Chapitre 4 : Mise à profit de l’infrastructure nécessaire à la croissance à long terme 2024

Introduction

L’investissement dans l’infrastructure publique est une composante cruciale de la prospérité économique future de l’Ontario. Le présent chapitre décrit l’importance du développement de l’infrastructure et de son rôle dans la croissance à long terme de la province, le rôle du gouvernement dans les investissements futurs dans l’infrastructure, ainsi que les défis et les occasions qui permettront à l’Ontario de répondre à ses besoins infrastructurels des décennies à venir.

Le gouvernement continue d’explorer les stratégies qui permettent de mettre en œuvre et d’optimiser les investissements dans l’infrastructure. Ce faisant, l’Ontario est bien placé pour continuer à soutenir les collectivités, la population et les entreprises et pour jeter les bases solides nécessaires à la croissance économique à long terme .

L’infrastructure au cœur de la croissance économique à long terme

L’infrastructure est au cœur de l’activité économique dans tous les secteurs de l’économie et soutient la circulation des biens et des services, lie les entreprises aux marchés, connecte les personnes à leur collectivité et contribue à réduire les coûts pour les particuliers et les entreprises. L’investissement dans l’infrastructure est essentiel pour soutenir la croissance économique à long terme et la prospérité globale de l’Ontario.

L’augmentation rapide de la population de l’Ontario nécessite des investissements provinciaux importants dans l’infrastructure pour maintenir en bon état les actifs existants et bâtir de nouvelles infrastructures qui soutiennent une population, et une économie, en pleine croissance.

Selon une étude menée par le Centre for Spatial Economics (C4SE), le rendement du capital investi en Ontario s’établissait à entre 3,06 $ et 5,98 $ (selon la valeur actualisée du PIB) pour chaque dollar investi dans l’infrastructure^{footnote 1[1]}, mettant en relief la relation entre les dépenses dans l’infrastructure et la croissance du PIB. L’étude du C4SE montre également, en partie selon une analyse précédente, que l’investissement dans l’infrastructure publique a contribué à réduire les coûts pour les entreprises du secteur privé (par l’entremise de différents mécanismes), ce qui en retour permettrait à ces entreprises d’accroître leur production.

Le portefeuille d’infrastructures de la province

La mise en œuvre efficace de l’infrastructure en Ontario, comme partout ailleurs, nécessite une étroite collaboration entre les secteurs public et privé. La majeure partie de l’infrastructure en Ontario appartient au secteur privé et comprend des immeubles comme les usines et les entrepôts, les couloirs ferroviaires et le matériel roulant pour le transport ferroviaire de marchandises, ainsi que les actifs à long terme comme les machines et le matériel, entre autres. L’infrastructure du secteur public, qui appartient principalement au gouvernement fédéral, au gouvernement provincial ou aux administrations locales, ou encore aux entreprises publiques ou aux sociétés d’État, comprend notamment les routes et les ponts, les transports en commun, la transmission et la distribution d’énergie, l’eau, les eaux usées, les actifs liés aux soins de santé et à l’éducation. D’autres infrastructures, notamment les foyers de soins de longue durée et l’infrastructure servant à la production d’énergie, appartiennent à des organismes publics-privés qui en assurent l’exploitation.

Le gouvernement provincial est en grande partie chargé de fournir les actifs liés aux transports en commun en milieu urbain, aux ponts, aux hôpitaux et à l’éducation, pour lesquels l’Ontario possède (ou consolide) une infrastructure d’environ 300 milliards de dollars. Cela représente le tiers de l’infrastructure publique de l’Ontario, dont les administrations municipales, le gouvernement fédéral et d’autres partenaires détiennent 55 %, 7 % et 5 % respectivement^{footnote 2[2]} En outre, le gouvernement fournit d’importants investissements aux municipalités et aux partenaires du secteur privé pour soutenir l’infrastructure de logement et la prestation d’autres services publics.

L’Ontario investit dans un portefeuille d’actifs important et diversifié, directement ou indirectement par l’entremise de partenaires tels que les conseils scolaires et les sociétés hospitalières. Le graphique 4.1 montre la valeur de remplacement actuelle des infrastructures publiques provinciales par secteur, qui désigne le coût de remplacement estimé de ces actifs selon leur utilité fonctionnelle et les prix d’aujourd’hui^{footnote 3[3]}

Après avoir atteint un sommet après la Deuxième Guerre mondiale, l’investissement a ralenti en Ontario, dans les années 1980 jusqu’au début ou au milieu des années 2000. Après un bond important faisant suite à la crise financière de 2008, les dépenses en immobilisations se sont stabilisées, s’établissant en moyenne à environ 2,4 % du PIB au cours de la dernière décennie. Le graphique 4.2 montre les tendances en matière d’investissements dans l’infrastructure en Ontario par rapport au PIB entre 1962 et 2022 .

Pendant la durée du plan décennal de l’Ontario, on prévoit que les dépenses du gouvernement dans l’infrastructure seront d’environ 190 milliards de dollars dans le but d’élargir ou de renouveler l’infrastructure de l’Ontario et de renforcer son économie. Ces dépenses comprennent des investissements dans les projets d’infrastructure visant à soutenir les écoles, les hôpitaux, les transports en commun, les routes, les ponts et l’accès à Internet haute vitesse.

Comme il en est question dans le budget de 2024, les dépenses prévues en matière d’infrastructure les plus importantes au cours des 10 prochaines années, à compter de 2024-2025, seront consacrées aux transports en commun (35,5 %), puis à la santé et aux soins de longue durée (22,5 %), aux routes et aux transports (15,1 %), à l’éducation (10,5 %), et à d’autres secteurs, dont haute vitesse, l’administration du gouvernement, les ressources naturelles et les industries culturelles et touristiques (11,3 %), à la justice (2,2 %), aux services sociaux (1,8 %) et à l’éducation postsecondaire (1,3 %) ^{footnote 4[4]}

Les annonces récentes couvrant une période de 10 ans comprennent un investissement de l’Ontario de 67,5 milliards de dollars dans le transport en commun, près de 50 milliards de dollars pour soutenir plus de 50 projets hospitaliers qui permettraient d’ajouter environ 3 000 lits, plus de 1,8 milliard de dollars pour le financement de l’infrastructure nécessaire à la création de logements, et 1,3 milliard de dollars pour soutenir la construction et l’agrandissement de 60 écoles à l’échelle de la province.

Défis et possibilités concernant la mise en œuvre de l’infrastructure

La province doit sans cesse renouveler et prolonger la durée de vie utile de son infrastructure, car les biens publics, comme les immeubles, les routes et les ponts, se détériorent ou doivent être modernisés. L’infrastructure publique de l’Ontario nécessite également une expansion importante pour répondre aux besoins de la population sans cesse croissante de la province et s’assurer que ses biens publics peuvent soutenir la croissance économique. L’investissement dans l’infrastructure est crucial, car on prévoit une croissance démographique rapide, le nombre d’habitants passant de   15,6 millions en 2023 à 21,7 millions en 2046, soit une hausse de 39 % au cours des 23 prochaines années. (Voir le chapitre 1, Tendances et projections démographiques.)

Outre ces facteurs, la section qui suit examine un certain nombre d’autres facteurs et occasions qui pourraient influer sur la mise en œuvre de l’infrastructure nécessaire pour soutenir la croissance à long terme.

Accroître l’efficience et la productivité dans la planification et la réalisation des projets d’infrastructure

Le gouvernement de l’Ontario met l’accent sur un certain nombre de principes fondamentaux ayant trait aux coûts-bénéfices, pour orienter les investissements dans l’infrastructure, notamment en tenant compte de l’entretien des actifs, de la demande à long terme et de la réduction des coûts du cycle de vie. Comme le montre le graphique 4.3, les analyses coûts-bénéfices fournissent les principes qui permettent d’établir les grandes répercussions économiques des investissements .

Le gouvernement favorise l’utilisation des données pour prendre ses décisions sur les investissements dans l’infrastructure en centralisant les données pertinentes et en déterminant les pratiques exemplaires à l’échelle du gouvernement; en normalisant les données et les définitions pour rendre les comparaisons plus utiles; en élaborant et utilisant des modèles permettant de prévoir les besoins infrastructurels. En outre, le gouvernement a eu recours à d’autres innovations touchant la planification de l’infrastructure qui contribuent à gérer plus efficacement les coûts de l’infrastructure.

Dans le cadre de sa planification à long terme, le gouvernement explore également d’autres occasions et innovations pour optimiser et améliorer sa capacité infrastructurelle. Comme le montre le graphique 4.4, les stratégies de remplacement peuvent contribuer à réduire le coût par unité produite (p. ex., coût par passager-kilomètre, patient, cause, étudiant, etc.), permettant en bout de ligne de réaliser des économies pour les Ontariennes et Ontariens en plus d’accroître la productivité et la croissance économique à long terme.

Accroître la productivité dans le secteur de la construction

La productivité du travail dans le secteur de la construction est demeurée relativement stagnante, avec un taux de croissance annuel moyen de -0,1 % entre 1998 et 2022, comparativement à 1,1 % dans toutes les industries du secteur des entreprises^{footnote 5[5]} . Beaucoup d’autres facteurs jouent un rôle dans la productivité du secteur de la construction, qui peut varier selon le projet. Cela comprend les contraintes liées à la chaîne d’approvisionnement et la complexité des projets, entre autres choses^{footnote 6[6]}

Il y a un certain nombre de façons possibles de faire face aux enjeux de productivité qui touchent le secteur. Une scolarité et des compétences plus élevées sont associées à l’augmentation de la productivité^{footnote 7[7]} et il pourrait y avoir de la place pour la mise à niveau des compétences dans le secteur de la construction. On pourrait faire des investissements supplémentaires dans la formation et notamment poursuivre les efforts visant à faire connaître les occasions qu’offre le secteur de la construction aux groupes sous-représentés dans ce secteur, comme les femmes et les jeunes. Par exemple, les femmes représentaient tout juste 13,0 % des travailleurs de la construction en Ontario en 2023, comparativement à une part de 47,4 % de l’emploi total. Des efforts visant à accroître les possibilités de formation et à faire connaître les occasions d’emploi dans ce secteur auprès des groupes sous-représentés pourraient contribuer à atténuer les problèmes de recrutement et à accroître la productivité.

Adopter les changements technologiques

L’adoption de la technologie peut également aider à régler les problèmes de productivité tout en contribuant à accroître la sécurité et l’efficacité et à s’attaquer aux éventuels problèmes de recrutement dans le secteur de la construction. Un sondage mené en 2023 auprès de 275 compagnies de construction du Canada a révélé que 86 % des compagnies envisagent d’investir dans la technologie, comme la préfabrication et la modularisation, pour accroître l’efficience et s’attaquer aux pénuries de main-d’œuvre^{footnote 8[8]}. Le même sondage a démontré que les entreprises ont grandement augmenté leurs investissements dans plusieurs technologies depuis 2020, notamment la chaîne d’approvisionnement axée sur la demande, la chaîne de blocs et les contrats intelligents, la fabrication additive, la robotique et la modélisation des données du bâtiment (MDB) ainsi que les jumeaux numériques (qui sont des représentations d’objets ou de réseaux). Malgré ces progrès, l’intégration de nouvelles technologies se bute encore à différents obstacles, comme le manque de compétences et de formation, les coûts, les préoccupations concernant la sécurité des données et la mauvaise connexion à large bande dans les chantiers de construction^{footnote 9[9]}.

La technologie de prochaine génération et l’innovation soutiennent la prestation des services publics en créant une infrastructure publique plus efficiente et interopérable qui peut répondre aux besoins changeants de la population ontarienne. Cependant, les technologies perturbatrices peuvent aussi modifier l’utilisation de l’infrastructure après que celle-ci a été bâtie, représentant à la fois des occasions et des défis pour les investissements dans l’infrastructure. Bien que les technologies perturbatrices aient le potentiel de stimuler la productivité de façon différente, cela met en relief la nécessité de pouvoir s’adapter lorsqu’on planifie l’infrastructure à long terme de l’Ontario.

Faire face à l’incidence des changements climatiques

L’Ontario n’est pas à l’abri des changements climatiques mondiaux. L’évolution des dangers liés aux changements climatiques devrait faire monter les coûts liés à l’entretien du parc d’infrastructures publiques de l’Ontario. Les dangers qui découlent des changements climatiques accélèrent la détérioration des biens, ce qui peut compromettre la fiabilité des systèmes et menacer la santé et la sécurité. Le Bureau de la responsabilité financière (BRF) de l’Ontario a étudié l’incidence financière des coûts liés au climat sur les actifs infrastructurels provinciaux et municipaux. Selon les recherches du BRF, faute de mesures d’adaptation, les dangers liés aux changements climatiques ajouteront 4,1 milliards de dollars par année en moyenne aux coûts d’entretien visant à maintenir le parc d’infrastructures publiques de l’Ontario^{footnote 12[12]}. De ce fait, les investissements dans l’infrastructure doivent tenir compte de l’incidence des changements climatiques et de la nécessité qui en découle d’investir plus de capitaux pour les réparations plus fréquentes et les renouvellements précoces. Les changements climatiques représentent aussi une menace qui peut contribuer à réduire la prestation de services cruciaux que l’infrastructure permet de fournir.

Financement des investissements dans l’infrastructure

À mesure que la demande liée à l’infrastructure augmente, il faut continuellement trouver de nouvelles sources de financement de l’infrastructure. Ces nouvelles sources de financement devront continuer d’être plus novatrices.

Il existe deux concepts de financement de l’infrastructure, à savoir : le financement qui désigne la source des fonds qui seront utilisés pour bâtir, améliorer et entretenir l’Infrastructure; le financement qui désigne les instruments financiers (obligations, capitaux propres, etc.) utilisés pour combler l’écart entre le moment de la construction de l’infrastructure et la réception des fonds.

Dans le cas de l’infrastructure publique, le financement se fait généralement par l’entremise d’obligations d’État. Depuis quelque temps, il est de plus en plus courant de recourir au financement privé pour financer les grands projets d’infrastructure. D’autres sources de financement peuvent comprendre la vente d’actifs qui génèrent des revenus. Entre-temps, la source de financement est généralement le revenu futur du gouvernement généré par les taxes, impôts et frais d’utilisation.   

C’est pour cette raison que le gouvernement a annoncé la création d’une nouvelle banque de l’infrastructure de l’Ontario, le Fonds ontarien pour la construction. Ce nouveau fonds est un organisme sans lien de dépendance, régi par un conseil d’administration, qui créera des occasions pour les régimes de retraite du secteur public, d’autres investisseurs institutionnels de confiance et les communautés autochtones d’accroître leur participation à des projets d’infrastructure à grande échelle dans la province.

D’autres territoires ont adopté une approche semblable pour soutenir les investissements dans l’infrastructure, dont le Canada (Banque de l'infrastructure du Canada), le Royaume-Uni (UK Infrastructure Bank), les États-Unis (California Infrastructure and Economic Development Bank [IBank] et Connecticut Green Bank), et l’Allemagne (KfW) .

Le gouvernement a affecté un montant initial de 3 milliards de dollars au Fonds ontarien pour la construction en vue de soutenir le financement et la construction de projets infrastructurels cruciaux. Le Fonds ontarien pour la construction élabore un processus détaillé pour s’assurer que des critères appropriés sont établis pour choisir les projets et les partenaires dans les secteurs prioritaires, dont les foyers de soins de longue durée, l’Infrastructure énergétique, le logement abordable, l’infrastructure municipale et communautaire, et le transport.

La participation d’investisseurs institutionnels aidera le gouvernement à mener à bien, et plus rapidement, un plus grand nombre de projets d’infrastructure, tout en mobilisant des capitaux supplémentaires auprès d’investisseurs et en contribuant à maintenir un plan budgétaire responsable aujourd’hui et pour l’avenir.

Rôle du gouvernement pour attirer de futurs investissements dans l’infrastructure

La gestion efficace des actifs infrastructurels est nécessaire pour accroître la productivité, la résilience et la croissance économique. En s’employant principalement à améliorer sa gestion des actifs, le gouvernement jette les bases qui orienteront les investissements dans l’infrastructure publique de l’Ontario pour en assurer la mise en œuvre efficace et la viabilité .

Le gouvernement fait d’importants investissements dans le transport en commun, l’expansion des routes et autoroutes, la santé, l’éducation et haute vitesse partout dans la province. En vertu d’investissements de plus de 190 milliards de dollars dans l’infrastructure de son plan d’immobilisations de 10 ans, le gouvernement veille à ce que l’infrastructure soit fiable et résistante pour soutenir l’économie de l’Ontario et la qualité de vie de la population .

Le gouvernement continue également à optimiser et à faire des investissements dans l’infrastructure grâce à une planification améliorée et à des pratiques qui contribueront à maximiser la mise en œuvre de l’infrastructure. À cette fin, il faut des politiques prospectives qui peuvent être adaptées et répondre aux besoins d’une économie en pleine croissance tout en veillant à ce que l’Ontario continue de jeter les assises d’une croissance soutenue dans les années à venir.

Description des graphiques

Graphique 4.1: Valeur de remplacement actuelle des biens financés par la province, par secteur

Ce graphique en colonnes montre les valeurs actuelles de remplacement en dollars de 2022 de l’infrastructure publique appartenant au gouvernement ou consolidé par le gouvernement ainsi que pour les secteurs non consolidés comme les universités et les services sociaux. Le graphique est divisé par grand secteur public de la province. Les secteurs regroupés sous transports ont la valeur actuelle de remplacement la plus élevée avec un total de 131,7 milliards de dollars. Ils comprennent les routes à 73,2 milliards de dollars, les ponts et ponceaux à 38,4 milliards de dollars et les transports en commun à 20,2 milliards de dollars. Ce groupe de secteurs est suivi par l’éducation, à 78,9 milliards de dollars, la santé et les hôpitaux à 57,1 milliards de dollars, l’éducation postsecondaire à 46,3 milliards de dollars, la justice à 5,3 milliards de dollars, les services sociaux et communautaires à 4,8 milliards de dollars et une combinaison totale de 19,9 milliards de dollars pour les autres secteurs comme l’administration gouvernementale, les ressources naturelles, et la culture et le tourisme.

Source : ministère de l’Infrastructure de l’Ontario.

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Graphique 4.2 : Charges en immobilisations d’infrastructure du gouvernement en Ontario en pourcentage du PIB

Ce graphique linéaire montre le changement dans les investissements du gouvernement en capital en tant que pourcentage du produit intérieur brut (PIB) en Ontario de 1962 à 2022. Le graphique commence par un sommet se situant entre 6,9 % et 8,5 % du PIB dans les années 1960 et diminue graduellement jusqu’à 1,7 % en  1998, puis augmente jusqu’à 3,8 % en 2010 avant de redescentre à 2,2 % en 2022.

Sources : Statistique Canada et ministère de l’Infrastructure de l’Ontario.

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Graphique 4.3 : Principes coûts-bénéfices fondamentaux et prospérité économique

Ce graphique montre un diagramme qui illustre comment les principes coût-bénéfice se déplacent jusqu’à la prospérité économique plus étendue.

La première catégorie concerne les principes coût-bénéfice à l’échelle du projet. Elle tient compte de la demande à long terme (en quantité et en qualité) et de la réduction des coûts pendant le cycle de vie. Elle passe ensuite vers l’incidence de plus de biens productifs en service, ce qui se traduit par moins de gaspillage de capacité durant le service et moins de perturbation du service. Enfin, le graphique passe à la prospérité plus étendue où le PIB est maximisé par la prestation de plus de services en mobilisant moins de ressources.

Source : ministère de l’Infrastructure de l’Ontario.

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Graphique 4.4 : L'évaluation de la capacité tient compte des solutions non infrastructurelles pouvant produire un rendement du capital investi plus élevé et réduire les inégalités des résultats découlant du service

Ce tableau de bord décrit comment l’évaluation des besoins en matière de capacité devrait prendre en compte les solutions non liées à l’infrastructure qui peuvent procurer un rendement du capital investi plus élevé et réduire les inégalités découlant du service.

Le tableau de gauche du tableau de bord donne une liste de stratégies de remplacement qui comprennent ce qui suit :

• Gestion de la demande (par exemple, fournir des solutions de rechange à faible coût pour l’utilisation des installations physiques).
• Actions favorisant la productivité (par exemple, mieux utiliser les capacités
  existantes en augmentant le rendement, en consolidant les installations, et cetera).
• Désinvestissement/gestion de la taille du parc (par exemple, optimiser l’utilisation des biens).
• Décisions fondées sur les données (par exemple, mieux utiliser les données et les analyses pour affecter les dépenses).

Le tableau de bord illustre des stratégies de remplacement pour accroître les investissement dans l’infrastructure, dont certaines sont déjà partiellement utilisées.

La gestion de la demande pourrait comprendre :

• L’hébergement ou un traitement de rechange afin de gérer la demande en lits d’hôpital (p. ex. SLD, soins à domicile)
• La surveillance par GPS des personnes à faible risque afin d’atténuer les pressions dans les établissements correctionnels. 

Les actions favorisant la productivité pourraient comprendre :

• Augmenter la rapidité de la rotation des lits d’hôpital 
• Consolider les écoles, les détachements de la police provinciale, ou d’autres installations, sous-utilisés
• Augmenter les taux d’occupation du transport en commun et des automobiles (par exemple, en favorisant autobus ou automobiles accueillant plus de passagers là où les capacités existent déjà) 

Le désinvestissement ou la gestion de la taille du parc pourrait comprendre :  

• Modernier ou densifier des espaces et désinvestir dans les biens sous-utilisés ou en mauvais état, ce qui libère du financement de réfection pour d’autres biens du parc immobilier
• Réduire la taille globale de l’espace occupé par les locaux à bureaux pour réduire les coûts et privilégier un ensemble de locaux achetés et loués qui donnent la souplesse nécessaire pour harmoniser les espaces à bureaux avec les besoins d’affaires.

Les décisions fondées sur les données pourraient comprendre :

• Cibler le financement de réfection et de la capacité pour le diriger aux endroits les plus judicieux peut libérer des fonds à d’autres fins.
• Regrouper l’entretien à long terme dans le cadre de grands projets lorsque l’analyse le justifie.

On note dans le graphique que les solutions de rechange ne reposant pas sur l’infrastructure peuvent entraîner des coûts supplémentaires, mais sont généralement moins coûteuses que la construction de capacité physique.