Section 4 : Coordination et commandement — gestion du processus d’intervention

Tant sur le lieu d’un incident que dans un COU, il est essentiel d’avoir une structure de coordination et de commandement claire pour assurer la gestion efficace des interventions. Une telle structure intervient en plusieurs points : sur le lieu, au COU et dans la coordination pluriorganisationnelle.

Le travail de gestion commence sur le lieu de l’incident, dès l’arrivée des intervenants. La première personne sur place assume immédiatement le rôle de commandant des opérations sur le lieu de l’incident, mais peut plus tard le transférer à un intervenant plus expérimenté ou qualifié s’il y a lieu.

Un transfert de commandement est une passation officielle de l’autorité, par voie orale ou écrite. Il s’agit d’un processus facultatif qui dépend des caractéristiques de l’incident et des besoins des organisations d’intervention. Certaines collectivités et organisations nomment des commandants à l’avance et peuvent même les préassigner à un incident.

Les COU ont souvent leur propre structure de gestion des incidents et gardent des directeurs du COU en disponibilité pour coordonner et commander les interventions et les cellules organisationnelles. Au début d’un incident, le premier intervenant rattaché à un COU arrivé sur le lieu peut assumer les fonctions de directeur, ou alors un directeur de COU peut assurer la coordination à distance en attendant de pouvoir se rendre au COU.

Il arrive, dans les incidents majeurs ou complexes, qu’il faille nommer des commandants des opérations sur plusieurs lieux d’incidents. Dans les incidents non circonscrits comme les inondations, les collectivités et organisations peuvent recourir à une approche collaborative. Lorsqu’une intervention implique un système complexe d’organisations ayant chacune ses propres installations (ex. : le système de santé), on parle parfois d’intervention en réseau. Ce type d’intervention peut suivre une structure de coordination et de commandement plus collaborative appelée commandement unifié (ou coordination unifiée). Toutefois, cette structure requiert une coordination pluriorganisationnelle.

4.1 Gestion sur le lieu de l’incident

La gestion des incidents requiert souvent la coordination de multiples organisations d’intervention sur le lieu. Si elle est efficace, cette gestion facilite le travail d’équipe et l’atteinte des objectifs communs.

Le commandant des opérations sur le lieu de l’incident (ou chef des opérations sur le lieu de l’incident) est responsable de l’intervention et de l’équipe de gestion des incidents (voir la section 6.1 – Coordination et commandement sur le lieu de l’incident).

Le commandant des opérations sur le lieu de l’incident voit principalement aux tâches suivantes :

• définir globalement les objectifs, les stratégies et les tactiques de l’intervention
• coordonner le travail des organisations d’intervention
  • par exemple, un accident automobile important pourrait requérir la coordination de services de police, d’ambulance, d’incendie et de transport
• veiller à la sécurité de tous les intervenants
• coordonner tous les aspects de l’intervention sur le lieu (installations, communications, logistique, etc.)

Le commandant des opérations coordonne et commande toutes les activités d’intervention sur le lieu. Cependant, aucune organisation n’a d’autorité tactique sur le personnel ou les ressources d’une autre, à moins que cette autorité lui soit transférée. Font exception les opérations de recherche et de sauvetage, dans lesquelles le service de police responsable exerce une autorité tactique sur les organisations d’intervention telles que les services paramédicaux et les services sociaux d’urgence qui se joignent à la recherche.

Les activités de coordination et de commandement sur le lieu d’un incident sont administrées à partir d’un poste de commandement du lieu de l’incident. Pour en savoir plus sur ce poste et les autres installations du SGI, voir l’annexe B – Installations du SGI.

4.2 Gestion dans un COU

Les activités de coordination et de commandement ne sont pas les mêmes sur le lieu d’un incident que dans un COU. L’objectif premier de la plupart des COU est de coordonner le soutien aux équipes sur le lieu.

Un directeur du COU gère un COU. Dans la majorité des incidents, sa principale tâche est de coordonner les ressources et l’information.

Soutien d’un COU aux équipes sur le lieu d’un incident

Le soutien offert aux équipes sur le lieu est distinct de la coordination et du commandement de l’intervention elle-même. Prenons l’exemple d’un incendie dans un gratte-ciel : un directeur du COU de soutien ne prendrait pas de décisions tactiques concernant la suppression de l’incendie, mais pourrait coordonner le déploiement de pompiers ou de ressources supplémentaires à la demande des équipes sur le lieu.

Selon la nature et la gravité de l’incident, le directeur du COU peut jouer un plus grand rôle de coordination. Dans l’exemple du gratte-ciel, si les rues avoisinantes doivent être fermées, il pourrait s’occuper d’établir une stratégie pour gérer les problèmes de circulation résultants dans toute la ville.

Coordination à partir d’un COU

Certains incidents complexes peuvent toucher plusieurs lieux ou ne pas être circonscrits à un lieu précis. Dans ces cas, il est parfois plus efficace de coordonner les interventions dans un COU.

Dans les incidents complexes, les COU remplissent la fonction critique de coordonner et de transmettre les renseignements relatifs à l’incident et à l’évolution de la situation. Puisque certaines organisations d’intervention ne sont pas situées dans un COU, les réunions du cycle de planification devront s’accompagner de communications virtuelles. Les COU encouragent la collaboration entre les organisations dans les situations qui impliquent plusieurs lieux ou commandants des opérations sur le lieu de l’incident, ou qui requièrent une approche en réseau coordonnée.

Le recours au commandement unifié dans les COU est essentiel à l’efficacité des interventions, contribuant au maintien d’un cycle de communication régulier entre les différentes organisations (voir la section 4.7 – Commandement (ou coordination) unifié). Par exemple, durant les évacuations pour cause de feux de friches, c’est le Centre provincial des opérations d’urgence (CPOU) qui assure la communication avec les collectivités d’accueil et évacuées, les partenaires fédéraux, les ministères provinciaux, les organismes de santé et les ONG.

Commandement au COU

Lorsqu’une intervention est coordonnée à partir d’un COU, c’est son directeur qui établit les objectifs à atteindre ainsi que les stratégies et les tactiques à employer. Par exemple, lors d’inondations printanières locales, l’intervention peut être coordonnée par un COU municipal.

Le commandement peut s’organiser dans un COU en cas d’incident non circonscrit, comme un incident nucléaire, ou d’incident touchant une grande zone géographique, comme des conditions météorologiques extrêmes.

4.3 Emplacements de gestion des incidents supplémentaires

Certains aspects centraux d’une intervention, comme le soin et l’hébergement des personnes évacuées, se coordonnent dans des emplacements de gestion des incidents supplémentaires, par exemple aux endroits suivants :

• hôpitaux
• centres de réception
• centres d’aide aux familles et aux amis
• centres de consultation psychosociale
• refuges

Ces emplacements doivent être interopérables avec les lieux des incidents et les COU, et l’utilisation du SGI y est recommandée. Ils peuvent s’organiser selon les mêmes structures que les lieux d’incidents et les COU.

La coordination avec les lieux et les COU est essentielle au bon fonctionnement des emplacements de gestion des incidents supplémentaires, d’où l’importance d’un cycle de planification comprenant des communications régulières. L’agent de liaison peut s’occuper de ces communications ainsi que de celles avec les collectivités et organisations.

Pour en savoir plus sur les emplacements de gestion des incidents supplémentaires, voir l’annexe B – Installations du SGI.

4.4 Coordination pluriorganisationnelle

La coordination pluriorganisationnelle fait partie intégrante de la gestion des incidents; les différentes organisations d’intervention doivent s’allier pour prendre des décisions. Ce processus est généralement réalisé par les équipes sur les lieux ou coordonné et mis en œuvre par le personnel des COU. Cependant, les collectivités et les intervenants doivent parfois s’organiser à un palier supérieur, dans le cas d’incidents majeurs ou complexes. Le SGI permet de tenir compte de tout cela, fournissant la structure et l’orientation nécessaires pour une coordination pluriorganisationnelle efficace au-delà des COU.

Une telle coordination requiert un cycle de planification régulier comprenant des réunions régulières, des téléconférences et divers documents informatifs comme des rapports de situation.

Voici quelques exemples de coordination pluriorganisationnelle :

• échanges d’information pour tenir tous les acteurs au fait des développements
• partage, priorisation et coordination des ressources
• analyse des données et d’autres renseignements pertinents
• coordination des mesures d’intervention systémiques (ex. : refuges)
• coordination des déplacements ou de l’évacuation des personnes et des familles touchées
• coordination des centres d’appel et des centres d’aide (ex. : centres d’aide aux familles et aux amis)
• coordination des mesures de prévention et de protection

Réseaux d’intervention collaborative

La coordination pluriorganisationnelle est essentielle au bon fonctionnement des structures d’intervention collaborative en coalition ou en réseau (ex. : secteur de la santé). Il existe deux modes d’opération pour ces structures : le commandement unifié (voir la section 4.7 – Commandement (ou coordination) unifié), et le commandement séparé de chaque organisation, avec une coordination globale des activités.

Groupes de coordination pluriorganisationnelle

Il est parfois nécessaire d’établir des groupes de coordination pluriorganisationnelle pour guider les représentants élus, les hauts fonctionnaires et les intervenants dans leurs décisions sur les politiques et faciliter la mise en commun et la gestion des ressources. Se composant de représentants élus et de hauts fonctionnaires des collectivités et des organisations concernées, ces groupes peuvent être préétablis ou formés de manière ponctuelle.

Ils permettent d’assurer l’unité des interventions en cas d’incident complexe et non circonscrit touchant une grande zone géographique. En effet, la coordination des collectivités et des organisations aux paliers supérieurs est cruciale pour maintenir cette unité. La clarté des communications, l’efficacité de la collaboration et la flexibilité des approches contribuent aussi grandement à la coordination des interventions.

Les groupes de coordination pluriorganisationnelle devraient maintenir un cycle de planification prévoyant des réunions ou des téléconférences régulières ainsi que des méthodes systématiques d’échange d’information, par exemple des rapports de situation.

Représentants élus et hauts fonctionnaires

Il importe de reconnaître le rôle majeur que jouent les représentants élus et les hauts fonctionnaires dans la gestion des incidents. Ils sont responsables de la sécurité et du bien-être de leur collectivité et de l’efficacité générale des interventions.

Les intervenants qui travaillent dans les COU et sur les lieux d’incidents doivent rapidement relayer les dernières informations au personnel responsable du breffage des représentants élus et des hauts fonctionnaires, afin que ces derniers demeurent au courant de la situation, des besoins en ressources potentiels et de tout autre élément pertinent. Une communication efficace entre les intervenants et les représentants élus et hauts fonctionnaires favorise la confiance et la prise de décisions éclairées.

Les groupes de coordination pluriorganisationnelle fournissent une structure aux représentants élus et aux hauts fonctionnaires et renforcent l’unité des interventions aux paliers supérieurs.

4.5 Commandement simple

Beaucoup d’incidents sont coordonnés par un seul commandant des opérations sur le lieu de l’incident (ou chef des opérations sur le lieu de l’incident). Cette façon de procéder offre plusieurs avantages, dont celui d’accélérer l’établissement des objectifs, des stratégies et des tactiques, un atout majeur dans les situations où la rapidité est de mise pour éviter les blessures et les dommages matériels ou environnementaux.

Le commandement simple est généralement préféré aux autres modes de gestion des incidents, sauf dans quelques situations où le commandement unifié s’impose (voir la section 4.7 – Commandement (ou coordination) unifié).

Le premier intervenant sur le lieu de l’incident enclenche le processus de commandement simple dès son arrivée, assumant la coordination et le commandement de l’intervention ainsi que l’exécution de toutes les fonctions du SGI jusqu’à l’arrivée de renforts. S’il y a lieu, il peut alors transférer le commandement à une personne plus expérimentée ou plus haut placée représentant l’organisation d’intervention principale.

La responsabilité du commandement simple est déterminée selon la structure suivante :

• Par défaut, lorsqu’une seule organisation d’intervention est concernée.
• Par consensus entre toutes les organisations d’intervention, qui s’entendent sur l’emploi du commandement simple et l’organisation qui devrait être responsable.
• En vertu de la loi, lorsqu’une organisation d’intervention ou une autre autorité a l’obligation légale d’assumer la responsabilité de l’intervention.

4.6 Commandement de zone

Le commandement de zone s’impose lorsqu’un incident touche plusieurs lieux ou requiert l’intervention de multiples organisations (incident important ou en voie de le devenir). Chaque lieu ou organisation conserve sa propre équipe de gestion de l’incident.

Les organisations d’intervention opérant en commandement de zone établissent des cibles générales pour tout le territoire qui leur a été assigné et travaillent avec les équipes de gestion de l’incident à coordonner les objectifs, les stratégies et les tactiques propres à chacune d’elles. Elles établissent aussi les priorités d’allocation des ressources critiques.

Le commandement de zone est de mise dans les situations suivantes :

• éclosion d’une maladie infectieuse impliquant plusieurs territoires et partenaires de santé
• attentats terroristes multiples
• incidents simultanés (ex. : déraillement d’un train causant un déversement de matières dangereuses dans des conditions météorologiques extrêmes)

Dans certains cas, le commandement de zone peut servir de commandement unifié. Voir la section 4.7 – Commandement (ou coordination) unifié.

4.7 Commandement (ou coordination) unifié

Les incidents qui touchent plusieurs territoires impliquent de multiples organisations d’intervention ayant chacune leurs propres responsabilités. Celles-ci doivent alors tâcher de choisir, d’un commun accord, un unique commandant des opérations sur le lieu de l’incident (voir la Section 4.5 – Commandement simple).

En de rares occasions, le processus décisionnel d’un incident appelle la participation de plus d’une organisation d’intervention, ce qui complique le recours au commandement simple. Le cas échéant, il vaut parfois mieux se tourner vers le commandement unifié. Toutefois, ce mode de gestion comporte son lot de défis et ne devrait pas être choisi à la légère. Il peut aussi demander un plus grand investissement de temps et d’efforts pour maintenir une image commune de la situation opérationnelle, laquelle garantit que toutes les organisations d’intervention disposent des mêmes informations pour prendre leurs décisions.

Le commandement unifié se définit comme la cogestion d’un incident par plusieurs organisations ou autorités responsables partageant les mêmes objectifs, stratégies et tactiques.^{footnote 4[4]} Voici des exemples de situations où il est employé :

• il existe une entente de partage du commandement
• l’organisation principale estime qu’une approche conjointe serait plus efficace
• les organisations sont contraintes au commandement unifié par un recoupement territorial ou des exigences législatives
• les organisations d’intervention ne parviennent pas à s’entendre sur la responsabilité du commandement simple, mais un manque de coordination pourrait mettre en péril la sécurité du public et des intervenants ou causer des dommages matériels

Advenant l’établissement d’un commandement unifié, les principales organisations d’intervention doivent prendre les mesures suivantes :

• reconnaître explicitement la mise en place d’un commandement unifié par une déclaration orale et une entente signée dans le PAI
• choisir des stratégies, des tactiques et des objectifs communs
• créer un PAI unique

Le commandement unifié s’acquitte des responsabilités suivantes :

• choisir un porte-parole (s’il y a lieu)
  • ce rôle peut changer de mains, mais ne doit jamais être tenu par plus d’une personne à la fois
• choisir un chef de la Section des opérations parmi les membres de l’organisation d’intervention dont le territoire ou les activités sont le plus touchés; il sera responsable de la création du PAI unique
  • le chef de la Section des opérations peut nommer un ou plusieurs adjoints
• choisir un chef de la Section de la planification pour coordonner les activités de planification
• mettre à l’horaire des réunions régulières de coordination et de planification
• centraliser les opérations dans un même poste de commandement du lieu de l’incident ou COU
• établir un plan de communications coordonnées avec le public
• déterminer les circonstances qui pourraient nécessiter un retour au commandement simple
• mettre par écrit toutes les mesures et opérations relatives à l’incident

Réévaluation du commandement unifié

Les besoins peuvent changer à mesure que la situation progresse. C’est pourquoi il est important de réévaluer régulièrement la pertinence d’un commandement unifié. Il convient aussi d’établir un plan pour assurer l’efficacité d’un éventuel retour au commandement simple.

4.8 Transfert de commandement

Le premier intervenant sur place devient le commandant des opérations sur le lieu de l’incident et assume la responsabilité de toutes les fonctions du SGI pertinentes à la situation. Il peut transférer le commandement dans les circonstances suivantes :

• l’incident requiert un intervenant précédemment nommé ou plus qualifié
• une autre organisation d’intervention prend la relève de la coordination et du commandement
• son quart de travail se termine

Tout transfert de commandement doit s’accompagner d’un breffage détaillé.

4.9 Travailler ensemble : efficacité de la coordination et de la collaboration

La coordination vise à articuler les efforts de multiples organisations d’intervention en une seule force cohésive.

Le travail d’équipe est un processus complexe :

• il requiert, pour être efficace, une planification coordonnée, une bonne gestion des ressources et une intégration des échanges d’information et des communications
• la coordination peut se faire de façon explicite (breffages, téléconférences, plans d’action en cas d’incident, documents divers) ou implicite (discussions, planification, liaison, collaboration)

Il existe deux types de collaboration :

• collaboration verticale : entre le lieu et le COU
• collaboration horizontale : entre les collectivités et les organisations

Le commandant des opérations sur le lieu de l’incident coordonne les activités, le personnel et les ressources des organisations d’intervention.

Le directeur du COU coordonne souvent le soutien sur le lieu d’un incident, le breffage des représentants élus et des hauts fonctionnaires et les échanges d’information avec les organisations d’intervention.

En cas d’incident complexe, il arrive que plusieurs COU coordonnent une intervention en réseau. Dans cette situation, chaque organisation établit ses propres objectifs d’intervention, et la communication, la coordination et la collaboration générales se font au moyen de réunions régulières de planification et d’échange d’information.

Lorsqu’une coordination pluriorganisationnelle est requise, les représentants élus et les hauts fonctionnaires doivent travailler ensemble pour définir et communiquer les priorités de principe et autoriser diverses ressources et activités.

Les organisations d’intervention devraient s’articuler autour d’un cycle de planification régulier comprenant les éléments suivants :

• communications fréquentes (ex. : breffages) entre le commandant des opérations sur le lieu de l’incident et les intervenants de la Section des opérations
• communications fréquentes entre le commandant des opérations sur le lieu de l’incident et les directeurs des COU
• communications fréquentes entre les organisations d’intervention par l’intermédiaire d’agents de liaison, de téléconférences et de rapports de situation
• inclusion du personnel des COU dans le processus de planification des interventions
• inclusion des organisations d’intervention dans la création et la mise en œuvre des PAI
• coordination des communications et du partage d’information (ex. : affichage des cycles opérationnel et de planification)

4.10 Incidents complexes

Les incidents complexes sont causés par de nombreux facteurs difficiles à analyser et à comprendre. Ils se caractérisent par leur durée, leur ampleur et le nombre d’organisations qu’ils concernent. Ils requièrent parfois des connaissances ou une formation techniques en plus de présenter d’autres exigences diverses.

Lorsqu’un incident complexe fait beaucoup de victimes, il arrive que les structures d’intervention habituelles ne suffisent pas. Selon la nature de l’incident, il se peut aussi qu’un système centralisé comme le SGI soit peu efficace aux premières étapes du processus.

Dans les incidents hautement complexes et chaotiques tels que les grandes catastrophes humanitaires, une intervention efficace suppose de préférer la collaboration au commandement et au contrôle. Le commandement unifié, qui demande une coopération accrue, peut alors être particulièrement approprié.

En cas d’incident complexe, une approche en réseau coordonnée et collaborative permet aux collectivités et organisations d’intervenir plus efficacement.

Importance de la communication

Lorsque survient une grande catastrophe humanitaire ou un incident complexe non circonscrit comme une vague de chaleur, les communications internes et externes entre les collectivités et organisations deviennent essentielles à l’efficacité de l’intervention. Au début d’un incident complexe non circonscrit, il importe de créer une image commune de la situation opérationnelle et d’établir un plan de collaboration efficace pour les collectivités et organisations.

Éléments essentiels de l’intervention en cas d’incident complexe :

• partage d’information sur la situation générale
• mise à profit de la souplesse du SGI et adaptation à la situation
• collaboration avec les organisations d’intervention (importance de la liaison dans les incidents complexes)
• reconnaissance et prise en compte du temps nécessaire à la mise en place des systèmes de coordination
• respect des objectifs propres à chaque organisation d’intervention, dans la mesure où ceux-ci n’entrent pas en conflit

Modèle de collaboration de l’Organisation des Nations Unies pour les grandes catastrophes humanitaires

L’Organisation des Nations Unies (ONU) utilise le modèle de centre de coordination des opérations in situ pour assurer la collaboration efficace nécessaire à la flexibilité des opérations en cas d’incidents subit, chaotique ou hautement complexe, par exemple une grande catastrophe humanitaire.

Ce modèle décentralisé regroupe les organisations selon les secteurs reconnus de l’action humanitaire. Les groupes de partenaires se composent d’organisations provinciales et nationales à diverses échelles, ainsi que d’organisations internationales et d’ONG.