7. Le rôle de législateurs des membres du conseil

Les règlements municipaux qu’adopte le conseil ont une incidence importante sur les municipalités. En effet, les politiques établies par le conseil municipal détermineront la santé et le bien-être de votre collectivité à long terme. Vous êtes sans doute conscient de cet aspect de votre rôle, mais vous devez également avoir conscience des différentes restrictions légales auxquelles est soumis l’exercice de vos pouvoirs municipaux.

Considérations légales relatives à l’exercice du pouvoir

Un des points fondamentaux à envisager est la position des administrations municipales sur le plan constitutionnel. La Loi constitutionnelle de 1982 (autrefois l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867) prévoit que les gouvernements provinciaux ont le droit exclusif d’adopter des lois relatives aux institutions municipales. Étant donné que les municipalités sont créées par la province, elles n’ont généralement pour pouvoirs que ceux que leur confère le gouvernement provincial. Cet état de fait a plusieurs conséquences générales :

• Un gouvernement provincial ne peut conférer à une municipalité que les pouvoirs dont il dispose lui-même en vertu de la répartition constitutionnelle des pouvoirs fédéraux et provinciaux;
• En règle générale, un règlement municipal ne peut jamais l’emporter sur une loi provinciale contradictoire. Un règlement municipal parfaitement valide lors de son adoption peut devenir invalide en cas d’entrée en vigueur ultérieure d’une loi provinciale avec laquelle il est incompatible;
• Dans l’éventualité où une municipalité prendrait des mesures qu’elle n’est pas légalement autorisée à prendre ou qui dépassent les limites de sa compétence légale, les tribunaux pourraient annuler les mesures en question sur le motif qu’elles sont « ultra vires », autrement dit, qu’elles outrepassent les pouvoirs de la municipalité.

Charte canadienne des droits et libertés

Les pouvoirs des administrations municipales sont visés par un autre texte constitutionnel : la Charte canadienne des droits et libertés, à la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982. La Charte s’applique à tous les ordres de gouvernement, y compris les administrations municipales, en ce qui concerne les règlements et autres mesures qu’ils peuvent adopter.

Code des droits de la personne

Le Code des droits de la personne prévoit que toute personne a droit à un traitement égal sans discrimination fondée sur la race, la couleur, l’identité sexuelle, le sexe, l’orientation sexuelle, un handicap et l’âge, entre autres motifs. Le Code est également pertinent pour les municipalités dans le contexte de l’adoption de règlements et d’autres activités.

Sources de droit

Puisque vous siégez au conseil municipal, il importe de vérifier, dans l’exercice de vos fonctions, les pouvoirs légaux qui autorisent les décisions que vous envisagez. Compte tenu de la complexité de ces règles de droit, il est recommandé de consulter l’avocate ou l’avocat de votre municipalité au moindre doute quant à leur application. Cependant, il vous serait utile de connaître un tant soit peu les sources du droit municipal et de tenter de vous tenir au courant de l’ensemble de la législation qui concerne les activités municipales et qui est en constante évolution.

Droit législatif

Les textes de loi promulgués par le gouvernement provincial sont l’une des sources de droit les plus importantes concernant votre municipalité. En voici quelques exemples qui sont particulièrement importants pour les municipalités.

Loi de 2001 sur les municipalités

Comme nous l’avons déjà mentionné, une des principales lois provinciales régissant les municipalités de l’Ontario est la Loi de 2001 sur les municipalités. Cette loi donne à votre municipalité la marge de manœuvre nécessaire pour pouvoir gérer sa situation particulière et réagir rapidement à tout changement sur le plan économique, environnemental ou social. La version à jour et consolidée de la Loi est accessible sur le site provincial des Lois-en-ligne.

Autres lois de portée générale

Il y a beaucoup d’autres lois qui s’appliquent aux municipalités, mais qui portent sur certaines de leurs activités seulement, telles que les lois suivantes : Loi sur l’aménagement du territoire, Loi sur les clôtures de bornage, Loi de 1992 sur le code du bâtiment, Loi sur les services policiers, Loi de 1997 sur la prévention et la protection contre l’incendie, Loi de 2002 sur la salubrité de l’eau potable, Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario, Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence, Loi de 1996 sur les élections municipales et Loi de 1997 sur le programme Ontario au travail. Ces lois et la plupart des autres lois ontariennes sont accessibles en ligne.

Lois régissant des municipalités particulières

Si votre municipalité a été restructurée, il est possible qu’une loi détermine les particularités de sa gestion ou structure (p. ex., la Loi de 2006 sur la cité de Toronto, la Loi de 1999 sur la ville de Haldimand, la Loi de 1999 sur la cité de Hamilton, la Loi de 1999 sur la ville de Norfolk, la Loi de 1999 sur la cité d’Ottawa et la Loi de 1999 sur la ville du Grand Sudbury).

Lois d’intérêt privé

Une série de lois d’intérêt privé concernant certaines municipalités ont été adoptées. Les municipalités en question ont demandé l’adoption de ces lois en vue d’obtenir des pouvoirs dont elles ne disposent pas selon les lois de portée générale. Ces lois leur confèrent une marge de manœuvre additionnelle dans la façon dont elles gèrent des questions qui les concernent.

Règlements

Les règlements sont pris en application de lois comme la Loi de 2001 sur les municipalités et la Loi de 1996 sur les élections municipales. Le pouvoir de prendre des règlements est habituellement conféré au lieutenant-gouverneur en conseil ou à un ministre de la Couronne.

Les règlements donnent souvent des précisions sur la façon dont certaines dispositions des lois doivent s’appliquer. Par exemple, un règlement pris en vertu de l’article 216 de la Loi de 2001 sur les municipalités fournit des précisions sur la façon de dissoudre un conseil local ou d’y apporter des modifications, alors qu’un règlement pris en application de la Loi de 1996 sur les élections municipales autorise l’utilisation de certaines formules en période d’élections. On peut trouver en ligne la plupart des règlements de l’Ontario.

Lois fédérales

Certaines lois fédérales, dont la Loi sur la Société canadienne d’hypothèques et de logement, peuvent s’appliquer aux activités de votre municipalité.

Droit administratif

Au droit législatif vient s’ajouter le droit administratif, qui s’applique généralement aux décisions rendues par les commissions et les tribunaux, de même qu’à l’interprétation et à l’application de pouvoirs que la loi confère à des entités autres que l’Assemblée législative de l’Ontario.

Commissions et tribunaux

Les commissions et tribunaux font partie de l’autorité exécutive. La loi leur donne le pouvoir de prendre des décisions dans certains dossiers.

Le Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire, par exemple, tient des audiences portant sur des questions telles que les emprunts municipaux à long terme, l’aménagement du territoire ou la modification des limites territoriales touchant un territoire non érigé en municipalité. Les organismes semblables auxquels votre municipalité pourrait avoir affaire comprennent la Commission des relations de travail de l’Ontario, la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail, la Commission de révision de l’évaluation foncière, la Commission des biens culturels et la Commission de la location immobilière.

Les décisions rendues par ces commissions et ces tribunaux forment une jurisprudence en droit administratif qui peut avoir une grande incidence sur les activités de votre municipalité.

Droit jurisprudentiel

Même si vous connaissez les lois touchant vos activités et le droit administratif pertinent, vous n’avez fort probablement qu’une idée partielle du droit régissant des situations précises. Le sens et la portée de ces lois sont interprétés dans le cadre de diverses décisions rendues par les tribunaux au fil des ans, d’où l’importance du droit jurisprudentiel.

Pouvoirs municipaux

La Loi de 2001 sur les municipalités et d’autres lois provinciales confèrent divers pouvoirs aux municipalités, lesquels appartiennent à des catégories variées :

• pouvoirs d’une personne physique;
• pouvoirs habilitants étendus;
• domaines de compétence dans les structures municipales à deux paliers;
• pouvoirs particuliers.

Comme les pouvoirs municipaux sont établis dans un grand nombre de lois et de règlements, ils peuvent se révéler complexes. Par conséquent, il serait bon que vous consultiez le personnel et votre avocate ou avocat concernant les pouvoirs municipaux particuliers s’appliquant à toute mesure ou à tout règlement que vous proposez.

Pouvoirs d’une personne physique

La Loi confère aux administrations municipales les pouvoirs d’une personne physique afin qu’elles puissent exercer leur autorité. Ces pouvoirs leur permettent de jouir d’une flexibilité similaire à celle dont bénéficie un particulier ou une personne morale pour gérer ses affaires organisationnelles et administratives. Ils peuvent aider votre municipalité, sans qu’il soit nécessaire qu’une disposition législative l’y autorise expressément, à embaucher du personnel, à conclure des accords et à acquérir des biens-fonds ou du matériel. Par exemple, si une municipalité dispose de l’autorité nécessaire pour instaurer un réseau de transport public, elle peut user de ses pouvoirs de personne physique pour embaucher du personnel et acheter des autobus. Il est à noter que les pouvoirs d’une personne physique ne constituent pas une source de pouvoir indépendante autorisant une municipalité à agir dans un domaine particulier.

Les municipalités ont aussi des pouvoirs que ne possèdent pas les particuliers. Par exemple, les municipalités peuvent réglementer ou interdire certaines activités, forcer des personnes à faire certaines choses, et établir un système de délivrance de permis, de licences, d’approbations et d’enregistrements. Les municipalités ont aussi d’autres pouvoirs fondamentaux, notamment celui de prélever des impôts et de faire appliquer les règlements municipaux.

Pouvoirs habilitants étendus

La Loi accorde aux municipalités des pouvoirs habilitants étendus qui leur donnent la marge de manœuvre nécessaire pour répondre aux attentes de leurs collectivités et s’acquitter de leurs responsabilités.

Une municipalité dispose de pouvoirs habilitants étendus pour adopter des règlements relativement aux questions suivantes :

• l’organisation de la gouvernance de la municipalité et de ses conseils locaux;
• la responsabilisation et la transparence de la municipalité et de ses conseils locaux, ainsi que de leurs activités;
• la gestion financière de la municipalité et de ses conseils locaux;
• les actifs publics qu’acquiert la municipalité aux fins de l’exercice des pouvoirs que lui confère la Loi ou une autre loi;
• le bien-être économique, social et environnemental de la municipalité, notamment en ce qui concerne le changement climatique;
• la santé, la sécurité et le bien-être des personnes;
• les services et les choses que la municipalité est autorisée à fournir;
• la protection des personnes et des biens, y compris la protection des consommateurs;
• les animaux ^{footnote *[*]};
• les constructions, y compris les clôtures, les panneaux et les enseignes ^{footnote *[*]};
• la délivrance de permis aux entreprises ^{footnote *[*]}.

Domaines de compétence dans les structures municipales à deux paliers

En plus des pouvoirs habilitants étendus décrits ci-dessus, les municipalités appartenant à une structure à deux paliers peuvent répartir les pouvoirs des domaines de compétence entre les municipalités de palier inférieur et supérieur.

Les domaines de compétence sont assortis de règles, à savoir si les municipalités de palier inférieur ou supérieur, ou les deux, peuvent adopter des règlements dans la totalité ou une partie des domaines, comme les services de développement économique ou les services publics. Dans le cas des municipalités à palier unique, les domaines de compétence ont été remplacés par des pouvoirs habilitants étendus. Le tableau figurant à la fin de l’article 11 de la Loi indique en détail comment les domaines de compétence sont répartis entre la municipalité de palier supérieur et les municipalités de palier inférieur.

Les municipalités peuvent adopter des règlements relativement aux questions relevant des domaines de compétence suivants :

• les voies publiques, y compris le stationnement et la circulation;
• les réseaux de transport autres que les voies publiques;
• la gestion des déchets;
• les services publics;
• la culture, les parcs, les loisirs et le patrimoine;
• le drainage et la lutte contre les inondations, à l’exception des égouts pluviaux;
• les constructions, y compris les clôtures, les panneaux et les enseignes;
• le stationnement autre que sur les voies publiques;
• les animaux ^{footnote *[*]};
• les services de développement économique ^{footnote *[*]};
• la délivrance de permis aux entreprises ^{footnote *[*]}.

Par exemple, dans certaines structures municipales à deux paliers, l’élimination des déchets incombe exclusivement à la municipalité de palier supérieur, et par conséquent les municipalités de palier inférieur ne peuvent fournir ce service. Dans le cas des animaux, le domaine de compétence ne relève pas de la municipalité de palier supérieur, ce qui signifie que seules les municipalités de palier inférieur peuvent exercer ce pouvoir. Dans d’autres cas, comme pour les voies publiques, le domaine incombe de manière non exclusive à la municipalité de palier supérieur, et par conséquent tant cette municipalité que les municipalités de palier inférieur peuvent exercer le pouvoir à cet égard.

Les municipalités de palier supérieur comme celles de palier inférieur peuvent user des pouvoirs habilitants étendus si les domaines de compétence ne traitent pas d’une question en particulier.

Les domaines visant les animaux, les services de développement économique et la délivrance de permis aux entreprises ne sont pas des pouvoirs étendus pour les municipalités appartenant à une structure à deux paliers, car leur responsabilité était répartie entre les municipalités de palier supérieur et inférieur avant l’entrée en vigueur des modifications apportées par la Loi de 2006 modifiant des lois concernant les municipalités. Dans les municipalités dotées d’une structure à deux paliers, ces trois pouvoirs demeurent donc des domaines de compétence.

En cas d’incompatibilité entre des règlements adoptés dans un domaine de compétence par une municipalité de palier supérieur et une autre de palier inférieur, les règlements de la municipalité de palier supérieur prévalent. Cette règle s’applique uniquement si le règlement de la municipalité de palier supérieur et celui de la municipalité de palier inférieur ont été tous deux adoptés en vertu d’un domaine de compétence. Autrement, le règlement de la municipalité de palier supérieur ne l’emporte pas automatiquement sur le règlement incompatible de la municipalité de palier inférieur. Par exemple, si le règlement de la municipalité de palier supérieur adopté en vertu des pouvoirs étendus est incompatible avec celui de la municipalité de palier inférieur adopté en vertu de ces mêmes pouvoirs, la Loi ne précise pas quel règlement prévaut en pareil cas.

Délivrance de permis

Le pouvoir d’établir un régime de permis est prévu à l’article 151 et à d’autres articles de la Loi, soit notamment les pouvoirs étendus énoncés aux articles 10 et 11. Les municipalités ont le pouvoir de délivrer des permis à de nombreuses entreprises : taxis, dépanneuses, établissements de divertissement pour adultes, parcs à roulottes, etc. Une municipalité peut assortir un permis de conditions.

Généralement, les municipalités n’ont pas le pouvoir d’établir un régime de permis concernant ce qui suit :

• une entreprise de fabrication ou une entreprise industrielle, sauf dans la mesure où elle vend ses produits ou des matières brutes au détail;
• la vente de marchandises en gros;
• la production, l’exploitation, l’extraction, la récolte, la transformation, le renouvellement ou le transport de richesses naturelles.

Une municipalité peut suspendre un permis pendant au maximum 14 jours sans tenir d’audience si la poursuite des activités de l’entreprise pose un danger immédiat pour la santé ou la sécurité de personnes ou de biens, et si les exigences législatives connexes sont satisfaites. Une municipalité peut également, sans tenir d’audience et pour une durée de 28 jours tout au plus, suspendre le permis qui autorise une entreprise à exercer ses activités sur une voie publique ou un autre bien de la municipalité, notamment pour les motifs suivants :

• la tenue d’un événement spécial;
• la construction, l’entretien ou la réparation du bien, ou encore la sécurité des piétons, des véhicules ou du public, ou la santé publique.

Pouvoirs particuliers

Les pouvoirs particuliers sont tous les pouvoirs conférés par diverses lois aux municipalités, autres que les pouvoirs habilitants étendus et les domaines de compétence. Certains des pouvoirs particuliers sont prévus dans la Loi de 2001 sur les municipalités. Ces pouvoirs sont de deux ordres :

• les pouvoirs liés aux pouvoirs habilitants étendus ou aux domaines de compétence visant par exemple les éléments suivants : voies publiques; transport; gestion des déchets; services publics; culture, parcs, loisirs et patrimoine; drainage et lutte contre les inondations; constructions (y compris les clôtures, les panneaux et les enseignes); stationnement; animaux; services de développement économique; santé, sécurité et nuisance; environnement naturel;
• les pouvoirs qui ne sont liés ni aux pouvoirs habilitants étendus ni aux domaines de compétence et visant par exemple l’exécution des règlements municipaux et la modification des limites de la municipalité.

De nombreuses autres lois confèrent aussi des pouvoirs particuliers, notamment la Loi de 1992 sur le code du bâtiment et la Loi sur les services policiers.

Restrictions apportées aux pouvoirs municipaux

La Loi de 2001 sur les municipalités et d’autres textes de loi provinciaux imposent certaines restrictions à l’exercice des pouvoirs de votre municipalité. Ces restrictions reflètent la common law et les politiques gouvernementales. Voici quelques exemples généraux :

• Vos règlements municipaux ne sont valides que dans la mesure où ils sont compatibles avec les lois fédérales et provinciales, les règlements pris en application de ces lois et les instruments législatifs (article 14);
• Les pouvoirs habilitants étendus et les domaines de compétence sont soumis à certaines formalités (règles) et à d’autres restrictions liées aux pouvoirs particuliers (article 15);
• À moins d’autorisation expresse, votre municipalité ne peut exercer ses pouvoirs que dans les limites de son territoire;
• Le gouvernement peut, au moyen d’un règlement, restreindre certains pouvoirs d’une municipalité (article 451.1).

En outre, dans les structures à deux paliers, une municipalité :

• n’est habituellement pas autorisée à réglementer des systèmes non municipaux dans six domaines de compétence : services publics; gestion des déchets; voies publiques; réseaux de transport, culture, parcs, loisirs et patrimoine; stationnement (paragraphe 11 (8));
• n’est généralement pas autorisée à réglementer les services ou biens fournis par une municipalité de l’autre palier qu’autorise un domaine de compétence (paragraphe 11 (7));
• ne peut adopter un règlement en vertu des domaines de compétence ou des pouvoirs habilitants étendus si l’autre palier peut adopter le règlement aux termes d’un pouvoir particulier (dispositions 4 et 5 du paragraphe 11 (4));
• ne peut adopter un règlement en vertu des domaines de compétence ou des pouvoirs habilitants étendus si l’autre palier a le pouvoir exclusif d’adopter le règlement aux termes des domaines de compétence (dispositions 1 et 2 du paragraphe 11 (4)).