croit que s’ils sont apportés, les changements proposés pourraient améliorer le bilan de santé et de sécurité au travail et permettre aux employeurs de tirer meilleur parti de l’argent qu'ils investissent pour prévenir les accidents et respecter la Loi.

Mettre davantage l’accent sur l’importance du Système de responsabilité interne

En élaborant ses recommandations, le Comité a appris beaucoup des propriétaires et des gestionnaires d’entreprise, des travailleurs, des syndicats et des professionnels qui prodiguent des services de santé et de sécurité. Un engagement important a été pris à l’égard du Système de responsabilité interne (SRI) que le Dr James Ham a décrit lorsqu'il participait à la rédaction de la première Loi sur la santé et la sécurité au travail(LSST) dans les années 1970. Le Dr Ham a attiré l’attention sur le fait que les intervenants en milieu du travail — P.D.G. , syndicats, employeurs, travailleurs et superviseurs — de pair avec le gouvernement dans son rôle de normalisateur et à titre de responsable de l’application de la Loi, ont un rôle important à jouer dans la promotion de la santé et de la sécurité au travail. Il a souligné que l’importance du rôle de chacun de ces intervenants est proportionnelle au pouvoir qu'il exerce sur le lieu de travail. Le Dr Ham a établi trois exigences de base pour le SRI : le droit des travailleurs de connaître les dangers dans leur lieu de travail, leur droit d’être partie prenante aux questions concernant la santé et la sécurité au travail, et leur droit de refuser un travail qu'ils considèrent dangereux.

On reconnaît dans l’ensemble que le Dr Ham a vu juste : le gouvernement peut établir des normes, surveiller les résultats et appliquer les règlements, mais il ne peut pas être dans chaque lieu de travail. Il est donc important que tous les intervenants importants du milieu du travail connaissent les droits et les responsabilités que leur confèrent la Loi et la réglementation. Il est également fondamental qu'ils soient appuyés dans l’exercice de ces droits et responsabilités sans crainte de représailles.

Lacunes et occasions importantes

Le Comité a pris connaissance de lacunes importantes dans les approches actuelles à l’égard de la santé et de la sécurité au travail et des possibilités de les combler. Quelques-unes de ses conclusions et recommandations importantes sont décrites ci-après. Dans chaque cas, le Comité a été guidé par les conseils reçus au cours de consultations et par sa connaissance du milieu de travail en Ontario et des systèmes de prestation de services de santé et de sécurité et du contexte dans lequel ils évoluent aujourd'hui.

  • De nombreux propriétaires d’entreprise et des P.D.G. éclairés comprennent que la santé et le bien-être au travail vont de pair avec productivité, qualité et rentabilité. Le coût moyen des blessures avec interruption de travail en Ontario dépasse 100 000,00 $ lorsqu'on tient compte du coût d’embauche et de formation d’un nouvel employé et de la perte de productivité. Beaucoup d’employeurs en conviennent et cela les motive à satisfaire aux normes ou à les surpasser. Dans le cadre de cet examen et des recommandations importantes formulées, nous ne nous sommes pas attardés aux lieux de travail à productivité élevée.

    Le Comité croit que les employeurs exemplaires peuvent être des modèles pour les autres employeurs et qu'ils sont bien placés pour encourager leurs partenaires d’affaires à se conformer aux normes de santé et de sécurité au travail ou à les surpasser. Le Comité recommande donc d’établir un système de certification des employeurs modèles qui les incitera à influencer le rendement en santé et sécurité au travail des entrepreneurs dans leur chaîne d’approvisionnement.

    Nombre d’employeurs ne font pas partie de cette catégorie d’employeurs modèles. Certains ne comprennent pas leurs droits et leurs responsabilités tandis que d’autres auraient avantage à être mieux renseignés par les organismes de santé et de sécurité au travail sur les moyens les plus efficaces au plan des coûts pour se conformer dans leur secteur d’activités ou lieu de travail. Cela se confirme tout particulièrement pour les petites entreprises. Plusieurs des recommandations du Comité portaient sur cette question. Par exemple, il est recommandé d’établir des directives et des codes de bonne pratique afin de mieux renseigner les employeurs sur la réglementation qui régit leur lieu de travail.

  • II est important que le système soit efficace, qu'il reflète la réalité du lieu de travail, qu'il réponde à ses besoins et, surtout, qu'il tienne compte de la gestion et du mode de fonctionnement des petites entreprises. Lorsque de nouvelles exigences ont été traitées dans ce rapport, le Comité s'est efforcé de les considérer du point de vue des propriétaires de petites entreprises et de se montrer sensible au coût, tout en faisant en sorte qu'elles puissent être observées et comprises par les travailleurs. De manière générale, les ressources du système doivent être principalement consacrées aux activités à haut risque et aux secteurs qui ne respectent pas sciemment les normes. Dans un contexte où les risques sont faibles et que les employeurs bénéficient du soutien qu'on leur apporte en vue de se conformer, des mesures contraignantes ne sont utilisées qu'en dernier ressort.
  • Certains employeurs ne se conforment pas en toute connaissance de cause. Ils savent qu'ils doivent fournir aux travailleurs une formation, une supervision et du matériel de protection adéquats et leur faire part des dangers sur le lieu de travail, mais ils évitent sciemment de le faire. Il n'est pas inhabituel de voir ces employeurs mener des activités clandestines. Ces lieux de travail, surtout ceux à risques élevés, doivent faire l’objet de stratégies intégrées et ciblées d’application de la Loi. Ces stratégies doivent reposer sur une meilleure collecte et un meilleur partage des renseignements, sur une plus grande collaboration entre les ministères et les organismes responsables et, enfin, sur l’imposition d’amendes de plus en plus élevées en cas de non-conformités répétées.

  • Les lieux de travail, le travail et la main-d’œuvre ont changé considérablement depuis l’instauration de la LSST dans les années 1970. Le travail contractuel et à temps partiel est plus courant et il y a un nombre grandissant de travailleurs allophones. Certains de ces travailleurs entreprennent leur voyage vers le Canada en payant des intermédiaires ou des consultants en emploi et commencent souvent à travailler au pays sans être bien renseignés. Dans de nombreux cas, ils évoluent dans l’économie clandestine et occupent des emplois saisonniers dans l’agriculture ou dans l’industrie de la construction où ils sont très vulnérables.

    Le Comité s'est penché tout particulièrement sur la situation de ces travailleurs. S'attaquer à la question de leur grande vulnérabilité exige d’adopter une approche multifacette qui inclut ce qui suit : travail de sensibilisation actif auprès des travailleurs vulnérables; diffusion d’information en plusieurs langues par des moyens simples et économiques tels que des affiches, des sites Web et des centres d’appel; coordination avec le gouvernement du Canada en ce qui concerne les emplois temporaires occupés par des travailleurs étrangers; enquête auprès des entreprises d’embauche qui recrutent des travailleurs mal renseignés pour occuper des emplois vulnérables dans l’économie clandestine.

  • Au cours de ses consultations, le Comité a appris que des travailleurs faisaient parfois l’objet de représailles lorsqu'ils soulevaient des questions concernant la santé et la sécurité au travail. Cela les met dans une position particulièrement difficile. Bien que ces représailles soient interdites en vertu de l’article 50 de la LSST , il n'y a pas de solution pour venir rapidement en aide aux travailleurs qui se plaignent de faire l’objet de représailles. Le Comité recommande d’adopter un nouveau processus rapide pour régler ces cas. Il ferait appel aux inspecteurs du ministère du Travail œuvrant en étroite collaboration avec la Commission des relations de travail de l’Ontario afin de venir rapidement et efficacement en aide aux travailleurs faisant l’objet des représailles les plus sérieuses.

  • Le SRI compte sur les intervenants importants du milieu de travail pour qu'ils connaissent et exercent leurs droits et responsabilités en matière de santé et de sécurité au travail. Cela vise d’abord les P.D.G. , qui sont les mieux placés pour instaurer une culture qui reconnaît l’importance et la valeur économique de la santé et de la sécurité au travail au sein de leur entreprise. Cela ne se produit pas dans suffisamment de lieux de travail. Trop de travailleurs, nouveaux et jeunes, arrivent sur le marché du travail sans formation adéquate et sans connaître suffisamment leurs droits et responsabilités en vertu de la Loi. Le nombre de demandes d’indemnisation des nouveaux travailleurs au cours de leurs premiers mois de travail est presque le double de celui des travailleurs ayant plus d’expérience. En outre, les superviseurs connaissent mal leurs responsabilités légales, ce qui les rend susceptibles de faire l’objet de recours et de compromettre la sécurité des travailleurs.

    Une plus grande attention doit être prêtée à ces deux aspects. Le rapport recommande de sensibiliser davantage les élèves du secondaire à la santé et à la sécurité au travail et d’exiger des connaissances de base à cet égard pour l’obtention du diplôme. Cette approche en aval doit également être adoptée par les collèges, les universités, les écoles de métiers et les stages d’apprentissage, et elle doit être intégrée aux programmes de formation des écoles d’ingénierie et d’études commerciales. Le Comité recommande que tous les travailleurs soient informés au moins sommairement de leurs droits et responsabilités à l’égard de la santé et de la sécurité au travail avant de commencer leur travail. Une recommandation semblable vise également les superviseurs.

    De l’information à cet effet serait fournie sans frais aux employeurs dans divers formats et langues (en format papier ou en format électronique téléchargeable sur ordinateur ou sur un appareil de poche tel un téléphone cellulaire, un téléphone intelligent ou autres appareils semblables). Le coût ne devrait pas être un enjeu. En effet, les résultats de recherches révèlent qu'il y aurait des gains de productivité, car les lieux de travail sécuritaires sont plus rentables. Un petit investissement en temps serait requis, mais la nouvelle exigence n'aurait pas d’incidence sur les employeurs qui fournissent déjà une telle formation de base ou une meilleure formation.

  • Comme principe de base, le Comité croit que le besoin de formation normalisée, accréditée et rigoureuse et les amendes pour non-conformité doivent augmenter en fonction des risques accrus d’accidents pour les employés. Lorsqu'un propriétaire d’entreprise, un P.D.G. , un gestionnaire ou un superviseur demande à des travailleurs d’effectuer des tâches très dangereuses sans formation, ni supervision ou matériel de protection adéquats, les exposant ainsi à de graves blessures ou mettant leur vie en danger, il devrait y avoir des conséquences et le montant des amendes devrait être proportionnel au niveau de risque. Le Comité recommande que le même type de formation de base obligatoire, normalisée et accréditée requise dans les industries des mines et de l’exploitation forestière en Ontario soit exigé dans l’industrie de la construction et dans d’autres secteurs à risque élevé.
  • Le système actuel de prestation de services de santé et de sécurité au travail en Ontario est maintenu par des professionnels dévoués. Ce système, toutefois fragmenté, bénéficierait d’avoir des règles de reddition de comptes plus claires et d’être dirigé par un seule responsable de la surveillance, des stratégies, des priorités, des mesures de rendement et des rapports.

En réponse à de nombreuses demandes convaincantes et justifiées, le Comité a conclu que le mandat de prévention provincial doit être revu. Il recommande que toutes les activités de prévention soient davantage intégrées, que les rôles soient clairement définis et que des règles plus strictes soient adoptées pour régir l’obligation de rendre compte à un seul directeur général responsable de la prévention. Ce directeur général serait à la tête d’un organisme de prévention chapeauté par le ministère du Travail et relèverait directement du ministre. Ce directeur travaillerait avec le sous-ministre du Travail et avec un conseil de prévention multipartite fondé sur les compétences en vue d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie globale en matière de santé et de sécurité au travail pour la province. En collaboration avec le conseil, il serait tenu de présenter au ministre du Travail un rapport annuel sur le rendement du système global de santé et de sécurité au travail. Les responsabilités du directeur général et du conseil seraient définies dans la LSST . Les six organismes de santé et de sécurité au travail continueraient de mener leurs activités indépendamment du ministère, mais devraient en rendre compte au directeur général.

Le directeur général devrait également élaborer un plan stratégique à l’échelle du système, établir des priorités claires, se doter de méthodes de mesure transparentes et faire un rapport sur le rendement. En adoptant un système mieux intégré et permettant davantage de rendre compte, il faut trouver un juste équilibre entre des normes plus courantes régissant les organismes et une approche en matière de prestation de services sensible aux divers secteurs d’activités et axée sur les clients. Ces recommandations visent à combler des lacunes majeures en ce qui a trait à l’obligation de rendre compte et sont considérées comme une condition sine qua non pour donner suite aux autres recommandations.

Le Comité présente également des recommandations d’approches pour la mise en œuvre, notamment en établissant à une étape précoce des priorités pour passer à l’action au cours des douze premiers mois. Une de ces priorités est la mise sur pied du nouvel organisme de prévention proposé au sein du ministère du Travail. Il est également recommandé de mettre sur pied le plus tôt possible une équipe de mise en œuvre et un conseil de prévention intérimaire afin qu'ils travaillent étroitement avec les employés et les employeurs concernés en vue de s'occuper de ces priorités critiques.

Si le contenu de ce rapport est intégralement appliqué, chaque travailleur et superviseur ontarien recevra des renseignements obligatoires relativement aux droits et responsabilités en milieu de travail avant de commencer un emploi; chaque travailleur de la construction recevra une formation de débutant en matière de sécurité sur un chantier de construction; il y aura des normes de formation rigoureuses pour les personnes qui travaillent en hauteur ou qui exercent d’autres activités à risque élevé; les personnes qui placent des travailleurs dans une situation de danger de mort ou de blessure grave se verront imposer des sanctions plus élevées; les employeurs recevront un meilleur soutien pour comprendre les normes en matière de santé et de sécurité et y répondre et ils seront davantage reconnus si ces normes sont dépassées; les besoins et les réalités des activités des petites entreprises seront pris en compte dans les politiques sur la main-d’œuvre; il y aura un nouvel organisme de prévention dont la direction centralisée gérera un système intégré, efficace et responsable, et, enfin, davantage de renseignements et une meilleure protection seront offerts aux travailleurs vulnérables. Une consultation plus transparente avec les parties représentant les intervenants du milieu du travail conjuguée aux recommandations trouvées aux présentes et ailleurs vous aidera à promouvoir un milieu de travail plus sain et plus sécuritaire.