Annexe technique : Projection des besoins en infrastructure de l’Ontario

Section 2.1 : Regard sur l’avenir — Outils de recherche et d’analyse

Le présent chapitre décrit certains des outils mis au point par le gouvernement pour prévoir les futurs besoins en infrastructure, ainsi que certaines recherches et analyses à l’étude au gouvernement pour jeter davantage la lumière sur les futures décisions relatives à l’infrastructure.

Incidence fiscale des biens de l’infrastructure de la province

Comme on l’a mentionné précédemment, la province possède ou consolide environ 209 milliards de dollars (valeur de remplacement) en biens de l’infrastructure, soit près de 40 %, du stock d’infrastructure publique en Ontario. Puisque la plupart de l’infrastructure est utilisée pendant de nombreuses années, les décisions prises aujourd’hui ont des conséquences à long terme. En les amortissant, les infrastructures publiques provinciales existantes continuent d’avoir une incidence fiscale^{footnote 28[28]} pendant des décennies. Étant donné l’échelle en jeu, des preuves solides sont nécessaires pour garantir que l’infrastructure appropriée est construite au bon endroit, au moment opportun.

Contexte micro et macroéconomique de la planification de l’infrastructure

Le ministère de l’Infrastructure utilise divers outils analytiques pour favoriser la prise de décisions fondées sur des données probantes. L’un des outils est une plate-forme de simulation qui analyse des scénarios d’investissement dans l’infrastructure en vue de déterminer les éventuels besoins d’investissement dans l’infrastructure par secteur et qui compare les différences dans l’incidence économique, les coûts et l’état des biens. Elle peut aussi être utilisée comme outil possible pour examiner les compromis à faire entre les secteurs ou entre les besoins d’investissement dans la réfection et l’expansion dans un secteur.

La plate-forme a été conçue de manière à être souple et à simuler un large éventail de scénarios. Elle s’inscrit dans le cadre de la stratégie du ministère pour explorer un éventail d’approches susceptibles de contribuer à mieux comprendre les options qui existent pour gérer les biens publics. Par exemple, la plate-forme peut produire des prévisions pour montrer les conséquences à long terme de différents scénarios d’investissement pour l’état d’un bien.

La plate-forme se compose de trois modèles :

• Le modèle d’état stable détermine la hauteur des dépenses en immobilisation nécessaires pour maintenir le niveau de stock d’infrastructure par habitant par la réfection des biens existants et l’expansion afin de répondre à la croissance démographique.
• Le modèle d’allocation efficace attribue des investissements dans l’infrastructure dans des secteurs où le rendement marginal est le plus élevé du PIB.
• Le modèle optimal évalue le niveau d’investissement dans l’infrastructure publique requis pour maximiser la production économique (PIB) à long terme.

Même si ces modèles font tous trois l’objet de développement continu, le modèle d’état stable est le plus perfectionné sur le plan du développement méthodologique et de la qualité des données d’entrée. Les modèles d’allocation efficace et optimal en sont à la phase de recherche et développement, les efforts déployés visant à comprendre la sensibilité des paramètres des modèles et les hypothèses sous-jacentes. Pour cette raison, la présente partie porte exclusivement sur le modèle d’état stable.

Modèle d’état stable

Le modèle d’état stable est un outil servant à orienter la planification de l’infrastructure d’après des données probantes et à comprendre les conséquences à long terme des investissements engagés aujourd’hui. Il emploie une approche principalement ascendante pour prévoir l’ensemble des besoins en investissement dans l’infrastructure par type et par secteur, tout en prenant en compte des facteurs comme le coût, l’état du bien et les données démographiques. C’est un modèle utile, qui compare les résultats de choix d’infrastructure au niveau agrégé et fournit l’orientation et le contexte général pour prendre de futures décisions sur des projets.

Le modèle d’état stable aide à déterminer les futurs besoins en investissement dans l’infrastructure de la province par secteur. Il y contribue par le fait qu’il évalue l’investissement requis pour maintenir le stock d’infrastructure actuel par habitant, où le stock constitue un indicateur du niveau de service que l’infrastructure fournit aux Ontariens et aux Ontariennes. Cela ne signifie pas que le stock actuel est forcément approprié en toutes circonstances. Le modèle fournit plutôt une base objective par rapport à laquelle il est possible de mesurer le niveau d’investissement dans l’infrastructure au fil du temps. Il établit cette base en tenant compte de l’évolution dans la composition des biens, de la détérioration de leur état avec le temps et de la croissance des données démographiques pertinentes dans chaque secteur. Par exemple, pour le secteur de l’éducation, la croissance de la population d’âge scolaire est prise en compte.

Le modèle d’état stable cherche à répondre aux types de questions suivantes :

• Quel montant faut-il investir pour maintenir le stock d’infrastructure par habitant?
• Quelles sont les conséquences à long terme des investissements dans l’infrastructure prévus sur l’état des biens et sur les besoins en investissement dans la réfection et l’expansion?
• Combien la province devrait-elle dépenser dans la réfection?
• Quelle est l’étendue de l’arriéré de réfection par secteur et comment évolue-t-il en fonction des investissements spécifiques alloués?

Afin de prévoir les futurs besoins en investissement, on part de l’hypothèse que les biens se détériorent au cours de leur durée de vie utile en suivant des courbes de l’état, à l’image de la courbe type du schéma 2 (figure 15). Il convient de souligner que le modèle comprend seulement les infrastructures possédées ou consolidées^{footnote 29[29]} par la province.

Figure 15 : Courbe illustrative de l’état du modèle d’état stable

Les points de la figure 15 représentent la détérioration de l’état des biens au fil du temps dans le cas où des investissements de réfection ne sont pas réalisés pour conserver un bien en bon état, la droite d’ajustement indiquant la détérioration moyenne pour cette catégorie de bien au fil du temps. Les biens qui se situent dans la zone du seuil de maintien en bon état ne requièrent pas de remise en état de l’équipement. Les biens qui se situent au-dessous du seuil de retrait ne peuvent plus fournir le service de manière adéquate et doivent être remplacés dans un avenir proche. Enfin, même si cela n’apparaît pas dans la figure 15, une hypothèse de durée de vie maximale est appliquée. Dans le modèle, chaque secteur et chaque catégorie de bien a sa propre courbe de l’état moyen, ainsi que des seuils d’état et des durées de vie maximales. Si l’état d’un bien est au-dessous du seuil de retrait ou est plus vieux que la durée de vie maximale, le bien devra être retiré et remplacé.

Dans le cadre du modèle et à un macro-niveau, les besoins en infrastructure sont traités par trois catégories de type d’investissement : le remplacement des biens, la remise en état des biens et l’expansion d’un nouveau bien pour répondre à la croissance démographique.

Remplacement

Les biens dont l’état se situe au seuil ou sous le seuil de retrait ou les biens dont l’âge dépasse la limite de durée de vie maximale sont envisagés en premier dans les investissements de remplacement, la priorité allant aux biens en moins bon état. L’investissement requis pour remplacer le bien est la valeur de remplacement actuelle.

Remise en état

Les biens dont l’état est au-dessous du seuil de maintien en bon état mais au-dessus du seuil de retrait, et qui n’ont pas atteint leur durée de vie utile maximale sont envisagés dans les investissements de remise en état, la priorité allant aux biens en moins bon état. Le moment, le coût et l’incidence sur l’état des investissements dans la remise en état varient selon les secteurs et font l’objet d’études actives. L’approche actuelle part généralement de l’hypothèse que les biens sont remis en bon état (plutôt qu’à l’état « neuf ») pour un coût proportionnel au changement de l’état. Cette règle est différente pour les biens proches du terme de leur durée de vie, où la remise en état ne suffit qu’à prolonger leur durée de vie jusqu’à la durée maximale.

Expansion pour répondre à la croissance démographique

L’investissement d’expansion prend en compte les tendances et les prévisions démographiques pour estimer la valeur de l’investissement requis pour maintenir le stock par habitant dans l’avenir. Les investissements d’expansion sont déterminés d’après des prévisions pertinentes de la croissance démographique. Une fois encore, une évolution dans la population d’âge scolaire entraînerait des investissements dans l’éducation.

Prise en compte de la productivité des infrastructures

La croissance de la productivité se produit, dans le contexte des infrastructures, lorsque les mêmes services ou davantage de services peuvent être offerts avec moins de ressources. Par exemple, les incitations à se déplacer en période creuse pourraient amener un changement dans les habitudes de transport qui, à terme, augmenterait la productivité globale des routes dans les zones congestionnées. Alors que le modèle a été bâti pour prévoir des hypothèses de croissance de la productivité, la recherche visant à mettre cette fonctionnalité en œuvre en est toujours à un stade préliminaire.

Sans modification de la productivité, le montant du stock de capital requis augmentera de 1 % pour chaque point de pourcentage de hausse de la demande (d’après les estimations de la croissance de la population dans les données démographiques pertinentes). Si, au lieu de cela, une croissance de la productivité des infrastructures se produit, le montant du stock de capital requis devra augmenter plus lentement que le taux d’accroissement de la demande, ce qui permettra à la province de répondre à un niveau de demande donné à moindre coût pour les contribuables.

Application du modèle d’état stable

Le modèle d’état stable a été conçu de manière à être souple et à prévoir des scénarios qui tiennent compte d’une combinaison d’allocations selon un plan établi et d’investissements déterminés par le modèle. Sont présentés ci-dessous des résultats types pour un même scénario. Comme on l’a déjà mentionné, le modèle fait l’objet d’améliorations continues, les résultats étant donc mis à jour en conséquence. Le modèle actuel est une illustration des différents outils macroéconomiques et autres que le ministère de l’Infrastructure élabore pour contribuer à fournir une image globale des besoins d’investissement dans l’infrastructure publique.

La figure 16 montre les résultats d’un scénario où les investissements dans l’infrastructure reflètent le plan d’immobilisations décennal de la province entre 2017 et 2026 (moitié gauche de la figure 16). Au cours de cette période, le plan d’immobilisations précise les allocations par secteur et catégorie de bien, ainsi que la répartition entre les investissements de réparation et d’expansion. Dans les dix années suivantes (entre 2027 et 2036), le modèle détermine la composition entre remise en état, réfection et expansion à l’échelle des secteurs des investissements fondés sur la croissance démographique requis pour maintenir le stock d’infrastructure par habitant aux niveaux de 2026. En découle une prévision des investissements à engager pour répondre aux besoins de service et assurer une gestion rentable des biens. Les résultats sont indiqués en dollars (historiques) courants.

Figure 16 : Profil d’investissement selon le type

Remarque : L’exemple de scénario ci-dessus suppose une inflation de 2 % et aucune amélioration de la productivité.

Les résultats préliminaires de la figure 16 donnent à penser que le montant des dépenses de réfection et de remise en état devra augmenter (par rapport aux années ultérieures du plan d’immobilisations décennal) de la 11^e à la 20^e année (de 2027 à 2036), pendant que la province continue de bâtir son stock d’infrastructure. Il faudra aussi poursuivre les investissements d’expansion pour répondre à la croissance démographique. On ne prévoit pas de devoir engager de nouvelles sommes dans l’expansion (expansion qui dépasse la croissance démographique) dans les années postérieures au plan d’immobilisations décennal.

Le modèle peut aussi évaluer l’arriéré de réfection actuel et à venir. L’arriéré de réfection s’entend de l’investissement nécessaire pour que les biens possédés puissent être remis en état à un niveau de maintien en bon état et pour remplacer les biens tombés au-dessous de leur seuil de retrait au cours de périodes antérieures. On s’attend à un certain degré d’arriéré de réfection dans une année donnée puisque que les biens continuent de vieillir. Appuyé par les investissements considérables dans les travaux de réfection compris dans le plan d’immobilisations décennal, le modèle prévoit que l’arriéré de réfection reculera de 8 % à moins de 4 % de la valeur de remplacement de l’ensemble des infrastructures de la province.

Section 2.2 : Regard sur l’avenir — Renforcement des données et de l’analyse de l’information

Comme il est évoqué tout au long de l’Annexe technique, le ministère de l’Infrastructure a fait des progrès considérables dans l’utilisation des données et des analyses (avec l’inventaire des biens provinciaux et les modèles macroéconomiques) pour contribuer à la planification de l’infrastructure. La présente section décrit quelques-unes des prochaines étapes de la recherche envisagées par le ministère pour favoriser la planification de l’infrastructure. Elle traite en particulier de la nécessité de disposer de données et d’analyses complémentaires concernant la capacité et l’utilisation des infrastructures ainsi que la demande d’infrastructure.

Besoin de données et d’analyses sur la capacité, la demande et l’utilisation

Les biens de l’infrastructure de l’Ontario ont pour objectif final d’assurer des services qui profiteront aux Ontariens et aux Ontariennes. Toutefois, les biens de l’infrastructure ne sont pas homogènes. Même dans les catégories de biens, il existe des différences importantes dans la capacité et la demande qui engendrent des écarts dans les avantages procurés par différents investissements dans l’infrastructure.

Pour veiller à ce que l’Ontario investisse dans l’infrastructure appropriée, au bon endroit et au moment opportun, il importe de comprendre les perspectives de la capacité et de la demande à l’égard des services de l’infrastructure. Pour cela, il faut répondre à certaines questions : « quelle capacité notre infrastructure actuelle a-t-elle? », « comment cette capacité est-elle utilisée? », « comment la demande pourrait-elle croître dans l’avenir? », « quelles sont les conséquences de ne pas répondre à cette demande? ».

Ce sont des questions difficiles. Le ministère de l’Infrastructure étudie les moyens possibles de recenser, recueillir et analyser les données relatives à la capacité et à la demande pour acquérir plus tard une meilleure compréhension de l’utilisation de l’infrastructure publique.

Capacité de l’infrastructure

Une partie de la recherche continue décrite dans l’Annexe technique (p. ex. l’inventaire des biens provinciaux et le modèle d’état stable) tente de façon implicite de répondre à la question de la capacité de l’infrastructure. On part généralement de l’hypothèse que le stock de biens publics (selon la valeur de remplacement) est un indicateur de la capacité de l’infrastructure à offrir des services connexes. Cependant, la capacité de l’infrastructure varie selon le moment et le lieu, en raison de la proximité de populations de résidents et de travailleurs, de changements technologiques, de synergies avec d’autres infrastructures et de nombreux autres facteurs.

Pour acquérir une meilleure compréhension de la capacité de l’infrastructure actuelle de la province, le ministère de l’Infrastructure réalisera une étude sur la façon dont les différents secteurs mesurent la capacité et dont celle-ci varie, ou variera, en fonction du moment et du lieu.

Demande d’infrastructure

Comme on le mentionnait en évoquant le modèle d’état stable du ministère, on présume que la demande en services de l’infrastructure augmentera avec la croissance démographique. En général, c’est vrai. Toutefois, l’augmentation de la demande peut varier en fonction de divers facteurs, comme les prix des services et l’innovation technologique.

Pour commencer, le ministère de l’Infrastructure examinera les possibilités de recueillir les données existantes sur la demande et l’utilisation et de repérer les lacunes dans les données sur la demande. Voici quelques exemples (parmi d’autres) de données existantes sur la demande :

• les volumes de la circulation routière et autoroutière;
• la fréquentation du transport en commun (voyageurs et kilomètres-voyageurs);
• la consommation d’énergie;
• la consommation d’eau;
• les visites à l’hôpital;
• la population étudiante.

Utilisation de l’infrastructure

Une meilleure compréhension de la capacité de l’infrastructure et de la demande d’infrastructure peut amener à mieux comprendre l’utilisation de l’infrastructure dans l’ensemble des secteurs. Ensuite, une compréhension des prévisions de croissance de la demande de ministères peut aider à comprendre les taux d’utilisation attendus dans les secteurs dans l’avenir, et permettra à terme de savoir où les contraintes de capacité, et donc les besoins en infrastructure, seront les plus grandes. Si elles sont élaborées, ces mesures de la demande et de la capacité actuelles et futures à l’échelle des secteurs pourront enfin être utilisées pour établir l’ordre de priorité entre les secteurs.

Investissement dans les biens appropriés, au bon endroit et au moment opportun

La capacité, la demande et les taux d’utilisation dans tous les secteurs peuvent paraître trop dissemblables pour pouvoir établir des comparaisons. Certaines mesures peuvent néanmoins être prises pour quantifier ces critères dans l’ensemble des secteurs. Les recherches du ministère de l’Infrastructure dans ce domaine peuvent apporter, à tout le moins, des éléments plus probants pour établir l’ordre de priorité entre les secteurs.

Des exemples brefs de la façon dont les nouvelles recherches et analyses peuvent éclairer les décisions d’investir dans les biens de l’infrastructure appropriés au bon endroit et au moment opportun sont fournis ci-dessous.

Les biens appropriés

Les données sur la demande et l’utilisation assorties de la capacité correspondante (données sur l’offre) peuvent renseigner sur les besoins en infrastructure.

Par exemple, une forte hausse du nombre d’usagers des transports en commun indique une augmentation de la demande en services de transport en commun. Sans un accroissement de la capacité des transports en commun, les niveaux de service chuteront.

Ou encore, des données démographiques indiquant une augmentation soudaine d’enfants d’âge scolaire dans certaines régions traduisent un besoin croissant en capacité des écoles.

On ne peut cependant pas tenir pour acquis que les tendances passées sont des indications de croissance future. Par exemple, la demande d’utilisation du réseau routier et de transport en commun peut varier en fonction des changements dans l’utilisation du sol, de la répartition des populations de résidents et de travailleurs, des nouvelles technologies, des prix ainsi que de divers autres facteurs. Autre exemple, la demande en visites à l’hôpital varie en fonction de l’évolution de la santé de la population et des types de services dispensés dans l’enceinte ou à l’extérieur des hôpitaux.

Des facteurs sans rapport apparent peuvent aussi avoir une incidence sur la demande dans les hôpitaux. Par exemple, en 2016, près de 50 000 personnes ont été blessées sur les routes ontariennes dans des collisions de véhicules^{footnote 30[30]}. Comme la plupart des collisions découlent d’une erreur humaine, l’adoption généralisée de véhicules automatisés a le potentiel d’éliminer la grande majorité de ces blessures. Si cela se produisait, la demande en visites à l’hôpital baisserait par rapport aux prévisions de base.

Il ne faut pas non plus supposer qu’une augmentation de la capacité doive suivre la croissance de la demande. Une utilisation plus efficace des biens peut augmenter la quantité de services assurés pour une quantité donnée de capital infrastructurel. Un exemple classique est celui de l’infrastructure routière, où le fait de décaler les volumes de véhicules vers les heures creuses ou d’augmenter le nombre d’occupants par véhicule pendant les heures de pointe peut accroître considérablement le volume de voyageurs qui se déplacent dans une journée — en conservant la même capacité routière. La prolifération de nouvelles technologies comme des applications de conavettage a le potentiel de profiter de la capacité inexploitée des routes de l’Ontario et de faire réaliser des économies en infrastructure publique. En effet, selon une estimation, la valeur actuelle des économies potentielles générées par une hausse relativement faible du taux d’occupation des véhicules dans la région du Grand Toronto est de l’ordre de 9 milliards de dollars^{footnote 31[31]}.

De la même façon, il est possible de tirer parti de la capacité existante du transport en commun au moyen de diverses stratégies, en modifiant par exemple le mode de fixation des prix des services de transport en commun (p. ex. la mise en œuvre d’une tarification heures de pointe/heures creuses) et en encourageant une densification à proximité de nœuds existants de transport en commun rapide. Le ministère cherchera à déterminer à quel endroit, et à quel degré, certaines de ces possibilités résident.

Le bon endroit

Comme on l’a mentionné, dans une grande partie de la réflexion entourant l’investissement dans l’infrastructure, on admet implicitement l’hypothèse que le stock d’infrastructure (libellé par exemple en dollars courants) dans un secteur donné est un indicateur de la capacité de l’infrastructure. Cela est peut-être vrai en règle générale. Néanmoins, il est indéniable que, pour une quantité de stock d’infrastructure donnée, à l’intérieur d’un secteur ou entre les secteurs, la capacité que le stock est en mesure de produire peut varier considérablement. Cela est particulièrement vrai lorsque l’on considère l’emplacement des biens de l’infrastructure et la proximité des services qu’ils assurent par rapport à celle de leurs usagers (c.-à-d. les personnes et les entreprises).

Un exemple — la capacité des salles d’audience

Un exemple illustrant l’assertion ci-dessus est la capacité des salles d’audience de l’Ontario. Ensemble, les salles d’audience de l’Ontario peuvent disposer d’une capacité supérieure au nombre d’affaires en cours ou même projetées. Pourtant, à l’échelle locale, on a observé des cas où le palais de justice actuel a aujourd’hui atteint ou dépassé sa capacité maximale, et cette surcapacité continuera à grandir si la tendance se poursuit.

Si l’on utilisait la mesure de la capacité dans toute la province, peu de nouveaux palais de justice, voire aucun, seraient construits, ce qui obligerait les résidentes et les résidents de nouveaux quartiers à faire de longs trajets pour se rendre dans le palais de justice existant le plus proche doté de la capacité nécessaire. D’un autre côté, la construction et l’entretien de nouveaux palais de justice partout où il existe une demande à l’échelle des lotissements résidentiels représentent un coût incroyable. Clairement, un équilibre doit être trouvé, qui offre un compromis entre les coûts d’accès pesant sur les résidentes et les résidents et les coûts de fonctionnement et en capital.

Cet équilibre n’est pas propre aux palais de justice bien sûr. Il s’applique aussi aux hôpitaux, aux écoles, aux installations de loisir et à d’autres sortes de biens.

Mesures de la capacité

Tous les secteurs font implicitement des compromis entre le temps d’accès et les coûts en capital lorsqu’ils déterminent les besoins en infrastructure. Le ministère de l’Infrastructure crée une recherche qui contribue à rendre ces compromis plus explicites. Par exemple, on pourrait concevoir de définir la capacité de chaque secteur dans l’ensemble de la province en se fondant sur différents seuils de temps d’accès.

Il peut se révéler difficile d’évaluer les gains découlant de l’amélioration des temps d’accès des résidents^{footnote 32[32]}. Il est néanmoins possible de calculer le coût que représente la prestation de l’infrastructure nécessaire pour parvenir au même niveau de capacité à différents seuils de temps d’accès. Par exemple, offrir la même capacité pour un temps d’accès maximal d’une heure pourrait coûter 100 millions de dollars de plus par an que pour un temps d’accès maximal d’une heure et demie. On peut alors se demander s’il est avantageux dans l’ensemble de dépenser 100 millions de dollars de plus chaque année pour réduire le temps d’accès maximal de 30 minutes.

Ces mesures peuvent être analysées dans la totalité du portefeuille de biens de l’infrastructure de la province. Une telle analyse pourrait impliquer d’étudier des questions telles que celle-ci : « Est-il préférable d’investir un milliard de dollars pour réduire les temps d’accès aux hôpitaux ou pour réduire les temps d’accès aux écoles ou aux parcs? ».

Rôle des transports

Des routes, des ponts et des réseaux de transport en commun nouveaux, ou sinon une utilisation et un fonctionnement plus efficaces de ces biens, peuvent améliorer les temps d’accès à tous les biens de l’infrastructure. Engager par la suite des investissements dans les transports peut accroître la capacité de toute la province dans les divers secteurs. Il est toutefois important que ces investissements dans les transports soient réalisés au bon endroit, par rapport non seulement aux autres infrastructures publiques existantes, mais aussi aux populations actuelles et futures de résidents et de travailleurs et aux principaux attraits. Comme avec d’autres types d’infrastructures, il importe aussi d’utiliser de la façon la meilleure et la plus efficace possible l’infrastructure des transports existante avant d’ajouter une nouvelle infrastructure.

Le moment opportun

En général, la capacité de l’infrastructure a un caractère indivisible. En termes plus techniques, cela signifie que la capacité de l’infrastructure ne peut être augmentée par ajouts infiniment petits. Cette indivisibilité pose un problème pour augmenter la capacité. Si la capacité est toujours ajoutée avant d’être pleinement utilisée, une partie sera toujours gaspillée (immobilisant du capital qui pourrait être employé ailleurs dans la fonction publique ou l’économie plus large). D’un autre côté, si la capacité est toujours ajoutée aprèsêtre pleinement utilisée, les niveaux de service chuteront et certains utilisateurs potentiels ne recevront plus de service. Ce problème est exacerbé par des délais de planification et de construction longs lorsqu’il s’agit d’augmenter la capacité (pour certains investissements plus que pour d’autres).

Prenons l’exemple d’une situation « idéale » dans laquelle la capacité peut être augmentée par ajouts infiniment petits. La figure 17 illustre cette situation pendant une période de dix ans, où la demande et la capacité augmentent toutes deux de dix unités par an. La demande demeure ainsi égale à la capacité, sans demande excédentaire ni capacité excédentaire.

Figure 17 : La capacité peut être augmentée par ajouts infiniment petits

Que se passe-t-il lorsque le profil de la demande est le même, mais que la capacité n’a pu être augmentée que de 50 unités? Dans une telle situation, on se retrouverait avec un compromis entre une capacité excédentaire et une demande excédentaire dans une année donnée.

Le compromis finalement choisi dépend des coûts relatifs de la capacité excédentaire et de la demande excédentaire. Si le coût de la demande excédentaire est bien supérieur à celui de la capacité excédentaire, la règle de décision pourrait être d’accroître la capacité, de sorte que la demande ne dépasse jamais la capacité dans une année donnée. La figure 18 illustre cette situation, avec le même profil demande-croissance que dans la figure 17.

Figure 18 : Le moment de l’expansion est choisi afin d’éviter un excédent de la demande

Parce que la capacité peut être augmentée seulement par ajouts de 50 unités, il y a une capacité excédentaire pendant les années une à quatre, puis à nouveau dans les années six à neuf. Au cours de la période de dix ans, la capacité excédentaire cumulée s’élève à 200 unités. Le coût de cette capacité excédentaire est le coût de renonciation des fonds inutilisés auquel s’ajoutent les coûts d’entretien et de fonctionnement rattachés à l’exploitation d’une installation qui est plus grande que nécessaire dans le moment.

Si, d’un autre côté, le coût de la capacité excédentaire l’emporte largement sur celui de la demande excédentaire, la règle de décision pourrait être de prévoir le moment de l’expansion de la capacité de sorte qu’il n’y ait jamais de capacité gaspillée. La figure 19 dépeint cette situation.

Dans ce cas, la demande est excédentaire dans les années une à quatre, puis à nouveau dans les années six à neuf. Au cours de toute la période, la demande excédentaire cumulée s’élève à 200 unités. Le coût de cette demande excédentaire est l’avantage perdu que les usagers auraient obtenu s’ils avaient eu accès aux services qu’ils souhaitaient, ou la perte en niveaux de service.

Figure 19 : Le moment de l’expansion est choisi afin d’éviter un excédent de la capacité

Comme on l’a mentionné, la règle de décision pour déterminer le moment où ajouter de la capacité devrait être éclairée par les coûts relatifs de la capacité excédentaire et de la demande excédentaire. Dans une situation simple où le coût d’une unité de capacité excédentaire est égal au coût d’une unité de demande excédentaire, la règle de décision pourrait être de développer la capacité, de façon à réduire au minimum la somme de la capacité excédentaire cumulée et de la demande excédentaire cumulée. La figure 20 présente cette situation.

Figure 20 : Le moment de l’expansion est choisi afin de réduire au minimum la somme de la capacité et de la demande excédentaires

Dans ce cas, les périodes de capacité excédentaire et de demande excédentaire alternent. Sur la période de dix ans, la demande excédentaire est de 60 unités, tout comme la capacité excédentaire cumulée, la somme des deux s’élevant à 120 unités. Étant donné ce profil de demande et la contrainte limitant l’augmentation de la capacité à des ajouts de 50 unités seulement, un total de 120 unités de capacité et demande excédentaires cumulées est le plus petit pouvant être obtenu.

Il s’agit d’exemples simples bien entendu. Des modèles pratiques concrets auraient à prendre en compte les conséquences propres à chaque décision d’investissement, ou propres au moins au groupe de biens élargi.

En général, les conséquences d’une capacité excédentaire seront relativement communes dans toutes les catégories de biens, aussi longtemps que le coût de renonciation des fonds est le semblable.

Les conséquences d’une demande excédentaire varieront considérablement entre les secteurs et au sein de chacun. Une demande excédentaire pour les hôpitaux pourrait signifier notamment des délais d’attente plus longs, plus de maladies et éventuellement une hausse des taux de mortalité. Pour les écoles, une demande excédentaire pourrait signifier des tailles de classe sous-optimales, des temps de trajet plus longs pour certains élèves (pour se rendre dans les écoles à proximité ayant une capacité suffisante) que la durée idéale, le recours à des immeubles mobiles pour offrir une capacité temporaire ainsi que d’autres mesures.

Dans les secteurs, ces compromis peuvent être faits de manière explicite ou implicite. Entre les secteurs, ils sont réalisés de manière implicite. Pour prendre des décisions optimales dans l’ensemble des secteurs, il est nécessaire de mieux comprendre les conséquences d’une demande excédentaire, en s’appuyant sur des données et une analytique meilleures.

Autres facteurs à prendre en compte

Pour établir l’ordre des priorités à l’échelle intersectorielle, il importe de prendre en compte d’autres facteurs, comme notamment le coût engendré par la surcapacité et la sous-capacité dans chaque secteur, la volatilité ou l’incertitude de la demande et le fait que différentes régions permettent ou non le partage de la capacité. Toutes ces questions commencent néanmoins par la nécessité de mesurer la capacité, la demande et l’utilisation. Toute amélioration de la compréhension et de la mesure de la capacité, de la demande et de l’utilisation entre les secteurs contribuera au processus d’établissement des priorités, tout en tenant compte d’autres facteurs importants.

Section 2.3 : Planification de l’infrastructure et établissement des priorités

Renforcement de la planification de l’infrastructure et établissement des priorités par le biais d’une collaboration interministérielle

Comme l’exige la LISEP, lorsqu’elle évalue les investissements dans l’infrastructure, la province examine un éventail d’éléments probants, dont les coûts du cycle de vie d’un bien et la capacité d’un projet à stimuler l’économie, en harmonie avec les objectifs de politique publique, et à parvenir à un rendement à long terme du capital investi.

Se fondant sur les principes de la LISEP, le ministère de l’Infrastructure a entrepris d’élaborer et de mettre en œuvre un plan de transformation triennal, destiné à améliorer la capacité du gouvernement à prendre des décisions mieux éclairées en matière d’investissement dans l’infrastructure. Afin d’établir l’ordre des priorités des projets et des programmes, le ministère crée actuellement un cadre d’analyse fondé sur des données probantes pour renforcer l’établissement de l’ordre des priorités des projets et des programmes en tenant compte des principes de planification de l’infrastructure. Ces principes aideront les ministères à élaborer des analyses de rentabilisation solides, comparables d’un secteur à l’autre. Grâce à cela, les ministères pourront renforcer leur capacité dans le domaine de la planification de l’infrastructure et de l’établissement de l’ordre des priorités des projets dans le contexte du plan.

En collaboration avec d’autres ministères, le gouvernement a entrepris un vaste examen de la planification de l’infrastructure et une identification des pratiques exemplaires pouvant être mises en œuvre dans tous les ministères et les organismes de l’Ontario. Les pratiques exemplaires seront traduites dans des lignes directrices destinées aux ministères, qui aideront à établir des normes de pratique afin d’améliorer les analyse de rentabilisation. Ces lignes directrices procureront plus d’uniformité et de transparence au ministère dans le cadre de son effort d’établissement de l’ordre des priorités.

Le ministère de l’Infrastructure a donné un aperçu d’un plan triennal visant à renforcer la planification de l’infrastructure et l’établissement de l’ordre des priorités, à l’image de la durée de trois ans pour la gestion des biens :

• En 2017, le ministère de l’Infrastructure collabore avec le Secrétariat du Conseil du Trésor pour opérationnaliser la première phase d’un cadre amélioré de planification et d’établissement de l’ordre des priorités, en s’appuyant sur la planification actuellement entreprise par les ministères. Le cadre précisera des investissements essentiels qui répondent aux besoins en infrastructure. Le ministère de l’Infrastructure travaille également avec le ministère des Affaires municipales afin d’évaluer l’harmonisation des projets d’infrastructure proposés avec les plans municipaux officiels ainsi que le cadre d’aménagement du territoire de la province.
• En 2018, le cadre de planification et d’établissement de l’ordre des priorités continuera d’être amélioré. Pour ce faire, le ministère de l’Infrastructure travaillera avec d’autres ministères pour déterminer les critères, et dégager un consensus à leur égard, pour renforcer l’établissement de l’ordre des priorités des projets d’infrastructure dans l’ensemble des secteurs et éprouver les critères désignés. Le ministère de l’Infrastructure fournira en outre une orientation à d’autres ministères pour leur permettre d’élaborer des analyses de rentabilisation solides, comparables d’un secteur à l’autre, qui soutiennent l’établissement de l’ordre des priorités, conformément aux exigences relatives aux présentations et aux directives du Conseil du Trésor/Conseil de gestion du gouvernement. Des analyses de rentabilisation solides accentueront la capacité du ministère à définir les investissements appropriés, y compris son aptitude à évaluer s’il existe d’autres modes de prestation des services qui seraient susceptibles d’éviter de devoir investir. La comparabilité entre les secteurs aura pour effet d’améliorer l’intégration et l’harmonisation des investissements dans l’ensemble des secteurs.
• En 2019, le ministère de l’Infrastructure s’attachera à obtenir des propositions liées à l’infrastructure qui sont étayées par des analyses de rentabilisation solides et uniformes et évaluées par rapport à des critères communs d’établissement des priorités, notamment — mais sans s’y limiter — des critères qui mesurent les incidences économiques, sociales et environnementales. De plus, le gouvernement renforcera l’harmonisation de la planification de l’infrastructure et des décisions en matière d’investissement avec les plans municipaux officiels ainsi que le cadre d’aménagement du territoire de la province en vue d’améliorer le développement de collectivités et de régions complètes intégrées.