4. L’administration municipale

L’article 1 de la Loi de 2001 sur les municipalités définit une municipalité comme une  zone géographique dont les habitants sont constitués en personne morale . Chacune des 444 municipalités de l’Ontario fournit des programmes et services importants afin de répondre aux besoins de ses résidents.

En plus des municipalités, d’autres conseils locaux ou à vocation particulière assurent la prestation de certains services publics à l’échelle d’une collectivité ou d’une région, tels que les conseils scolaires, les bureaux de santé, les conseils de bibliothèques et les offices de protection de la nature.

Dans le Nord de l’Ontario, la majorité de la population vit dans des municipalités, mais la majeure partie du territoire est un  territoire non érigé en municipalité , c’est-à-dire une zone sans structure municipale. Dans certaines de ces localités, la prestation des services communautaires de base est assurée par des régies locales des services publics et des régies des routes locales spécialement créées à cet effet.

Dans le cadre de votre travail quotidien de conseillère ou conseiller municipal, vous serez souvent appelé à collaborer avec les conseils et les commissions existant à l’échelle locale, d’autres municipalités, les autres ordres de gouvernement et différentes associations municipales. Tous ces organismes interviennent dans le fonctionnement de l’administration municipale. Par exemple, certains conseils ou groupes de conseils organisent régulièrement des réunions conjointes avec les conseils de communautés autochtones avoisinantes pour travailler de concert à des questions d’intérêt commun.

La présente section contient une description globale de la structure d’une municipalité et des services qu’elle assure, et décrit les liens entre les administrations municipales et les autres intervenants locaux. Pour en savoir davantage, veuillez consulter les autres documents se trouvant sur le site Web du ministère des Affaires municipales et du Logement.

L’article 2 de la Loi prévoit que les  municipalités sont constituées par la Province de l’Ontario pour former des administrations responsables et tenues de rendre compte à l’égard des questions qui relèvent de leur compétence et chacune d’elles est dotée de pouvoirs et fonctions en application de la présente loi et de nombreuses autres lois afin d’assurer une bonne administration à l’égard de ces questions .

Rôles et responsabilités des municipalités

La Loi est un document-cadre destiné aux administrations municipales; il en décrit les pouvoirs, les structures et la gouvernance.

De nombreuses autres lois confèrent le pouvoir nécessaire à l’exécution d’importantes activités municipales, notamment la Loi sur l’aménagement du territoire, la Loi de 1992 sur le code du bâtiment, la Loi de 2011 sur les services de logement, la Loi sur les services policiers, la Loi de 1997 sur la prévention et la protection contre l’incendie, la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence, la Loi de 1996 sur les élections municipales et la Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail, qui sont toutes administrées par le gouvernement provincial.

Il est à noter que certains services municipaux sont obligatoires et d’autres facultatifs – dans ce dernier cas, il revient au conseil de décider s’il les offrira.

Par ailleurs, dans une administration locale à deux paliers, formée d’un comté ou d’une région (palier supérieur) et d’une localité (palier inférieur), c’est la municipalité de palier supérieur qui s’occupe de certains services. Il arrive souvent qu’elle coordonne la prestation des services des municipalités se trouvant dans son territoire ou fournisse des services à l’échelle de la région.

Il est important de consulter la loi applicable pour savoir quel palier est responsable d’offrir un service en particulier (le palier supérieur ou inférieur, ou les deux). Dans bien des cas, la loi confie les services municipaux aux municipalités de palier supérieur ou inférieur de manière exclusive ou non. La gestion des déchets en est un bon exemple : certaines municipalités de palier supérieur sont les seules responsables de la gestion des déchets, sauf pour ce qui est de la collecte. Il arrive aussi que les deux paliers d’administration municipale se partagent la prestation d’un service. Par exemple, les municipalités de palier supérieur et inférieur peuvent toutes deux fournir des parcs et d’autres installations de loisirs.

Une partie des responsabilités énoncées dans la Loi sont transférables d’un palier d’administration municipale à l’autre, pourvu que le transfert soit approuvé selon une triple majorité (majorité des membres du conseil de la municipalité de palier supérieur et majorité des conseils des municipalités de palier inférieur représentant la majorité de l’électorat de la municipalité de palier supérieur). À titre de citoyenne ou de citoyen, et de contribuable, vous avez déjà une certaine idée des fonctions que remplit votre administration municipale. Toutefois, en tant que membre du conseil municipal, vous pouvez approfondir vos connaissances à leur sujet et en ce qui concerne les programmes et services que votre municipalité offre. Si votre municipalité fait partie d’une structure à deux paliers, vous pourriez vous renseigner sur le partage des responsabilités entre les municipalités de palier inférieur et supérieur dans votre région.

Gestionnaires de services

Certaines municipalités jouent le rôle de gestionnaires de services, soit généralement celles qui sont désignées agents de prestation des services pour le programme Ontario au travail (aide sociale), la garde d’enfants et le logement social. Ces municipalités peuvent également assumer des responsabilités particulières relativement aux ambulances terrestres et à d’autres questions. Le regroupement de ces services facilite leur planification et leur prestation à l’échelle régionale, même dans les municipalités à palier unique.

De plus, dans le Nord de l’Ontario, on compte dix conseils d’administration de district des services sociaux (CADSS) désignés comme gestionnaires de services, qui fournissent certains services.

Bon nombre des municipalités qui sont désignées gestionnaires de services sont des municipalités de palier supérieur, mais certaines sont à palier unique. Le secteur de prestation des services ne se situe pas nécessairement à l’intérieur des limites du gestionnaire de services. La délimitation peut plutôt suivre les limites territoriales actuelles ou historiques de la municipalité de palier supérieur, et englober des municipalités distinctes situées dans ces limites.

Il est important pour les conseillers municipaux de connaître et de comprendre le rôle et les intérêts du gestionnaire de services.

À titre de membre du conseil municipal, vous pourriez conserver une liste sur laquelle figurent le gestionnaire de services et les autres organisations offrant des services au public ou à la municipalité dans votre région.

Restructuration municipale

Cette section donne un aperçu général du processus de restructuration municipale.

La restructuration municipale prend principalement la forme d’annexions et de fusions. Les annexions servent à modifier les limites de la municipalité, par exemple en transférant la responsabilité d’un territoire d’une municipalité à une autre. Les fusions, quant à elles, consistent en l’union de municipalités avoisinantes.

Dans le Nord de l’Ontario, un territoire non érigé en municipalité peut être annexé à une municipalité adjacente.

La Loi (articles 171 à 173) prévoit un processus pour les projets locaux de restructuration municipale, notamment l’annexion ou la fusion de municipalités. Ces projets sont mis en œuvre sur ordonnance du ministre des Affaires municipales et du Logement, à sa discrétion (pour en savoir plus sur les pouvoirs du ministre, voir le Règlement de l’Ontario 204/03).

Le ministre ou des municipalités du Nord de l’Ontario peuvent également demander au Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire de se prononcer sur différents types de restructuration municipale faisant intervenir des territoires non érigés en municipalité.

Tout projet d’aménagement futur sur des terres dont on propose l’annexion doit être conforme à la Loi sur l’aménagement du territoire et aux autres exigences législatives ou réglementaires applicables.

Les projets de restructuration municipale doivent notamment indiquer les nouvelles limites des municipalités, la date d’entrée en vigueur, la composition du conseil municipal et les mesures transitoires. Avant de voter sur un projet de restructuration, les conseils des municipalités concernées doivent donner un préavis et organiser au moins une réunion publique. Il n’est pas rare que les municipalités concernées tiennent cette réunion conjointement. La publication des avis sur les réunions est régie par les règlements de procédures de chaque municipalité. Les municipalités doivent consulter les collectivités autochtones pour vérifier si les changements proposés pourraient nuire à leurs intérêts ou à leurs droits en tant qu’Autochtones ou issus de traités (p. ex., chasse ou pêche) et, si c’est le cas, indiquer les mesures qui seront prises en conséquence. Parmi les changements d’intérêt pour les collectivités autochtones, mentionnons les aménagements futurs et les décisions connexes relatives à la viabilisation.

Les projets de restructuration des municipalités doivent obtenir l’appui du conseil avant d’être soumis au ministre. Si le territoire visé est géré par une administration municipale à deux paliers, il faut obtenir l’appui de la municipalité de palier supérieur et de la majorité des conseils représentant la majorité de l’électorat des municipalités locales. Le conseil de toute municipalité séparée concernée par le projet doit également donner son consentement (voir le Règlement de l’Ontario 216/96).

Dans les régions sans structure à deux paliers, le niveau d’approbation requis est la double majorité, à savoir une majorité des municipalités locales et des organismes locaux dans les territoires non érigés en municipalité concernés par le projet, représentant une majorité de l’électorat. Pour en savoir davantage, consultez le Règlement de l’Ontario 216/96.

Les municipalités créées ou restructurées en vertu d’une loi spéciale (p. ex., Toronto, Hamilton, Ottawa, Grand Sudbury, le comté de Haldimand, le comté de Norfolk ou des municipalités régionales) peuvent faire appel au processus de la Loi de 2001 sur les municipalités décrit plus haut uniquement pour des projets de restructuration mineurs (comme l’ajustement des limites).

Il est recommandé de communiquer avec le ministère des Affaires municipales et du Logement à un stade précoce du projet de restructuration pour vous assurer qu’il est conforme aux lois et règlements et que le processus prévu est exhaustif. Dans la mesure du possible, le personnel municipal doit fournir au personnel ministériel une ébauche du projet de restructuration municipale et la description officielle des terrains à annexer avant que les conseils municipaux n’accordent leur approbation définitive.

Comités, conseils locaux et autres organismes à vocation particulière

En votre qualité de conseillère ou conseiller municipal, vous savez probablement qu’une multitude d’organismes publics locaux participent à la prestation des services au sein des municipalités, ou en association avec celles-ci. Ces organismes portent des noms divers : commissions de services municipaux, conseils scolaires, commissions de services policiers, conseils de santé, conseils d’hôpitaux, commissions de transport, conseils de bibliothèques, offices de protection de la nature, sociétés d’aide à l’enfance, conseils d’aménagement, comités de dérogation et comités de morcellement des terres, pour ne donner que quelques exemples.

Bon nombre d’organismes locaux sont régis par des textes de loi administrés par divers ministères provinciaux. Ces ministères peuvent détenir des renseignements factuels ou de base sur les aspects ou les intérêts d’ordre provincial de ces organismes.

Par exemple, le ministère des Affaires municipales et du Logement est responsable de l’application de la Loi de 2001 sur les municipalités et de la Loi sur l’aménagement du territoire. La Loi de 2001 sur les municipalités régit les conseils et sociétés de services municipaux. La Loi sur l’aménagement du territoire, quant à elle, prévoit l’établissement de conseils d’aménagement et de comités de morcellement des terres.

Le ministère de l’Éducation applique la Loi sur l’éducation, laquelle régit notamment les conseils scolaires. De son côté, le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels exerce certaines fonctions en vertu de la Loi sur les services policiers, laquelle établit des commissions de services policiers pour les municipalités. La Loi sur la protection et la promotion de la santé, qui établit les conseils de santé, et la Loi sur les hôpitaux publics, qui réglemente les conseils d’hôpital, sont administrées par le ministère de la Santé et des Soins de longue durée. Les conseils de bibliothèque publique sont régis par la Loi sur les bibliothèques publiques, administrée par le ministère du Tourisme, de la Culture et du Sport. La Loi sur les offices de protection de la nature, administrée par le ministère des Richesses naturelles et des Forêts, établit les offices de protection de la nature.

Il existe une grande disparité entre les organismes locaux. Tous les organismes publics qui contribuent à la prestation de services ou qui sont associés à une municipalité ne sont pas des conseils locaux.

Un conseil local, comme une municipalité, possède un statut juridique particulier : des règles et responsabilités peuvent donc s’appliquer. Il est possible que les règles varient d’un conseil local à l’autre : vous devez vous renseigner au cas par cas.

Souvent, les conseils locaux doivent respecter des règles identiques ou semblables à celles des conseils municipaux. Par exemple, certains conseils locaux doivent adopter et tenir à jour des politiques sur la disposition de biens-fonds (y compris par vente), l’engagement de personnel et l’approvisionnement en biens et services. Pour en savoir davantage, consultez l’article 270 de la Loi de 2001 sur les municipalités. Voici quelques exemples d’autres situations sujettes à des règles :

• la tenue de réunions publiques;
• l’imposition de droits et de redevances;
• les exigences en matière de vérification;
• la rémunération des employés;
• la gouvernance des conseils locaux, les changements les concernant ou encore leur dissolution.

En tant que membre du conseil, vous pourriez également devenir membre d’un organisme local, avec les obligations légales ou pratiques qui sont associées à ce poste. Vous pourriez vous familiariser avec ces obligations.

Commissions de services municipaux

Les commissions de services municipaux sont des organismes locaux qui peuvent être créés par une ou plusieurs municipalités. Elles peuvent, par exemple, assurer la gestion et la prestation de services de base. Une commission de services municipaux doit compter au moins deux membres. De façon générale, les anciennes commissions de services publics, régies des parcs de stationnement et commissions de gestion des parcs sont maintenant des commissions de services municipaux.

La ou les municipalités peuvent décider de ce qui suit :

• nom, composition, quorum et processus budgétaire de la commission;
• qualités requises pour être membre de la commission;
• mode de sélection de ses membres;
• mandat de ses membres;
• nombre de voix dont bénéficient les membres;
• règles, modalités et politiques que doit suivre la commission;
• liens qui existent avec la municipalité, notamment les liens financiers et hiérarchiques.

Les municipalités peuvent également envisager de déléguer certains de leurs pouvoirs aux commissions de services municipaux.

Comités municipaux

Certaines municipalités dotent leur conseil de comités permanents, lesquels peuvent exercer de nombreuses fonctions et se concentrer sur un domaine particulier des affaires municipales, comme les finances et l’établissement du budget. Certains comités sont mis sur pied pour une période précise en vue de débattre de questions à court terme. Souvent, ces comités fournissent des recommandations au conseil au sujet de questions d’intérêt local, notamment des questions patrimoniales, environnementales ou agricoles; d’autres prennent des décisions sur des affaires locales.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil a le pouvoir de créer des comités du conseil, de leur assigner des fonctions et d’en nommer les présidents et vice-présidents. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Une municipalité peut constituer un ou plusieurs conseils communautaires. Un tel conseil est chargé d’exercer les pouvoirs et fonctions que lui a délégués la municipalité. Il peut aussi exercer les fonctions que lui attribue la municipalité en ce qui concerne les questions qui se rapportent à la municipalité, par exemple, faire des recommandations au conseil sur le budget.

La municipalité doit déterminer la composition du conseil communautaire, qui peut comprendre un comité du conseil municipal ou un organisme d’au moins deux membres qui se compose soit d’un ou de plusieurs membres du conseil municipal, soit de particuliers nommés par ce dernier, soit d’une combinaison des deux. La formation de conseils communautaires auxquels siègent des membres de la collectivité nommés par le conseil pourrait favoriser une participation accrue du public au processus décisionnel.

En règle générale, les comités municipaux dont au moins la moitié des membres siègent à un conseil municipal ou local doivent respecter les dispositions énoncées dans la loi concernant la tenue de réunions publiques ainsi que celles concernant la tenue de registres.

Le règlement de procédure municipal ou local s’applique également à ces comités. Il décrit notamment la méthode de convocation des réunions, leur lieu, le mode de diffusion des avis au public et d’autres règles sur le déroulement des réunions.

Les municipalités peuvent envisager de soumettre d’autres comités municipaux aux règles de procédure.

Généralement, les dossiers des comités, à l’instar des dossiers municipaux, sont assujettis à la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée.

Relations entre le conseil municipal et les conseils locaux

Les organismes associés à une municipalité peuvent avoir différents niveaux d’autonomie par rapport au conseil municipal. Certains échappent essentiellement au contrôle de ce dernier pour des raisons pratiques ou juridiques. Les organismes tels que les conseils d’hôpital, les conseils de santé et les conseils d’administration de district des services sociaux, par exemple, agissent généralement en toute indépendance par rapport au conseil municipal.

Vous pouvez vous familiariser avec les responsabilités des conseils locaux ou d’autres organismes particuliers associés à votre municipalité, et leurs relations avec votre conseil municipal.

Relations entre le conseil municipal et les comités

Certaines municipalités disposent de comités permanents ou d’autres comités qui s’occupent de domaines particuliers. En général, ce sont les municipalités qui décident de la composition de ces comités, et ces derniers comptent souvent des membres du conseil et du personnel municipal, ainsi que des citoyens.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil a le pouvoir de créer des comités du conseil, de leur assigner des fonctions et d’en nommer les présidents et vice-présidents. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Les comités municipaux ont souvent comme fonction de conseiller et de guider le conseil municipal concernant des affaires relatives à leur mandat. Les comités municipaux, les conseils locaux et d’autres organismes locaux font profiter le conseil de leur expertise et peuvent donner l’occasion à des bénévoles de présenter différents points de vue et idées.

Associations municipales

La Loi appuie le principe d’une consultation continue entre la province et les municipalités sur ce qui touche leurs intérêts communs. Le paragraphe 3 (1) de la Loi oblige la province à consulter les municipalités conformément à un protocole d’entente conclu entre le gouvernement provincial et l’Association des municipalités de l’Ontario (AMO). Ce protocole prévoit que le gouvernement et l’AMO se consultent à l’égard de toute modification que la province propose d’apporter à la législation ou aux règlements si, de l’avis du gouvernement provincial, cette modification risque d’avoir des retombées importantes sur le budget de l’exercice en cours ou le cycle budgétaire des municipalités. Le protocole d’entente prévoit également que la province consulte l’AMO relativement à la négociation entre les gouvernements du Canada et de l’Ontario de certaines ententes touchant directement les municipalités.

L’AMO est une organisation à but non lucratif qui représente la quasi-totalité des municipalités de la province. Cette association assure des services dans divers domaines, notamment la collecte et la diffusion d’information, l’élaboration de politiques et les relations intergouvernementales. Les responsables de l’AMO rencontrent régulièrement le ministre des Affaires municipales et du Logement et d’autres ministres du gouvernement provincial pour discuter de questions qui intéressent les municipalités. Pour en savoir davantage sur cette association, consultez le site Web de l’AMO (en anglais seulement).

Plusieurs associations municipales spécialisées font partie de l’AMO, notamment la Rural Ontario Municipal Association (ROMA), Ontario Small Urban Municipalities (OSUM) et des regroupements régionaux comme la Federation of Northern Ontario Municipalities (FONOM) et la Northwestern Ontario Municipal Association (NOMA). Beaucoup d’autres organisations sont associées ou affiliées à l’AMO.

Il existe de nombreuses autres associations professionnelles spécialisées : l’Association des directeurs généraux, secrétaires et trésoriers municipaux de l’Ontario (ASTMO) (en anglais seulement), la Municipal Finance Officers’ Association of Ontario (MFOA) (en anglais seulement), l’Ontario Municipal Tax and Revenue Association (OMTRA) (en anglais seulement) et l’Ontario Municipal Engineers Association (MEA) (en anglais seulement).

D’autres regroupements de municipalités sont formés d’un mélange de personnel politique et de professionnels liés à un secteur particulier des services municipaux, comme l’Ontario Good Roads Association (OGRA) (en anglais seulement), l’Ontario Library Association (OLA) (en anglais seulement), l’Ontario Non-Profit Housing Association (ONPHA) (en anglais seulement) et l’Association of Local Public Health Agencies (en anglais seulement).

La cité de Toronto et quelques autres municipalités ne sont pas membres de l’AMO. Le paragraphe 1 (3) de la Loi de 2006 sur la cité de Toronto prévoit qu’ il est dans l’intérêt véritable de la province et de la cité de se consulter régulièrement au sujet de questions d’intérêt mutuel, et ce conformément à une entente conclue entre elles . L’Entente Toronto-Ontario de coopération et de consultation officialise les pratiques de coopération entre les deux administrations et les engage à se consulter mutuellement sur certaines questions d’intérêt commun.

D’autres associations municipales politiques – comme le Large Urban Mayors Caucus of Ontario (LUMCO) (en anglais seulement), Mayors and Regional Chairs of Ontario (MARCO), qui représente les municipalités à palier unique et celles de palier supérieur (ou les municipalités régionales) de l’Ontario les plus importantes, et l’Association française des municipalités de l’Ontario (AFMO) – rencontrent aussi régulièrement le ministère des Affaires municipales et du Logement. D’ordinaire, les communications entre le ministère et les associations municipales sont coordonnées par la Direction des relations intergouvernementales et des partenariats du ministère.

En plus de ces associations, il existe des associations régionales qui collaborent étroitement avec le ministère des Affaires municipales et du Logement, notamment :

• L’Eastern Ontario Wardens’ Caucus (EOWC), qui représente 11 comtés et deux municipalités rurales à palier unique (comté de Prince Edward County et cité de Kawartha Lakes). Sous la direction des 13 présidents de conseil des municipalités membres, et avec l’appui de leurs directeurs généraux, l’EOWC mène des recherches et défend les intérêts des municipalités de l’Est de l’Ontario.
• L’Eastern Ontario Mayors’ Caucus (EOMC) représente 11 municipalités à palier unique de la région. Elle défend les intérêts des municipalités plus urbaines de la région. L’EOMC est dirigée par un président élu parmi les maires des municipalités membres et reçoit l’appui de leurs directeurs généraux.
• Le Western Ontario Wardens Caucus (WOWC) représente 15 municipalités de palier supérieur et à palier unique du Sud-Ouest de l’Ontario. Ses membres travaillent de concert pour influer sur les lois, règlements et programmes proposés par les municipalités et les gouvernements provincial et fédéral par la défense d’intérêts, des recherches, des analyses et de l’éducation. Le bureau régional du ministère à London est membre d’office du WOWC et constitue le principal point de contact entre le ministère et cet organisme.

Vous trouverez les noms et coordonnées des associations municipales et d’autres organismes connexes dans le répertoire des municipalités publié par l’Association des directeurs généraux, secrétaires et trésoriers municipaux de l’Ontario.