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Résumé
Introduction
Le Comité consultatif pour les services en établissement (le Comité) a été mis sur pied par le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse en juillet 2015 dans le but d’effectuer un examen du système provincial de services en milieu résidentiel pour les enfants et les jeunes dans son ensemble, en incluant les familles d’accueil, les foyers de groupe, les centres de santé mentale pour enfants et jeunes et les établissements du système de justice pour la jeunesse. Le Comité a étudié des ressources de base remises par le ministère, notamment des examens précédents et des documents d’information, ainsi que des sources d’information publiques comparant les systèmes et les secteurs en Ontario, au Canada et à l’échelle internationale. Des séances de consultation ont également été organisées auprès d’intervenants et de partenaires provinciaux représentant les jeunes, les familles, les aidants, les travailleurs de première ligne et les gestionnaires des organismes, les associations professionnelles et le personnel ministériel. Au total, 865 personnes ont participé aux consultations, dont 264 jeunes.
Le rapport du Comité présente des conclusions et des recommandations visant à améliorer l’expérience et les résultats des jeunes recevant des services en milieu résidentiel. Notre examen et nos recommandations sont axés sur l’amélioration de l’expérience quotidienne des jeunes recevant des services en milieu résidentiel et sur l’élaboration d’un cadre de mesure des résultats constructif, durable et uniforme reposant sur des indicateurs intersectoriels pertinents.
La prestation de services en milieu résidentiel auprès des enfants et des jeunes parmi les plus vulnérables de notre société revêt une importance fondamentale. Nous devons œuvrer de concert pour veiller à ce que l’expérience des jeunes pris en charge hors de leur domicile et leurs résultats à long terme soient tels que les chances de ces jeunes confrontés à de terribles épreuves de vivre une vie significative et enrichissante seront tout aussi réelles que celles des jeunes qui vivent dans la sécurité et le confort relatifs de leur domicile familial.
Tout au long de son examen et de ses consultations, le Comité a rencontré beaucoup de personnes qui défendent les idéaux d’une haute qualité des services en milieu résidentiel. Bon nombre de fournisseurs de services s’efforcent d’offrir les meilleurs soins possible, et le personnel ministériel a la volonté de concevoir un système permettant aux enfants et aux jeunes d’obtenir des résultats positifs. Nous saluons les efforts entrepris par le ministère et l’intérêt qu’il manifeste en faveur de l’amélioration des services en milieu résidentiel en Ontario. Le ministère a fait preuve d’engagement en la matière, en apportant ces dernières années des changements significatifs aux services hors milieu résidentiel dans les secteurs du bien-être de l’enfance, de la santé mentale des enfants et des jeunes et de la justice pour la jeunesse. Le ministère a mené de vastes consultations au cours des dix dernières années et a illustré encore une fois sa volonté de viser l’excellence en mandatant la création d’un comité consultatif indépendant pour les services en établissement.
Malgré les intentions exemplaires manifestées par les intervenants du secteur et les recommandations formulées au fil des ans, la qualité des expériences quotidiennes vécues par les jeunes reste une zone d’ombre, tout comme leurs résultats. Le Comité a pris connaissance d’obstacles systémiques et culturels importants qui entravent la hausse de qualité des services indispensable pour offrir des expériences quotidiennes et des résultats à long terme positifs, et a remarqué l’absence de mécanismes uniformes, intégrés aux services en milieu résidentiel dans l’ensemble des secteurs, qui permettraient de garantir le niveau maximal de qualité des services pour les enfants et les jeunes.
Neuf thèmes majeurs mettant en évidence ces obstacles sont ressortis au cours du processus d’examen et de consultation et ont servi de cadre aux recommandations du Comité.
Thèmes majeurs
Gouvernance : il est impératif d’assurer la surveillance et la responsabilisation du système de services en milieu résidentiel tout entier, tous secteurs confondus, grâce à des mécanismes dont le but premier serait d’instaurer un niveau de qualité des services de base puis de l’accroître.
Actuellement, le secteur des services en milieu résidentiel ne dispose pas d’un mécanisme centralisé permettant de garantir la surveillance, la responsabilisation et la qualité des services qui s’imposent à travers la province. Les services en milieu résidentiel, cloisonnés dans les trois secteurs du bien-être de l’enfance, de la santé mentale des enfants et des jeunes et de la justice pour la jeunesse, ont connu une croissance organique, et leur prestation est assurée au sein d’un système diversifié comptant plus de 600 fournisseurs de services, dont des milieux résidentiels directement administrés, administrés par des organismes de paiements de transfert ou administrés par des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien, sans but lucratif ou à but lucratif.
Cette approche décentralisée de la prestation de services offre une occasion de proposer des services conçus et fournis à l’échelon local qui mettent à profit les ressources communautaires pour répondre aux besoins spécifiques des enfants et des jeunes, qui exploitent les domaines de spécialisation variés des fournisseurs et qui permettent de jouer sur la stabilité des fournisseurs financés par le biais de budgets annualisés, d’une part, et sur l’agilité des fournisseurs rémunérés selon un taux quotidien qui peuvent adapter leur activité en fonction de la demande. Cependant, sur le plan de la gouvernance, il s’avère difficile de garantir une surveillance et une responsabilisation appropriées, d’appliquer une norme commune de haute qualité des services à laquelle tous les services en milieu résidentiel doivent satisfaire et d’instaurer une démarche collective d’amélioration continue de la qualité, tout en veillant à la convergence des orientations stratégiques entre les secteurs de telle sorte que les services fonctionnent sous la forme d’un système.
Au sein de la structure actuelle, la surveillance des services en milieu résidentiel est répartie entre trois divisions du MSEJ et transférée dans cinq régions, puis disséminée dans les 47 sociétés d’aide à l’enfance (pour le secteur du bien-être de l’enfance) et les organismes responsables opérant dans 33 zones de services (pour le secteur de la santé mentale des enfants et des jeunes) qui concluent des contrats avec des organismes de paiements de transfert ou des exploitants privés rémunérés selon un taux quotidien. Le ministère administre directement un centre de santé mentale. Dans le secteur des services de justice pour la jeunesse, le ministère administre directement six établissements de garde et de détention en milieu fermé et gère des contrats avec 14 établissements de garde/détention en milieu fermé administrés par des organismes de paiements de transfert et 41 établissements de garde/détention en milieu ouvert. En résulte une surveillance mal coordonnée, sans structure unique de gouvernance ministérielle offrant une vue d’ensemble du système ou permettant de garantir une surveillance optimale tout au long du continuum de services en milieu résidentiel. La délivrance des permis est le principal mécanisme de reddition de comptes à l’heure actuelle; or ce processus s’avère inadapté. Les catégories de permis en vigueur n’englobent pas tous les modèles de services, notamment les modèles émergents; les inspections non annoncées sont rares et jugées difficiles à mettre en œuvre aux termes de la législation actuelle; et le processus d’inspection n’évalue pas la qualité des services.
En l’état actuel des choses, la méthodologie de fixation des tarifs, le processus d’examen des taux et le recours aux ententes de tarifs spéciaux sont également la source de préoccupations en ce qui concerne la gouvernance globale du système de services en milieu résidentiel. Le Comité a constaté des disparités importantes concernant les taux quotidiens dans l’ensemble des secteurs, et il semble peu avéré qu’un « traitement » rémunéré à un taux quotidien élevé est réellement synonyme de la prestation à valeur ajoutée d’un service nécessaire, surtout à la lumière des explications souvent superficielles et peu convaincantes quant au sens donné au terme « traitement en milieu résidentiel » et à ce qui le distingue des autres formes de services en milieu résidentiel. Le Comité a également observé que la rémunération, l’infrastructure et l’inflation ne font pas partie des critères d’examen des taux. Les organismes de placement ont fréquemment fait part au Comité de préoccupations concernant le recours aux ententes de tarifs spéciaux qui impliquent l’octroi d’un financement supérieur au taux quotidien approuvé pour un enfant ou un jeune en particulier, afin de répondre aux cas exceptionnels exigeant un soutien et une supervision supplémentaires vis-àvis de jeunes ayant des besoins importants (le plus souvent avec un membre du personnel par individu). Souvent, ni le ministère ni l’organisme de placement n’ont une visibilité suffisante sur ces ententes pour garantir l’utilité des coûts impliqués par de telles dispositions, dont la pertinence n’est pas toujours avérée d’un point de vue thérapeutique.
Le Comité est fermement convaincu que le ministère doit exercer une autorité et une surveillance directes sur les services en milieu résidentiel pour résoudre les problèmes et les défis de longue date dont il a été question en lien direct avec la gouvernance. Si le ministère doit conserver son rôle d’intendant du système en vertu d’un modèle de prestation de services décentralisé, et continuer de partager les responsabilités à de nombreux égards avec ses partenaires (parents, aidants, organismes, sociétés d’aide à l’enfance, fournisseurs de services, associations), il est néanmoins nécessaire de créer au sein du ministère une structure unifiée et intégrée de gouvernance chargée d’assurer la surveillance et la responsabilisation du système de services en milieu résidentiel tout entier grâce à des mécanismes dont le but premier serait d’instaurer un niveau de qualité des services de base puis de l’accroître.
Voix : il est impératif de garantir que l’expérience vécue par tous les jeunes et leurs familles et aidants soit pleinement prise en compte dans la conception et la prestation des services, ainsi que dans la gouvernance du système.
Les voix, à titre individuel et collectif, des personnes qui ont vécu une expérience de prise en charge hors du domicile (jeunes, familles et aidants immédiats) ont au mieux un impact marginal sur : les expériences personnelles à l’égard des services; l’élaboration des programmes et des services destinés aux jeunes pris en charge hors de leur domicile; les cadres de gouvernance et de reddition de comptes régissant lesdits services; la conception des programmes et services (y compris des règles, procédures et structures); et le traitement, les relations et les soutiens mis en place dans le cadre des programmes et services. Les jeunes, les familles et les fournisseurs de services ne prennent pas une part active, cohérente et collaborative aux décisions et aux préparatifs ayant trait aux transitions majeures au moment de l’admission au sein du système, en cas de transfert entre les placements et à la fin de la prise en charge.
Les jeunes, leurs familles et bon nombre de travailleurs de première ligne ont souvent jugé que les processus actuels visant à inclure les jeunes et leurs familles n’offraient pas d’occasions constructives de devenir partenaires de leur prise en charge (p. ex., programmes de soins), et les mécanismes de rétroaction en place excluent souvent les personnes mal à l’aise/incapables de participer à des enquêtes ou à des discussions de groupe. Plus spécifiquement, les jeunes identifiés comme ayant des besoins particuliers complexes n’ont pas l’occasion de s’exprimer et sont clairement vulnérables au sein du système de services en milieu résidentiel de l’Ontario.
Le Comité est intimement convaincu que l’expérience vécue par les jeunes et leurs familles et aidants doit être pleinement prise en compte dans la conception et la prestation des services, ainsi que dans la gouvernance du système, sans qu’il s’agisse d’une fin en soi mais d’un premier pas vers une réorganisation constructive.
Qualité des services : il est impératif de s’assurer que la qualité des services est placée au centre des mécanismes de mesure du rendement du système et de reddition de comptes.
L’expérience quotidienne des jeunes pris en charge hors du domicile varie principalement et avant tout en fonction de la qualité des services fournis en milieu résidentiel. Ladite qualité des services repose sur un vaste éventail de facteurs dont la qualité des ressources humaines, les relations entre les jeunes et avec les aidants, l’infrastructure physique des programmes de services en milieu résidentiel, l’adéquation des routines, des règles et des activités au sein du programme, ainsi que la qualité de l’alimentation, l’attention accordée à l’identité et à la croissance épanouie des jeunes, les degrés de sécurité physique et émotionnelle, et le maintien des liens avec la famille, les personnes ayant un lien de parenté, les amis et la collectivité.
En ce qui concerne l’expérience quotidienne des jeunes bénéficiant de services en milieu résidentiel, le Comité a été particulièrement touché par les nombreux récits de jeunes décrivant des règles, des routines et des structures de programme axées sur la conformité, sans ressemblance avec les énoncés de mission et de vision faits par les fournisseurs de services. Les thèmes généraux ressortant de ces témoignages ont souvent été confirmés par les observations émanant de travailleurs des sociétés d’aide à l’enfance et de responsables de la délivrance des permis ayant l’expérience de divers foyers de groupe.
Le système de services actuel a évolué sans s’accompagner d’une surveillance suffisante, d’une responsabilisation ou de mesures d’encouragement permettant de se concentrer de façon cohérente sur les enjeux touchant la qualité des services et les expériences quotidiennes des jeunes pris en charge hors du domicile. Une autre source d’inquiétude s’avère la divergence entre les actions que les organismes déclarent mettre en œuvre et la réalité observée sur le plan de l’expérience quotidienne.
Avec l’élaboration d’un cadre visant l’excellence des services et la surveillance adaptée de la qualité, le Comité cherche à s’assurer que les services en milieu résidentiel agissent en faveur de l’amélioration continue de la qualité, tout en les assujettissant à un système bien plus transparent et responsable permettant de valider leurs affirmations en matière de qualité des services. Les familles, les jeunes eux-mêmes et les organismes de placement, ainsi que leur personnel, disposent actuellement de très peu de renseignements utiles quant à la qualité des services fournis dans un milieu résidentiel donné sur lesquels fonder une décision de placement.
À ce stade, le Comité constate qu’il n’existe pas d’ensemble universel, ni même commun, d’indicateurs, de normes ou de concepts susceptibles de servir à mesurer la qualité des services en milieu résidentiel fournis dans l’ensemble des secteurs. Au vu de la riche diversité des fournisseurs de services, la capacité d’appliquer des indicateurs universels recouvrant l’ensemble des secteurs risque d’être limitée, même si le Comité est convaincu qu’il est possible d’instaurer des indicateurs de base.
Continuité des services : il est impératif d’envisager les services en milieu résidentiel sous l’angle d’un parcours de prise en charge et de l’inscrire dans le contexte global de la vie de chaque jeune, sur le plan individuel, et dans un système de services intégrés, sur le plan systémique.
Bon nombre d’enfants et de jeunes reçoivent, à divers moments, des services en milieu résidentiel fournis par des secteurs différents, et vivent donc dans divers milieux offrant une intensité et une qualité de prise en charge variables. Actuellement, les services en milieu résidentiel en Ontario ne sont pas conçus sous la forme d’un continuum de services au sein du système et ne prévoient pas la prise en charge harmonieuse et intégrée des enfants et des jeunes au fil de l’accès à l’éventail de services dont ils ont besoin tout au long de leur enfance et de leur adolescence. Le cloisonnement sectoriel des services fait que les jeunes, leurs familles et même les organismes de placement peinent à s’orienter au sein du système, et incite parfois à prendre des décisions de placement qui ne sont pas fondées sur l’intérêt véritable du jeune et qui ne tiennent pas non plus compte de son avis.
Sur le plan de la prestation des services, cela conduit à considérer chaque placement comme une activité distincte et non comme un maillon au sein d’un continuum de services. Souvent, les jeunes et leurs familles doivent raconter à nouveau leur histoire à chaque admission, subissent un manque de continuité par rapport aux placements précédents (surtout en ce qui concerne le maintien des relations et des liens avec leur communauté) et font face à un manque d’interconnexion entre la vie à l’extérieur d’un service en milieu résidentiel donné et la vie au sein d’un milieu de service, de traitement ou de garde/détention. Les transitions pendant la prise en charge (entre les placements et les secteurs) ou en fin de prise en charge ne sont pas considérées comme des étapes à part entière du parcours qui méritent le même niveau de soutiens et de ressources que les périodes de prestation des services.
Les enfants et les jeunes ne bénéficient souvent pas d’un préavis suffisant et d’une préparation appropriée avant un transfert entre deux placements, d’où leur sentiment de ne pas être prêts à surmonter les bouleversements physiques et émotionnels inhérents au changement d’aidants. Les jeunes quittant la prise en charge, que ce soit pour retourner dans leur famille ou pour se réinsérer dans la collectivité, ont souvent déclaré se sentir aussi mal préparés, à défaut d’avoir les aptitudes à la vie quotidienne, les compétences sociales, les relations et les soutiens communautaires nécessaires pour réussir. De bien des façons, l’expérience en milieu résidentiel émousse justement les compétences indispensables pour mener une vie autonome saine et épanouie.
D’un point de vue systémique, le ministère n’est actuellement pas en mesure de faire le suivi des enfants entre les secteurs et entre les placements au sein des secteurs, ce qui nuit grandement à la compréhension du parcours des enfants et des jeunes au sein des services en milieu résidentiel, notamment de leurs expériences et de leurs résultats à divers moments après la prise en charge.
Le Comité pense qu’il est indispensable d’instaurer une surveillance solide du parcours de chaque jeune au sein du système de services, qui permettrait de réagir rapidement et d’intervenir lorsqu’un changement de placement a lieu, lorsque des modifications s’imposent dans la scolarité ou lorsqu’un signalement d’incident grave peut être révélateur de problèmes de qualité des services. Le Comité juge également nécessaire d’offrir des soutiens conséquents pour favoriser la réinsertion des jeunes quittant la prise en charge hors du domicile, y compris les établissements de garde/ détention en milieu fermé, pour retourner dans leurs familles et leurs collectivités.
Données et renseignements : il est impératif de disposer des données et des renseignements nécessaires pour comprendre les expériences vécues et les résultats obtenus sur le plan individuel et collectif, pour assurer une surveillance et évaluer le rendement du système, et pour favoriser la prise de décisions de placement éclairées et la planification du système.
À l’heure actuelle, le MSEJ ne dispose d’aucun moyen pratique d’exploiter les données et les renseignements pour faire un état des lieux général des services en milieu résidentiel de l’Ontario. Les données et les renseignements doivent contribuer activement à assurer la surveillance du système; à comprendre la situation des jeunes pris en charge (sur le plan individuel et collectif) à un moment précis et sur le long terme; à informer le choix et à faciliter l’accès aux services; et à guider la planification du système. Les mécanismes existants pouvant servir à suivre le parcours d’un jeune donné au sein du système de prise en charge hors du domicile, à comprendre les expériences des jeunes, des familles et des travailleurs de première ligne en milieu résidentiel sur le plan collectif, ou à évaluer le rendement du système dans son ensemble et les résultats ne sont ni adaptés ni coordonnés, et ne se prêtent pas aux pratiques d’analyse éclairées par des données.
Pour assurer la surveillance efficace de quelque 600 fournisseurs de services en milieu résidentiel prenant en charge des milliers de jeunes à travers l’Ontario, il est indispensable d’avoir la capacité de garantir que chaque fournisseur de services respecte les normes provinciales de qualité des services, et de faire le suivi des tendances inhérentes aux services et de contrôler les résultats pour déterminer de manière globale si les services en milieu résidentiel offrent un soutien efficace aux jeunes.
Sur le plan individuel, on constate l’absence de renseignements fiables concernant le parcours d’un jeune au sein des services. Il n’existe aucun moyen de suivre les mouvements d’un enfant ou d’un jeune tout au long de sa prise en charge ou entre les secteurs, ni aucun moyen d’avoir une vision holistique de ce parcours afin de favoriser la coordination des services, d’identifier les problèmes ou de mettre toute son expérience en contexte lorsqu’il s’agit de comprendre ses besoins et de prendre des décisions. Sur le plan collectif, il n’existe aucun moyen de comprendre le cheminement dans le temps des jeunes au sein du système de services. Il est essentiel que le MSEJ mette au point une méthode permettant de suivre de façon systématique le mouvement des enfants et des jeunes pris en charge dans et entre les secteurs de services en milieu résidentiel.
Il n’existe actuellement aucun mécanisme global et facilement accessible à l’échelle provinciale permettant aux usagers potentiels et aux organismes de placement d’obtenir des renseignements à propos des services disponibles. L’accès à des renseignements clairs, crédibles et vérifiés quant à l’expertise, aux points forts et à l’expérience de chaque exploitant, ainsi qu’à la qualité des services fournis dans un quelconque milieu résidentiel, permettrait aux jeunes, à leurs familles et aux organismes de placement d’éclairer davantage les décisions difficiles qui doivent souvent être prises dans le cadre des placements hors du domicile.
Si cet accès à l’information ne résout pas nécessairement le manque de capacité et de ressources, la consultation plus facile des renseignements couvrant l’ensemble du réseau provincial de fournisseurs de services peut contribuer à améliorer l’accès des usagers à des ressources dont ils n’auraient pas eu connaissance par ailleurs, à identifier les lacunes et les chevauchements pour favoriser une planification plus efficace des ressources, et à identifier les obstacles entravant l’accès aux services sous-utilisés.
Le ministère doit être habilité à demander, à recevoir, à analyser et à exploiter l’ensemble des données et des renseignements dont il a besoin pour garantir que les enfants et les jeunes pris en charge hors du domicile reçoivent des services de haute qualité. Le Comité a recommandé la création d’un annuaire en ligne de tous les services en milieu résidentiel afin de favoriser la prise de décisions éclairées au cas par cas et la planification du système, et a également identifié une approche permettant le suivi d’indicateurs des services et des résultats.
Ressources humaines : il est impératif de garantir que la qualité de tous les aidants intervenant dans la prestation de services en milieu résidentiel auprès des enfants et des jeunes est à la hauteur de la responsabilité inhérente à la prise en charge hors du domicile de certains des jeunes les plus vulnérables de la province.
Le Comité a constaté l’absence de normes cohérentes ou obligatoires en termes de titres de compétences initiaux, de niveaux d’expérience, de rémunération, de formation et de conditions d’emploi des travailleurs de première ligne dans les foyers de groupe comme dans les familles d’accueil offrant des services en milieu résidentiel. Cela a conduit dans certains cas au recrutement de personnes sous-qualifiées se traduisant par un taux médiocre de maintien de l’effectif et par une fréquence élevée de roulement du personnel, avec des répercussions directes sur la qualité des services offerts aux jeunes. Le Comité s’est montré particulièrement inquiet en apprenant que les travailleurs de relève, les employés occasionnels et les travailleurs de soutien individuel recrutés en vertu d’ententes de tarifs spéciaux ne sont souvent pas tenus de satisfaire au niveau de qualification imposé en interne à l’égard du personnel ordinaire, et sont presque toujours exclus des programmes de formation de l’organisme, des réunions du personnel clinique et du processus de supervision. En outre, les normes de promotion du personnel manquent souvent de clarté, et des modèles de supervision ne permettant pas d’appuyer comme il convient les pratiques relationnelles du personnel auprès des jeunes ont été fréquemment décrits et observés.
Le Comité s’inquiète du décalage observé entre les exigences toujours croissantes inhérentes à la revendication d’une complexité accrue des profils des enfants et des jeunes recevant des services en milieu résidentiel, aux interventions fondées sur des données probantes qui s’imposent, et aux défis systémiques associés à l’orientation au sein des grands organismes et parmi les fournisseurs de services intervenant dans différents secteurs, d’une part, et le manque actuel de réglementations régissant les titres de compétences initiaux du personnel offrant des services en milieu résidentiel, d’autre part. L’évolution en marche dans tous les secteurs de services en milieu résidentiel impose la présence de personnel plus qualifié ayant une compréhension approfondie de nombreux aspects fondamentaux de la prestation des services en milieu résidentiel : modèles, approches, théories, droits des enfants, contextes culturels et systémiques.
La capacité d’attirer et de garder du personnel très qualifié, dans les foyers de groupe comme dans les familles d’accueil, est une source d’inquiétude. Dans les foyers de groupe, la rémunération n’est pas compétitive par rapport à d’autres secteurs de services ou domaines d’activité professionnelle, et la mobilité de carrière est intrinsèquement limitée au sein du secteur. En ce qui concerne les familles d’accueil, une multitude de problématiques vient compliquer le recrutement des parents. Les aidants déplorent le rôle périphérique qu’ils jouent souvent dans le processus de décision concernant les jeunes qui leur sont confiés, et l’existence de processus institutionnels et d’exigences qui rendent impossible la création d’un milieu familial pour s’occuper des jeunes. Les critères d’admissibilité pour devenir parents de famille d’accueil, comme la présence d’un père ou d’une mère au foyer et la capacité de fournir leur propre chambre aux enfants pris en charge, donnent lieu à des difficultés dans certaines collectivités, en particulier dans les grands centres urbains et les communautés autochtones.
Le Comité est fermement convaincu que toutes les personnes chargées de fournir des services en milieu résidentiel aux enfants et aux jeunes doivent être titulaires de titres de compétences cohérents et attestant d’une formation initiale spécifique, de préférence dans un domaine de travail auprès des enfants et des jeunes, et doivent être soutenues par le biais d’une formation complète en cours d’emploi. Pour les personnes occupant des postes de supervision ou souhaitant y accéder, une formation distincte et spécifique permettant l’obtention d’un certificat est nécessaire pour garantir leur compétence conformément à l’objet et à la finalité des modèles de supervision. En outre, il s’avère absolument nécessaire de moderniser le système des services fournis par les familles d’accueil, depuis les stratégies de recrutement et de fidélisation jusqu’aux règles et réglementations régissant la prise en charge des jeunes dans un milieu familial.
Justice pour la jeunesse : il est impératif de veiller à ce que les adolescents ayant des démêlés avec la justice ou risquant d’en avoir reçoivent une qualité de traitement uniforme lors de leur placement sous garde ou en détention ainsi que le soutien dont ils ont besoin pour réussir leur retour dans la collectivité et réduire la récidive.
La prestation de services aux adolescents ayant des démêlés avec la justice est régie par deux lois : la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents (LSJPA) et la Loi sur les services à l’enfance et à la famille (LSEF).
L’adoption, en 2003, de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents et la création d’un nouveau ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse ont eu un impact significatif sur la prestation de services en établissement dans les centres de garde et de détention en milieu ouvert et fermé.
La Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents tient compte du niveau de dépendance accru et du degré de maturité réduit des adolescents. Les principes de détermination de la peine qu’elle énonce (la dissuasion, la réadaptation, la dénonciation, la proportionnalité, la neutralisation - la garde comme solution de dernier recours - et la réinsertion) ont entraîné un recul des peines d’emprisonnement prononcées par les tribunaux à l’encontre des adolescents. Le ministère a, par ailleurs, élaboré un vaste éventail de solutions de rechange communautaires à la garde et à la détention en milieu ouvert et fermé, parmi lesquelles des programmes et des services de prévention et de déjudiciarisation, des options à la garde et des interventions communautaires, des programmes de réadaptation pour les adolescents soumis à une période de surveillance ou bénéficiant d’une prise en charge, des services et des soutiens adaptés à certaines populations spécifiques et des programmes de réinsertion sociale pour les adolescents qui retournent dans leur collectivité après avoir purgé une peine de placement sous garde. La combinaison de ces changements a conduit à une capacité d’accueil largement excédentaire dans les établissements de garde et de détention en milieu ouvert et fermé, qu’ils soient directement administrés ou administrés par des organismes de paiements de transfert. Il existe, toutefois, d’autres possibilités de réorientation et de rationalisation de la capacité d’accueil afin de tirer un meilleur profit des ressources disponibles et de répondre aux besoins de l’ensemble des adolescents ayant des démêlés avec la justice.
Avec l’adoption de la nouvelle loi, les établissements directement administrés et administrés par des organismes de paiements de transfert se sont vus placés sous la responsabilité d’un ministère unique, le MSEJ. À quelques exceptions près, ce ministère continue de gérer les deux systèmes en place en matière de garde et de détention en milieu fermé comme deux systèmes de prestation de services relativement distincts, sans normes harmonisées concernant les pratiques ou le recrutement, la formation et la rémunération du personnel. Il n’existe aucun mécanisme systémique permettant d’échanger les pratiques exemplaires entre les deux systèmes ou d’organiser des conversations stratégiques sur les défis généraux inhérents au secteur. L’intégration des deux systèmes en un seul dispositif harmonisé pourrait permettre de mutualiser l’ensemble des ressources des deux systèmes afin d’accroître les chances de satisfaire les besoins des adolescents placés sous garde ou détenus en milieu fermé.
Même si le ministère s’est engagé à adopter une approche de garde relationnelle afin de favoriser des rapports respectueux et bienveillants entre le personnel et les adolescents et de permettre aux membres du personnel d’offrir des interventions efficaces et fondées sur des données probantes aux adolescents dont ils s’occupent, la mise en œuvre d’une telle approche reste un défi au sein du secteur de la justice pour la jeunesse. Un certain nombre d’entraves à la pleine mise en œuvre et optimisation de la garde relationnelle ont ainsi été identifiées, avec des pratiques variables d’un établissement de garde et de détention en milieu fermé à l’autre. L’application de la garde relationnelle s’est notamment révélée particulièrement délicate au sein du Centre de jeunes Roy McMurtry. Parmi les éléments cités comme entraves à ce mode de garde dans le plus grand centre de garde et de détention en milieu fermé de l’Ontario, figurent la taille de l’établissement et sa capacité à travailler avec le nombre d’adolescents qu’il accueille, l’approche héritée du système correctionnel pour adultes en matière de gestion des adolescents ayant des démêlés avec la justice et les difficultés rencontrées par certains membres du personnel lors de la transition vers une culture moins autoritaire et axée sur les jeunes, le nombre d’adolescents à risque élevé qui sont affiliés à une bande criminalisée, la violence entre adolescents et la nécessité de mettre l’accent sur d’importants contrôles de sécurité pour assurer la sécurité des adolescents.
En ce qui concerne l’isolement sous clef, le Comité a constaté un écart important en matière de pratique entre les différents établissements de garde et de détention en milieu fermé, tant sur le plan de la fréquence, que de la durée ou des conditions assorties. Il est clair que les efforts déployés par le ministère pour résoudre ces problèmes devront être soutenus afin de gommer les disparités en matière de pratique, d’atténuer les répercussions de l’isolement sous clef sur les adolescents, d’élaborer des solutions de rechange à ce type d’isolement, de partager les pratiques exemplaires et de s’assurer que les pratiques sont conformes aux lois et aux politiques du ministère.
Les soutiens à la réinsertion jouent un rôle essentiel dans le contexte de la justice pour la jeunesse. Même si des efforts ont été déployés pour fournir des programmes, des services et des ressources aux adolescents qui retournent dans la collectivité après avoir purgé une peine de placement sous garde, ces ressources sont décrites comme inadaptées pour répondre aux besoins des adolescents dans le cadre d’un processus de réinsertion sociale efficace. Outre les soutiens spécifiques aux adolescents, des ressources supplémentaires sont également requises afin d’impliquer les familles et de leur fournir les compétences et l’accès aux programmes nécessaires pour faciliter le retour des adolescents à leur domicile. Le Comité affirme ainsi qu’il faut veiller à ce que les adolescents qui s’apprêtent à retourner dans leur collectivité puissent compter sur des soutiens efficaces en matière de réinsertion afin d’optimiser et de préserver les acquis qu’ils ont accumulés en participant à des programmes fondés sur des données probantes lors de leur placement sous garde et de réduire la récidive.
Jeunes des Premières Nations, métis et inuits placés en milieu résidentiel : il est impératif de s’assurer que des efforts spécifiques sont déployés pour répondre aux besoins particuliers des enfants, des jeunes et des communautés autochtones.
Au cours des consultations, de nombreux fournisseurs de services et organismes communautaires ont exprimé leurs préoccupations au sujet de la surreprésentation des jeunes des Premières Nations, métis et inuits dans le système de services en milieu résidentiel, en particulier dans les secteurs du bien-être de l’enfance et de la justice pour la jeunesse. Les communautés autochtones n’ont cessé de préconiser des interventions et des programmes qui réduiront la nécessité des placements hors du domicile, que ce soit en offrant davantage de services aux jeunes et à leurs familles ou en proposant des programmes qui visent à remédier aux conditions socioéconomiques préjudiciables au bien-être des familles autochtones, ainsi qu’un éventail beaucoup plus large d’options en matière de prise en charge hors du domicile, en particulier en faveur de services qui reconnaîtraient les pratiques traditionnelles qui consistent à confier le jeune aux soins d’un membre de sa famille élargie ou de sa collectivité. Au vu de l’ampleur et de la persistance de ce problème de surreprésentation, le Comité s’est étonné du nombre limité de rapports et d’analyses (en dehors du secteur de la justice pour la jeunesse) sur les jeunes autochtones bénéficiant de services en milieu résidentiel. La surveillance des taux et des tendances de surreprésentation par le biais d’une ventilation des données est, en effet, indispensable pour s’assurer de l’identification des écarts importants entre groupes et dans le temps.
En ce qui concerne les options de services actuellement offertes aux jeunes autochtones, les problèmes évoqués varient du manque de services en milieu résidentiel à proximité raisonnable des collectivités des jeunes à l’accès limité à des programmes culturels ou à un accompagnement spirituel, en passant par la rareté des plats traditionnels autochtones dans les menus proposés, les attitudes racistes et une insensibilité au contexte historique des jeunes autochtones.
Du fait du calendrier des consultations, de la composition du Comité et de son mandat, l’analyse des problèmes propres aux enfants et aux jeunes autochtones qui sont pris en charge hors de leur domicile était nécessairement limitée. Un processus de partenariat distinct est finalement recommandé.
Géographies et contextes particuliers : il est impératif de veiller à ce que le système, la conception et la prestation de services en milieu résidentiel correspondent aux réalités, besoins et points forts des enfants et jeunes dont l’identité culturelle, raciale, confessionnelle ou sexuelle ne fait pas partie du courant dominant.
Le système de services en milieu résidentiel actuel ne soutient pas convenablement les enfants et les jeunes dont l’identité culturelle, raciale, confessionnelle ou sexuelle ne fait pas partie du courant dominant, comme ceux qui s’identifient comme étant noirs, ou comme étant lesbiennes, gais, bisexuels, transgenres, bispirituels ou queers (LGBTBQ). Les inquiétudes abondent en ce qui concerne la surreprésentation de certaines identités au sein des services en milieu résidentiel, notamment celle des jeunes noirs dans les secteurs du bien-être de l’enfance et de la justice pour la jeunesse, et la capacité des services disponibles de les soutenir à l’aide de programmes et de services pertinents. Qui plus est, le Comité a entendu des opinions très inquiétantes dans certaines communautés, selon lesquelles les jeunes appartenant à des groupes liés à une race, une culture ou un mode de vie spécifique étaient sous-représentés dans les systèmes de services hors milieu résidentiel moins intrusifs, comme les services de santé mentale aux enfants et aux jeunes.
Le Comité a constaté que le système de services en milieu résidentiel de l’Ontario comptait peu de programmes et de services visant spécifiquement les jeunes dont les conditions de vie sont particulières du fait de leur culture, de leur identité raciale ou de leur identité sexuelle, qui appuient leur identité et leurs aspirations, lesquelles échappent souvent aux structures à caractère normatif des services en milieu résidentiel, et qui célèbrent et développent les points forts qui vont de pair avec cette identité. En outre, les activités ménagères quotidiennes ne tiennent pas compte de la diversité des pensionnaires, qu’il s’agisse du régime alimentaire, de la liberté d’expression dans sa propre langue ou encore de l’approvisionnement en articles d’hygiène personnelle. Le savoir-faire et le degré d’action globaux dans ce milieu sont insuffisants, non coordonnés et généralement circonstanciels. Il est nécessaire d’accroître le savoir-faire culturel lié aux identités diverses des jeunes et aux différents contextes dans lesquels ils se sont développés, et ce, au sein de tous les services en milieu résidentiel et en partenariat avec les jeunes eux-mêmes, non seulement pour améliorer leurs expériences quotidiennes pendant la prise en charge et leurs résultats à long terme, mais aussi pour respecter l’engagement de l’Ontario à l’égard de la justice sociale et des valeurs égalitaires.
La plupart des renseignements concernant les expériences des jeunes qui reçoivent des services en milieu résidentiel et dont l’identité s’inscrit dans un contexte particulier sont anecdotiques. Les données démographiques sur l’identité déclarée par les jeunes placés en milieu résidentiel ne semblent pas suffisantes pour élaborer des plans valables relativement aux besoins des groupes culturels, racialisés ou autres groupes spécifiques, ou à l’émergence de nouveaux groupes au gré des changements démographiques (p. ex., les jeunes musulmans). Il est essentiel de disposer de données désagrégées par type de placement pour déceler, en matière de politiques et de pratiques, des modèles et des tendances qui, sans cela, passeraient inaperçus. Il faut envisager de développer, en partenariat avec la communauté visée, la capacité de collecter en toute transparence des données sur le nombre de jeunes touchés au sein des groupes spécifiques et de publier des rapports à ce sujet.
Recommandation
Appel à l’action
La prestation de services en milieu résidentiel à certains des membres les plus vulnérables de notre société ne laisse aucune place à la fatuité ou la médiocrité. Un besoin urgent de relever les défis existant de longue date au sein du modèle actuel de prestation des services en milieu résidentiel de l’Ontario se fait sentir. Malgré les efforts et le dévouement des nombreux fonctionnaires, professionnels des services à la personne et organismes au service des enfants et des jeunes des quatre coins de la province, de même que les nombreuses années passées à solliciter des avis et commander des rapports, le changement a été très lent. Il est temps de changer de vitesse. Pour améliorer les services en milieu résidentiel, nous devons faire preuve d’audace afin d’agir avec efficacité et détermination, et de focaliser notre énergie sur le cœur du problème, à savoir l’expérience des jeunes au quotidien d’une part et l’amélioration de leurs résultats de l’autre.
Nous comptons sur le ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse pour se montrer à la hauteur de l’enjeu, c’est-à-dire la vie des jeunes, en déployant un leadership fort, pérenne et intégré, et en accordant une attention de tous les instants à la mise en œuvre. En sa qualité d’intendant du système, le ministère doit être outillé pour en assurer la surveillance globale et intégrée, aussi complexe et étendu soit-il. Il lui incombe de tenir tous les fournisseurs de services qui se voient confier la prise en charge de jeunes responsables de la prestation de services de qualité toujours élevée. Les services en milieu résidentiel de l’Ontario s’amélioreront à partir du moment où des adultes attentionnés établiront un partenariat fructueux avec les jeunes eux-mêmes, puisqu’eux seuls sont à même d’apporter à nos connaissances spécialisées la touche de vécu qui fera souffler un véritable vent de changement.
Engageons-nous à changer les choses avec énergie et détermination.
Avec les jeunes, faisons en sorte que ce changement arrive maintenant.
Parce que ce sont les jeunes qui comptent.
Le Comité consultatif pour les services en établissement, 2016
Dr. Kiaras Gharabaghi
Directeur de la School of Child and Youth Care de l’Université Ryerson
Dr. Nico Trocmé
Directeur de l’École de travail social de l’Université McGill
Deborah Newman
Ancienne sous-ministre dans la fonction publique de l’Ontario
Coordonnatrice de la logistique pour le Comité : Sherry Sim
Adjointes de recherche : Hailey Kavanagh, Christine Shimoda, Melissa Van Wert