Même si l’Ontario a une approche éprouvée pour gérer les risques d’inondation, concrètement, d’importantes pertes matérielles et humaines ont tout de même été causées par des phénomènes météorologiques extrêmes ces dernières années. Selon le directeur parlementaire du budget du Canada, les coûts découlant des inondations représentent la portion la plus importante, 75 %, du coût annuel des Accords d’aide financière en cas de catastrophe (devant les ouragans, les orages de convection et les tempêtes hivernales). (Voir ce lien : Estimation du coût annuel moyen des Accords d’aide financière en cas de catastrophe causée par un événement météorologique, PDF.)

Il faut comprendre que le risque d’inondation ne peut être éliminé, mais peut être réduit. La gestion des inondations est parsemée d’obstacles importants, surtout pour les gouvernements et les municipalités qui ont des difficultés financières. Il existe toutefois de nombreux leviers pour améliorer la gestion de ce risque.

6.1 Prévention

6.1.1 Lacunes dans les politiques et les guides techniques

Les guides techniques et les normes connexes sont désuets et doivent être mis à jour pour refléter les enjeux environnementaux émergents et les nouvelles politiques d’aménagement du territoire.

En 2016, le MRNF a entrepris un projet pour mieux comprendre les lacunes dans les politiques et commencer à les combler ainsi que pour consigner les problèmes et les préoccupations relativement aux guides techniques, dont un grand nombre sont énoncés dans les sections qui suivent. Certains offices de protection de la nature ont élaboré et adopté leurs propres politiques et guides techniques, qui peuvent déroger aux guides du MRNF ou à la Déclaration de principes provinciale (DPP).

La présente section vise surtout à faire ressortir les lacunes dans les politiques et les guides techniques. Celles qui suivent fournissent plus de détails et énoncent des recommandations.

6.1.1.1 Manque d’orientation sur les changements climatiques

Dans la version de 2014 de la DPP, il est dit que les municipalités doivent tenir compte des répercussions potentielles du changement climatique susceptibles d’accroître les risques associés aux inondations et aux autres dangers naturels. Selon les modifications proposées, qui ont fait l’objet de consultations en 2019, les municipalités doivent plutôt « se préparer à faire face aux répercussions d’un climat changeant » (section 5.2.1).

Comme les changements climatiques sont susceptibles de modifier les bassins hydrographiques, les procédures, analyses et modèles hydrologiques courants pourraient devoir être adaptés pour refléter adéquatement les divers effets hydrologiques possibles et sous-tendre les modèles des débits et niveaux touchés par des analyses hydrauliques afin d’orienter la cartographie des plaines inondables. Le Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit du MRNF, utilisé pour appliquer la DPP, a été approuvé en 2002 et ne contient donc pas d’information actualisée sur les changements climatiques. Il faut dire que les dernières années ont vu d’importantes avancées technologiques et une amélioration de la compréhension des effets des changements climatiques sur les modèles hydrologiques et de l’influence de ces changements sur les analyses hydrauliques nécessaires à la cartographie des plaines inondables.

Les politiques et les guides techniques en vigueur offrent très peu d’orientation sur l’inclusion des changements climatiques dans les décisions d’aménagement du territoire et de délivrance de permis. Les travaux entrepris pour trouver des options d’inclusion dans les guides techniques du MRNF se poursuivent depuis 2016 et feraient partie intégrante d’une mise à jour du guide technique sur les inondations.

En 2017, le MRNF a demandé la tenue d’une étude qui a donné lieu à un rapport consultatif sur les risques d’inondation attribuables aux changements climatiques et les options. Dans ce rapport, on expliquait comment les changements climatiques pouvaient être intégrés au Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit. Le MRNF œuvrant à renforcer l’application des politiques provinciales sur les risques d’inondation tout en luttant au mieux contre les changements climatiques, les livrables de ce projet seront d’une grande importance : c’est par leur truchement que diverses options de lutte contre les changements climatiques et d’adaptation à ceux-ci conformes aux politiques provinciales pourront être envisagées.

Le MRNF (Section des ressources en eau) siège actuellement au comité directeur d’une étude financée par Ressources naturelles Canada qui fournira des données sur les changements climatiques et leurs répercussions sur l’état des glaces et les tempêtes extrêmes. Ces données éclaireront l’aménagement, les politiques, les programm es et les pratiques des infrastructures côtières des Grands Lacs. Les conclusions et les données de cette étude orienteront également la mise à jour des guides techniques du MRNF pour les Grands Lacs et les canaux de jonction sur les plans des inondations, de l’érosion et du dynamisme des plages. Vu les récents niveaux élevés du lac Érié et du lac Ontario (qui font tous deux partie de l’étude) et l’érosion ainsi causée, les données de l’étude arrivent à point nommé.

6.1.1.2 Résilience climatique des normes actuelles sur les inondations

Les normes sur les inondations dont il est question dans le guide technique du MRNF sur les rivières et autres cours d’eau reposent sur le chiffre le plus élevé entre la crue centennale (norme minimale), une inondation causée par un phénomène météorologique précis (comme l’ouragan Hazel ou la tempête Timmins) ou encore une inondation observée plus grave que la crue centennale. Actuellement, il n’y a à peu près pas d’indications sur la façon d’élaborer les prochaines normes sur les inondations fondées sur le climat, particulièrement pour les rivières et les autres cours d’eau. Même si certaines personnes ont proposé d’inclure une revanche arbitraire dans la cartographie des plaines inondables afin de tenir compte de l’incertitude comme approche qualitative pour évaluer l’imprévisibilité des répercussions des inondations causées par les changements climatiques, il y a peu de renseignements de fond dans les études publiées ou utilisés ailleurs qu’en Ontario pour avaliser cette approche du point de vue scientifique. Reconnaissant ce fait, le rapport consultatif sur les risques d’inondation attribuables aux changements climatiques et les options demandé par le MRNF en 2017 tient compte de diverses options d’intégration des changements climatiques dans les normes provinciales sur les inondations.

6.1.1.3 Guide désuet sur les normes de défense contre les inondations

Les normes de défense contre les inondations font actuellement partie du Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit du MRNF. Les renseignements et les normes concernant la défense contre les inondations qui y sont présentés reposent sur des données scientifiques et des approches des années 1980. Ce guide technique sur la défense contre les inondations traite des types de protection contre les inondations, des saines pratiques d’ingénierie dans les domaines de la construction et de l’intégrité structurale, de l’accès des véhicules, et d’autres aspects liés aux inondations, comme les dangers de mort, y compris les règles générales sur les effets individuels et collectifs de la hauteur d’écoulement et de la vitesse de passage pour favoriser une voie d’accès et de sortie sécuritaire ainsi que le déplacement sûr de la plupart des sinistrés.

Le travail est presque terminé sur l’enquête et la synthèse des pratiques exemplaires, procédures, méthodologies et techniques en vigueur dans la défense contre les inondations pour protéger les personnes et les biens des inondations découlant de dangers naturels. Une évaluation a notamment été faite des conseils présentés à l’annexe 6, Floodproofing, du Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit du MRNF dans le contexte des protocoles, procédures, méthodologies et techniques en vigueur et à jour. Cette évaluation inclura les inondations en tant que dangers de mort pour cerner les lacunes et les endroits dans le guide technique où des modifications et mises à jour seraient nécessaires. Un des livrables clés est la présentation d’une réflexion sur les options pertinentes pour mettre à jour le guide sur la défense contre les inondations, qui irait dans le même sens que la révision de l’annexe 6.

D’après les conclusions de la recherche et de l’évaluation de base sur l’actuel guide technique, le MRNF envisage de produire un rapport proposant des exigences techniques, des spécifications et des normes sur la défense contre les inondations pour actualiser les techniques et les considérations techniques qui y sont présentées, et uniformiser l’application des mesures de défense contre les inondations dans la province.

Cet examen a des conséquences pour les autres guides techniques du MRNF sur les dangers naturels qui parlent de défense contre les inondations (inondations dans la région des Grands Lacs et du Saint-Laurent, érosion et dynamisme des plages) et font des liens avec des politiques et lois, comme le Code du bâtiment de l’Ontario et la DPP. L’adoption de méthodes plus récentes pourrait offrir d’autres options aux Ontariens dans la gestion et l’atténuation des répercussions des inondations sur les habitations.

6.1.1.4 Guide désuet sur les modèles hydrologiques et hydrauliques

Les chapitres sur les modèles hydrologiques et hydrauliques du Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit du MRNF sont passablement vieux. Ils font référence à des logiciels de modélisation désuets et, dans une moindre mesure, à des pratiques normalisées obsolètes.

Le MRNF a réalisé une première étude pour trouver des façons de mettre à jour ces chapitres en fonction des avancées technologiques et méthodologiques. Pour le modèle hydrologique, il a évalué les protocoles, pratiques et plateformes technologiques et de modélisation utilisés pour orienter le calcul des niveaux d’eau et la délimitation du délaissé de crue ainsi que pour traiter des types de modèles hydrologiques, de leur sélection et de leur calage.

Pour le modèle hydraulique, le MRNF a notamment procédé à des examens afin d’améliorer la validité des analyses sur lesquelles repose l’estimation des niveaux d’eau en incluant diverses rivières et particularités des rivières de l’Ontario. Il donne par exemple des conseils sur le choix d’un modèle hydraulique et des directives sur l’utilisation et l’applicabilité des modèles bidimensionnels (2D), notamment des guides et des normes d’usage et d’interprétation. Il a inclus des recommandations et des exigences sur le calage des modèles hydrauliques, leur mise à l’essai et les analyses de sensibilité qui y sont associées, ainsi que des conseils supplémentaires sur l’évaluation des incertitudes dans les paramètres des modèles et leurs répercussions sur les simulations et les diverses erreurs de modélisation.

Même si ce qui précède est surtout axé sur les guides concernant les inondations fluviales, les mêmes problèmes se posent pour les Grands Lacs, le Saint-Laurent et les grands lacs intérieurs. Le travail sur ces documents est moins exhaustif.

6.1.1.5 Guide désuet sur les normes de levés et de cartographie

En 1986, le MRNF a adopté des normes sur les levés et la cartographie des zones inondables fondées sur les lignes directrices préparées par le gouvernement fédéral dans le cadre du Programme fédéral-provincial de réduction des dommages causés par les inondations, un programme à coûts partagés en vigueur de 1977 à 1992.

En 2002, pour favoriser la mise en œuvre de la DPP par les municipalités, le MRNF a regroupé des données, puis préparé et approuvé une série de guides techniques sur les dangers naturels, y compris le Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit.

Dans ce dernier, il y a un espace réservé, à la section J, Surveys and Mapping, pour l’ajout de directives provinciales sur les normes et techniques de cartographie.

Puisque le guide du MRNF de 1986 est désuet, la pratique de cartographie actuelle des municipalités et des offices de protection de la nature repose sur le jugement professionnel. Des avancées notables continuent d’être réalisées rapidement en levé, en cartographie et en acquisition de données, notamment en télédétection, en géomatique et en cartographie (technologies et pratiques), comme on le dit ailleurs dans le présent rapport.

Avec la publication récente du Guide d’orientation fédéral en géomatique sur la cartographie des zones inondables, qui fait partie de la série de guides d’orientation fédéraux sur la cartographie des zones inondables, il est possible de tirer de l’information pouvant satisfaire, en contexte ontarien, les exigences concernant les données géospatiales des modèles et cartes des zones inondables (Guides d’orientation fédéraux sur la cartographie des zones inondables, PDF).

Il faut adopter de nouvelles normes pour garantir l’uniformité et la pertinence de la cartographie des plaines inondables en Ontario. En 2016, le MRNF a demandé la tenue d’un examen des normes provinciales de levés et de cartographie utilisées pour cartographier les zones inondables; il évalue actuellement les options de mise à jour de l’annexe. Un rapport sur les spécifications et les normes de levés et de cartographie, produit en 2018 pour le MRNF, a été revu à l’interne par le Comité de la fonction publique de l’Ontario pour la coordination et la consultation en matière de données d’altitude. Ce comité regroupe des spécialistes de l’élévation des ministères et des organismes partenaires compétents, qui fournissent des services de coordination et de l’expertise sur les projets, les acquisitions et les questions touchant les données altimétriques. La rétroaction, les commentaires techniques et les modifications de ce comité sont intégrés à un document final, qui comprend les considérations susmentionnées à propos du guide fédéral en géomatique.

6.1.1.6 Autres lacunes dans les politiques et les guides techniques

Les politiques et guides techniques de la province comptent aussi les lacunes suivantes :

  • manque de directives opérationnelles ou d’orientation technique sur les périodes de sécheresse, car même si ce sujet déborde du cadre de l’examen, il doit être envisagé dans le contexte de l’abaissement du niveau des réservoirs pour recueillir plus d’eau et réduire les répercussions des inondations, ainsi que de l’incapacité à remplir le réservoir si une autre période de sécheresse survient;
  • manque de directives sur le recours aux modèles hydrauliques bidimensionnels (2D) ou combinant une et deux dimensions, par exemple concernant la nécessité de tenir compte de la capacité de stockage de la plaine inondable dans la cartographie des risques d’inondation et, le cas échéant, le choix du bon modèle.

Si l’on comblait une partie de ces lacunes, nous pourrions simplifier les processus d’approbation en clarifiant avec plus de certitude les façons de régler les problèmes.

6.1.1.7 Formation, communication et sensibilisation limitées

Peu de ressources provinciales sont actuellement injectées dans les activités de formation, de communication et de sensibilisation relatives aux politiques, aux normes techniques et aux guides du MRNF. On se limite généralement aux demandes ponctuelles de présentations à divers groupes ou pour différents événements (conférences annuelles et ateliers, entre autres).

Un manque de formation, de communication et de sensibilisation peut entraîner malentendus, interprétations contradictoires et engendrer un flou dans les normes et les exigences opérationnelles. Certains partenaires, notamment l’Association of Municipalities of Ontario, ont demandé l’offre de plus d’activités de formation, de communication et de sensibilisation aux municipalités, aux promoteurs et aux offices de protection de la nature au motif que ces activités assureraient l’uniformité des services dans la province.

6.1.2 Politiques, normes, règlements et lois

Dans son rapport de 2017, la vérificatrice générale de l’Ontario dit ceci :

Le programme provincial de gestion des situations d’urgence n’est pas axé sur l’ensemble des cinq composantes de la gestion des situations d’urgence : la prévention, l’atténuation, la préparation, l’intervention et le rétablissement. À l’heure actuelle, le programme de gestion des situations d’urgence de l’Ontario est axé principalement sur seulement deux des cinq composantes, à savoir la préparation et l’intervention, quoique certaines activités de rétablissement soient mises en œuvre par le ministère des Affaires municipales dans le cadre des programmes d’aide financière en cas de catastrophe.Rapport annuel 2017, volume 1, Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario, Gestion des situations d’urgence en Ontario, PDF)

Même si cette constatation touche la stratégie globale de gestion des situations d’urgence de la province, elle peut aussi s’inscrire dans son approche à l’égard des inondations.

Il a été maintes fois démontré que les stratégies axées sur la prévention sont plus efficaces pour réduire les répercussions des inondations et des autres dangers naturels. Comme l’indiquent les cinq composantes clés de la gestion des situations d’urgence, la prévention des inondations repose sur le recours à des mesures non structurelles, dont l’aménagement du territoire et la régie des permis et des travaux, pour éviter que les gens ne s’établissent dans les zones à risque. En Ontario, les restrictions à l’aménagement du territoire sont instaurées par les municipalités pour prévenir les aménagements, nouveaux ou densifiés, dans les zones inondables et exposées à d’autres dangers naturels. Des restrictions sont aussi imposées par les offices de protection de la nature, qui doivent régir les aménagements (dans les zones sujettes à des dangers naturels) afin d’atténuer les répercussions sur le contrôle des dangers naturels conformément à la réglementation (inondation et érosion) et les nuisances à un cours d’eau ou à un milieu humide.

Bien qu’il existe des règlements et des restrictions à l’aménagement du territoire depuis quelques décennies en Ontario, on s’interroge devant un possible manque d’application de ces éléments et des exigences techniques associées, ainsi qu’une trop grande facilité à les écarter vu les stimulants financiers ou d’autres natures (comme l’aménagement intercalaire dans les quartiers historiques) qui encouragent les aménagements nouveaux et densifiés dans les zones inondables ou à côté de celles-ci. Ces stimulants misent souvent plus sur les outils des autres composantes clés de la gestion des situations d’urgence, c’est-à-dire l’atténuation (p. ex. bermes de contrôle des crues et normes de défense contre les inondations), la préparation (p. ex. systèmes d’avertissement d’inondation), l’intervention (p. ex. digues temporaires de sacs de sable) et le rétablissement (p. ex. aide aux sinistrés et assurance contre les catastrophes), qui n’exigent pas l’adoption pure et dure d’une approche des répercussions des inondations avant tout préventive.

Il est évident qu’il faut mettre davantage l’accent sur la prévention et renforcer les politiques et normes existantes en les intégrant aux lois et aux règlements.

Comme il est dit à la section 5.2.2, le MRNF propose de prendre un règlement en application de la Loi sur les offices de protection de la nature pour préciser comment les offices de protection de la nature régissent les aménagements et les autres activités pour exercer un contrôle sur les dangers naturels et la sécurité publique. Le projet de règlement uniformisera les règles d’aménagement dans les zones à risque pour accélérer les approbations et les rendre plus prévisibles et moins onéreuses.

6.1.2.1 Prise en compte des risques dans les politiques de gestion des plaines inondables

Il existe deux approches principales pour gérer les inondations et les autres dangers naturels : une fondée sur les dangers, l’autre sur les risques.

L’approche fondée sur les dangers consiste essentiellement à déterminer où il existe des dangers et à prendre des mesures pour éviter les activités dans ces secteurs. L’approche fondée sur les risques, elle, privilégie l’évaluation des risques présentés par les dangers naturels puis la prise de mesures pour amener ces risques à un niveau acceptable. Dans le cas des inondations, la première approche vise à délimiter la plaine inondable et à y empêcher les aménagements, tandis que la deuxième consiste à déceler les risques associés aux aménagements dans une plaine inondable et à trouver des façons de réduire ces risques par une amélioration de la défense contre les inondations, de la prévision des crues et de l’avertissement du public, entre autres. L’adoption d’une approche fondée sur les risques permet d’aller de l’avant avec un projet (p. ex. aménagement dans une plaine inondable) pour autant que des mesures suffisantes puissent être mises en place pour que les risques restent au niveau le plus bas que l’on peut raisonnablement atteindre.

Même si le recours à une approche fondée sur les risques bénéficie d’un certain appui, la création et la mise en œuvre fructueuse d’un cadre d’aménagement et de délivrance de permis axé sur les risques seraient complexes et exigeraient beaucoup de ressources, sans compter qu’il faudrait de nouvelles directives opérationnelles provinciales dans plusieurs domaines, y compris la définition des niveaux de risque acceptables.

La stratégie actuelle du MRNF pour gérer les inondations et les autres dangers naturels combine ces deux approches : tandis qu’un volet fondé sur les dangers limite les nouveaux aménagements, l’autre, fondé sur les risques, vise à réduire les risques associés aux aménagements existants dans les zones à risque (p. ex. les zones de dérogation). Il existe aussi une flexibilité selon les risques pour les aménagements dans le périmètre d’inondation où le concept des deux zones s’applique, sous réserve d’une défense contre les inondations conforme aux normes ministérielles. Cette flexibilité semble offerte de façon aléatoire en fonction de la position de certains offices de protection de la nature, qui ont préconisé l’adoption d’une approche fondée sur les risques afin d’atténuer les risques pour le paysage alimentaire urbain. Ils ont recommandé au gouvernement de l’Ontario d’étudier comment inclure la prise en compte des risques dans la mise à jour des guides sur les plaines inondables.

6.1.2.2 Examen de la Déclaration de principes provinciale – Politiques proposées

Globalement, je suis d’accord avec les politiques proposées dans l’examen de la Déclaration de principes provinciale (DPP), surtout avec la section 3.0, Protection de la santé et de la sécurité publiques. Le présent rapport couvre certains aspects de l’examen de la DPP, qui repose sur la revue d’une quantité importante de renseignements généraux, des rencontres avec les représentants des municipalités et des offices de protection de la nature, et des mémoires présentés par les municipalités, les offices de protection de la nature et d’autres organismes. Les politiques proposées sont étayées par certaines des recommandations du présent rapport, comme le besoin de mettre à jour les guides techniques, d’enchâsser leur contenu (dont les normes) dans la loi, et de les réviser pour favoriser le recours à la topographie dans la lutte contre les inondations.

6.1.3 Cartographie des plaines inondables et des risques d’inondation

Si elles ont des cartes exactes des plaines inondables, les municipalités peuvent prendre des décisions d’aménagement efficientes et efficaces. Selon le Bureau de la vérificatrice générale, des cartes à jour permettraient aux municipalités de mieux planifier la croissance future dans les zones à risque faible d’inondation ainsi que de construire des infrastructures et d’améliorer la résilience de celles en place dans les zones à risque élevé d’inondation.

6.1.3.1 Limites des données géomatiques et des cartes existantes

La gestion des plaines inondables et des autres zones à risque commence par le recensement. Si l’on sait où se trouvent ces zones, il peut être plus facile de simplifier les approbations et d’assurer l’aménagement des zones non sujettes aux inondations et à d’autres dangers naturels.

Plusieurs problèmes sont occasionnés par les données et les cartes utilisées pour délimiter les plaines inondables et les autres zones. Les offices de protection de la nature indiquent qu’un fort pourcentage de leurs cartes des plaines inondables doivent être mises à jour en tenant compte de tous les éléments de la cartographie, notamment l’âge, les limites et la justesse des cartes, et pas seulement de leur caractère actuel. Il est important de noter que principalement dans les zones où les pressions en matière d’aménagement sont faibles, l’âge des cartes n’est pas nécessairement un indicateur de désuétude.

6.1.3.2 Mise à jour des données et des cartes concernant les plaines inondables

La mise à jour des cartes des plaines inondables peut représenter un coût prohibitif pour les municipalités et les offices de protection de la nature, car elle exige des données altimétriques haute résolution.

L’acquisition récente de données de base financée par le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales de l’Ontario (MAAARO), en partenariat avec le MRNF, notamment le recours à la détection et télémétrie par ondes lumineuses (lidar), a grandement réduit le fardeau financier des offices de protection de la nature et des municipalités, surtout dans le Centre-Sud et le Sud-Ouest de l’Ontario.

Dans les dernières années, un travail considérable a été entrepris par les municipalités et les offices de protection de la nature de la province pour mettre à jour les cartes des plaines inondables grâce à un financement jumelé fédéral obtenu aux termes du programme d’atténuation des catastrophes, une initiative concurrentielle et fondée sur le mérite. Un des volets de financement de ce programme, la cartographie des inondations, visait exclusivement les demandes d’aménagement du territoire et d’atténuation. Quant aux projets touchant la cartographie des limites réglementaires des offices de protection de la nature en vue de la mise en œuvre de la réglementation sur les offices prise en application de la Loi sur les offices de protection de la nature, ils n’étaient pas admissibles. Le gouvernement de l’Ontario a inclus une exigence particulière pour les propositions des offices de protection de la nature, soit de démontrer le soutien municipal au projet par une lettre de la ou des municipalités concernées (y compris les administrations régionales). En outre, si l’office de protection de la nature prévoyait recourir à une taxe municipale pour couvrir les coûts du projet, la lettre devait aussi faire état de l’accord des municipalités quant au mécanisme de taxation. Dans leur lettre, les municipalités devaient également s’engager à inclure les cartes des inondations dans leurs plans officiels pour orienter l’aménagement futur ailleurs que dans les zones inondables.

De 2015 à 2019, les municipalités et les offices de protection de la nature ont reçu quelque 9 millions de dollars pour mettre à jour les cartes des inondations en Ontario, ce qui représente un investissement total d’au moins 18 millions.

Si l’on additionne les cinq appels de propositions et les quatre volets de financement du programme d’atténuation des catastrophes, ce sont 40,58 millions de dollars de financement fédéral qui ont été versés aux demandeurs de la province. Si l’on ajoute le financement jumelé, ce sont au bas mot 81 millions qui ont été injectés dans des initiatives liées aux inondations dans les cinq appels de propositions.

6.1.3.3 Élargissement des délaissés de crue réglementaires

Bon nombre de facteurs peuvent contribuer à l’élargissement des délaissés de crue réglementaires. Ces traces dynamiques peuvent s’élargir et se déplacer lorsque les aménagements du bassin hydrographique changent, modifiant les caractéristiques du ruissellement pluvial et la formation des crues. En raison du changement d’affectation des terres, des quantités d’eau plus grandes peuvent s’écouler plus rapidement vers les rivières et les autres cours d’eau, ce qui élargit les délaissés de crue, car l’eau recouvre une superficie accrue des terrains jouxtant ces cours d’eau et rivières, selon ce que prévoient les normes sur les inondations. En outre, l’acquisition de nouvelles données plus précises sur les levés et la cartographie, combinée à des modèles hydrologiques et hydrauliques révisés, peut montrer des différences importantes dans la largeur des délaissés de crue réglementaires sur les cartes à jour des zones inondables, surtout si elles reposent sur les projections d’aménagement complet d’un plan officiel de 20 ans.

Les délaissés de crue réglementaires et les plaines inondables connexes s’élargissent ou devraient s’élargir, ce qui fait que plus d’aménagements existants, et de secteurs ciblés pour de nouveaux aménagements, se retrouvent dans des zones inondables. Ce peut être d’autant plus vrai dans les municipalités qui utilisent une récurrence de 100 ans pour délimiter les délaissés de crue réglementaires. Toutefois, les municipalités qui optent pour une récurrence de 250 ans (p. ex. les municipalités du bassin hydrographique du cours supérieur de la rivière Thames) voient aussi s’élargir de façon importante les délaissés de crue réglementaires. Quant aux municipalités qui utilisent une tempête réglementaire définie à l’échelle régionale (comme l’ouragan Hazel ou la tempête Timmins), elles sont moins susceptibles de constater des élargissements importants de la superficie des plaines inondables réglementaires, car ces tempêtes ont des périodes de récurrence plus grandes (donc elles ont moins de chance de se reproduire).

Les délaissés de crue réglementaires et la cartographie des plaines inondables doivent être mis à jour tout comme les plans officiels des municipalités. Il est important que les risques d’inondation inclus dans les documents d’aménagement municipaux, par la cartographie ou autrement, reflètent un aménagement complet du bassin hydrographique en amont, d’après le plan officiel en vigueur. Ce degré de rigueur vise à garantir aux résidents et aux propriétaires de biens en aval que les risques d’inondation sont pris en compte, tout comme l’influence de l’aménagement du territoire sur les inondations. Puisque les cartes sont utilisées par les municipalités à des fins d’aménagement du territoire, la cartographie est généralement à jour tant que le plan officiel n’est pas modifié, selon un horizon de planification d’environ 20 ans.

Un grand nombre de municipalités du Sud et du Sud-Ouest de l’Ontario ont connu, et continuent de connaître, un développement urbain rapide; c’est pourquoi elles insistent sur la nécessité de mettre à jour les cartes des risques d’inondation pour qu’elles reflètent les effets de l’aménagement du territoire depuis la dernière cartographie et d’utiliser les toutes dernières données et technologies pour le faire (lidar, modèle hydraulique bidimensionnel, etc.).

L’élargissement des délaissés de crue réglementaires peut être préoccupant pour les municipalités, les promoteurs et les propriétaires, qui s’inquiètent des répercussions de cet élargissement sur la capacité de croissance future, la capacité à investir dans les biens immobiliers et à les protéger, et la valeur foncière. Jusqu’à présent, 73 projets de cartographie des inondations dans le Sud de l’Ontario ont été financés par le programme fédéral d’atténuation des catastrophes afin de mettre à jour les cartes des plaines inondables de plus de 30 municipalités. Ces projets pourraient entraîner l’élargissement des délaissés de crue réglementaires et jouer sur les préoccupations associées des promoteurs et des autres parties concernant les répercussions possibles de ces délaissés sur l’aménagement et les projets d’aménagement dans ces municipalités.

L’urbanisation accrue, accentuée par les effets d’un climat changeant, peut rendre les secteurs désignés hors plaine inondable – et gérés et aménagés sans égard aux risques d’inondation – sujets à plus de risques d’inondation. Pour mieux comprendre comment cet enjeu est traité dans les autres pays et expliquer comment l’Ontario pourrait gérer ces risques dans l’avenir, le MRNF a demandé la réalisation d’une analyse internationale de l’élargissement des plaines inondables dans un contexte de politiques et de planification. Une revue des écrits effectuée au début du projet a montré que pour définir et gérer les délaissés de crue réglementaires, la plupart des pays ont délaissé l’approche fondée sur les dangers au profit de l’approche fondée sur les risques. Plutôt que d’utiliser une seule probabilité d’inondation pour définir les délaissés de crue et les limites des risques d’inondation, la plupart des pays prennent en considération plusieurs probabilités, en plus du nombre et du type d’éléments exposés dans la plaine inondable.

Par conséquent, le projet soutient l’adoption d’une approche de gestion fondée sur les risques pour les inondations fluviales et lacustres en Ontario, y compris les stratégies et leviers de gestion de l’évolution des délaissés de crue, afin de comprendre et de gérer les risques d’inondation dans un contexte de politiques et de planification.

6.1.3.4 Guides techniques régissant la cartographie des plaines inondables

Même si la Section des services de cartographie et de géomatique de la Direction de la cartographie et des ressources informationnelles du MRNF a pu conseiller d’autres organismes provinciaux sur les levés d’acquisition par lidar et la gestion des ensembles de données existantes, les projets récemment entrepris dans le cadre du programme d’atténuation des catastrophes montrent que les municipalités et les offices de protection de la nature obtiennent des levés d’acquisition par lidar en fonction de chaque projet. L’Ontario n’a ni normes ni guides précis sur les levés et la cartographie des zones inondables qui pourraient favoriser l’uniformité des données de levés d’acquisition et de la cartographie par les offices de protection de la nature, les municipalités et les promoteurs. Il faut donc mettre à jour les guides techniques afin de déterminer les niveaux de détail requis pour cartographier les plaines inondables et expliquer comment les attentes diffèrent en milieu rural et urbain.

Cette absence de coordination a engendré un manque de couverture de nombreux secteurs de la province, un recoupement des efforts, des normes de données incompatibles, un accès aux données fluctuant et une hausse des coûts.

Les technologies, outils et méthodes nécessaires à la cartographie numérique moderne des plaines inondables ont évolué depuis la dernière mise à jour des lignes directrices techniques et de mise en œuvre sur la cartographie des plaines inondables, en 2002. L’étude récemment demandée par le MRNF pour déterminer les spécifications de levés et les spécifications cartographiques ainsi que les normes pour la cartographie des risques d’inondation (en vue d’une mise à jour des guides techniques sur les dangers naturels) fera progresser considérablement l’uniformité des cartes dans la province.

Quelques offices de protection de la nature ont indiqué que de nouvelles technologies et méthodes ont été mises à l’essai ou développées par le milieu, de même que des guides sur l’élaboration de nouvelles cartes numériques des plaines inondables. Les offices peuvent fournir à la province des études de cas et des guides pour l’aider à évaluer les nouvelles stratégies et à préparer de nouveaux guides provinciaux sur les risques et la cartographie des risques d’inondation. Ils ont même offert de détacher du personnel au MRNF pour faciliter le transfert de connaissances et d’expérience et instaurer une approche collaborative pour la mise à jour des guides techniques.

6.1.3.5 Coûts de mise à jour des cartes des plaines inondables

En 2013, Conservation Ontario estimait qu’un investissement non renouvelable de 24,8 millions de dollars était nécessaire pour mettre à jour les cartes et les modèles des plaines inondables des municipalités qui avaient un office de protection de la nature. Une étude sur la cartographie des plaines inondables demandée par Sécurité publique Canada estimait, en 2014, que les coûts de cartographie des plaines inondables pour lesquelles il n’existait aucune carte en Ontario pouvaient s’élever à 119,6 millions de dollars. Plus récemment, en 2017, Conservation Ontario évaluait que les coûts de mise à jour des cartes étaient d’environ 136 millions de dollars. Toutefois, il est difficile de savoir si ce chiffre n’englobe que les municipalités de la province ayant un office de protection de la nature.

Le programme d’atténuation des catastrophes est une initiative fédérale utile qui a financé à 50 % la mise à jour des cartes des plaines inondables. Il prendra fin en mars 2020. Un autre programme fédéral ou provincial, ou fédéral-provincial, pourrait fournir les fonds nécessaires à la mise à jour.

Le gouvernement fédéral continue de réclamer et d’encourager l’adaptation et la préparation à la variabilité du climat. L’une des adaptations les plus pratiques est l’élaboration de plans de préparation aux situations d’urgence et d’intervention, pour améliorer la résilience climatique des municipalités. La cartographie des plaines inondables et les modèles qui la sous-tendent sont primordiaux à l’élaboration de plans de préparation aux situations d’urgence efficaces en cas d’inondation. Il faudrait exposer au gouvernement du Canada la nécessité de financer la création de cartes numériques modernes des plaines inondables comme moyen d’adaptation et de préparation aux changements climatiques et aux phénomènes météorologiques extrêmes.

Il a été proposé que la province discute de l’adoption d’une stratégie de planification pluriannuelle et multiorganismes pour la reconduite du programme afin de combler les lacunes dans la cartographie des plaines inondables. Dans sa forme actuelle, le programme d’atténuation des catastrophes repose sur les demandes de financement des parties intéressées. Il a aussi été suggéré que le gouvernement de l’Ontario demande au gouvernement du Canada de poursuivre le financement du programme d’atténuation des catastrophes ou d’instaurer un programme de remplacement, recommandant que le programme soit reconduit pour 10 ans, donc qu’il se termine non pas en mars 2020 mais plutôt en mars 2030. Ainsi, l’investissement fédéral dans la cartographie des plaines inondables aiderait le gouvernement à atteindre son objectif de favoriser l’adaptation et la préparation aux changements climatiques et aux phénomènes météorologiques extrêmes.

6.1.3.6 Projet de programme de cartographie de l’élévation

Que le gouvernement fédéral reconduise ou non le programme d’atténuation des catastrophes, il faut que la Section des services de cartographie et de géomatique du MRNF crée un programme de cartographie de l’élévation. Ce programme garantira une meilleure couverture de la province; pilotera un modèle de financement interorganismes centralisé; mettra à profit la capacité de gouvernance et de budgétisation multiministérielle du programme Information sur les terres de l’Ontario (ITO); réduira les coûts totaux et les formalités administratives de tous les organismes provinciaux; tiendra compte des exigences opérationnelles de toutes les disciplines; permettra de recueillir des données uniformes sur les normes; s’harmonisera aux programmes de cartographie de l’élévation provinciaux, étatiques et nationaux (Manitoba, Québec, Nouveau-Brunswick, Canada et États-Unis); assurera une gestion centralisée de l’acquisition des données altimétriques, du contrôle de la qualité ainsi que des données et de leur diffusion; et mettra à contribution les connaissances et les compétences du personnel à des fins d’adaptation au changement des exigences et des technologies d’acquisition (p. ex. lidar bathymétrique).

La création d’un programme de cartographie de l’élévation cadrera avec les priorités actuelles du gouvernement :

  • la Directive sur les données ouvertes, en optimisant l’accès aux données gouvernementales;
  • l’Initiative d’intégration des données, en sous-tendant les normes de gestion des données et en diffusant des données gouvernementales non confidentielles pour favoriser la transparence et stimuler l’innovation et la croissance économique;
  • le Groupe de travail de l’Ontario sur le numérique et les données, en encourageant l’innovation par le recours aux nouvelles technologies informatiques.

Ce programme nécessiterait un nouveau financement net annuel pour l’acquisition, le stockage et la diffusion des données.

6.1.3.7 Responsable provincial des renseignements cartographiques des plaines inondables

L’acquisition de données par lidar, une approche moderne, revêt une importance véritable pour la cartographie des plaines inondables. Elle est certes dispendieuse, mais peut devenir abordable si deux ou plusieurs organismes s’associent. La Section des services de cartographie et de géomatique de la Direction de la cartographie et des ressources informationnelles du MRNF a un programme pluriannuel prévoyant l’acquisition de données topographiques par lidar dans le Sud de l’Ontario. Ce programme vise à faciliter la détermination des secteurs prioritaires pour la collecte de données et à réduire le recoupement des efforts en établissant où des données pourraient avoir déjà été recueillies ou doivent l’être par d’autres organismes gouvernementaux.

Cela étant dit, les discussions avec les municipalités, les offices de protection de la nature et les organismes provinciaux et fédéraux ont démontré que les renseignements sur la cartographie des inondations (données géospatiales, rapports et cartes des zones inondables) générés par l’entremise du Programme de réduction des dommages causés par les inondations et du programme d’atténuation des catastrophes ne sont ni gérés ni consultés de façon transparente et centralisée. En ce qui concerne la consultation, certaines cartes ont été acquises à la condition que leur accès soit limité aux clients.

Vu l’absence de solution de gestion intégrée des données cartographiques des inondations : 

  1. les programmes provinciaux ne peuvent inclure de données dans leurs opérations, notamment la gestion des situations d’urgence et les interventions;
  2. le risque de perte de données est accru;
  3. les normes de données ne sont pas uniformes; et
  4. il est impossible de référencer les données à des fins de planification des levés d’acquisition par lidar.

C’est pourquoi il faut nommer un responsable provincial des renseignements cartographiques des inondations pour préciser la propriété des données; définir les exigences de gestion, de stockage et de consultation des données; et mettre à profit l’infrastructure de données géospatiales actuelle d’Information sur les terres de l’Ontario pour garantir la gestion, la consultation et la diffusion des données à un coût réduit.

Si un seul responsable provincial est nommé, il faudra tenir compte de la propriété intellectuelle des renseignements cartographiques des inondations, qui sont principalement détenus par les municipalités. Il faudra sans doute mettre à jour les politiques, les règlements et les lois pour exiger que tous les organismes provinciaux fournissent leurs renseignements cartographiques sur les inondations au responsable provincial. Quelques municipalités et offices de protection de la nature sont en train d’adopter les nouvelles normes de Données ouvertes et publient les délaissés de crue réglementaires sur leur site Web. Il faudra aussi sans doute modifier les politiques, les règlements et les lois pour exiger que les cartes des plaines inondables produites à l’échelle locale soient versées dans un répertoire provincial.

6.1.4 Rôles et responsabilités

Plusieurs organismes différents se partagent les rôles et responsabilités de gestion des inondations et des autres dangers naturels. Il faut dire que vu la nature des services qu’ils offrent, les municipalités et les ministères doivent avoir des rôles de prévention, d’atténuation, de préparation et d’intervention qui se recoupent.

Toutefois, il a été dit lors de certaines consultations municipales que lorsque les rôles et les responsabilités sont partagés entre plusieurs organismes, le contrôle, l’expertise, la prise de décisions et la responsabilisation s’en trouvent diffus.

6.1.4.1 Flou des rôles de gestion des situations d’urgence

Au chapitre 3 de son rapport annuel 2017, la vérificatrice générale se dit préoccupée par la structure de gouvernance actuelle de gestion des situations d’urgence, dressant le constat suivant :

L’actuelle structure de gouvernance pour la gestion des situations d’urgence en Ontario s’avère inefficace pour assurer la surveillance d’un programme provincial. La surveillance de la gestion des situations d’urgence en Ontario relève du Comité du Conseil des ministres pour la gestion des situations d’urgence. Toutefois, ce comité ne s’est pas réuni depuis plusieurs années. Des préoccupations au sujet de la surveillance générale de la gestion des situations d’urgence en Ontario ont été portées à l’attention du gouvernement dès 2005, dans un rapport d’examen interne intitulé Emergency Management Processes in the Ontario Public Service. Ce rapport a conclu ce qui suit : [traduction] ‘Au niveau de l’organisation, les processus ne sont pas suffisants pour assurer la protection adéquate des Ontariens et des ressources de la province en cas d’urgence ou de catastrophe’.Rapport annuel 2017, volume 1, Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario, Gestion des situations d’urgence en Ontario, PDF)

Bien que ce rapport porte sur la gestion globale des situations d’urgence, des craintes semblables peuvent être exprimées sur la gestion des inondations et des autres dangers naturels.

Le Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d’urgence (BCIGSU), qui relève du ministère du Solliciteur général, prend des mesures pour donner suite aux recommandations du rapport de la vérificatrice générale et des autres études. Voici quelques-unes des initiatives prévues ou en cours :

  • Recommandation de la vérificatrice générale de renforcer la surveillance de la gestion des situations d’urgence – Gestion des situations d’urgence Ontario (GSUO) établira un cadre de gouvernance interministériel et multiniveau (comme le Comité du Conseil des ministres pour la gestion des situations d’urgence) pour favoriser la prise de décisions, la collaboration et le partage d’information.
  • Recommandation de la vérificatrice générale de mettre à jour les évaluations des risques et les plans d’intervention – GSUO examinera les évaluations des risques et le plan d’intervention d’urgence actuels de la province, rétablira le Programme de continuité des opérations à l’échelle provinciale et participera directement à l’élaboration des programmes de continuité des municipalités.

6.1.4.2 Flou des rôles et responsabilités de détermination des zones à risque

Même si le MRNF est généralement d’avis que les municipalités sont seules responsables de la détermination des zones à risque, les politiques provinciales à ce sujet ne sont pas claires, voire parfois même contradictoires, ce qui sème la confusion.

La Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence de 2009 (LPCGSU) exige que les ministères et les municipalités de la province déterminent et évaluent les divers dangers et risques pour la sécurité publique qui pourraient donner lieu à des situations d’urgence.

Au sujet des municipalités, le paragraphe 2.1 (3) prévoit ceci : « Lorsqu’elle élabore son programme de gestion des situations d’urgence, chaque municipalité détermine et évalue les divers dangers et risques pour la sécurité publique qui pourraient donner lieu à des situations d’urgence et détermine les installations et autres éléments de l’infrastructure qui sont susceptibles d’être touchés par elles. » 2002, chap. 12, art. 4.

Quant aux ministères provinciaux, le paragraphe 5.1 (2) dit ceci : « Lorsqu’il élabore un programme de gestion des situations d’urgence, chaque ministre de la Couronne et chaque organisme, conseil, commission et autre direction désigné du gouvernement détermine et évalue les divers dangers et risques pour la sécurité publique qui pourraient donner lieu à des situations d’urgence et détermine les installations et autres éléments de l’infrastructure relevant de sa compétence qui sont susceptibles d’être touchés par elles. »

Les lignes directrices provinciales enjoignent aux municipalités de répertorier les plaines inondables et les autres terrains dangereux et de les inclure dans leurs plans officiels, les versions modifiées de ces plans, leurs règlements de zonage et les documents d’approbation connexes. En vertu de la section 3 de la DPP de 2014, les offices d’aménagement municipaux doivent diriger les aménagements dans les zones situées à l’extérieur des terrains dangereux (notamment les plaines inondables correspondant à la limite des risques d’inondation). Comme en fait foi la préface du Technical Guide – River and Stream Systems : Flooding Hazard Limit de 2002 du MRNF, la province a habilité les municipalités à endosser les responsabilités de gestion des zones susceptibles d’être inondées et des risques d’aménagement à l’intérieur et à l’extérieur de ces zones.

Parallèlement, les offices de protection de la nature investissent, avec le gouvernement provincial et les municipalités, dans la détermination des zones à risque afin de jouer leur rôle dans l’examen des documents d’aménagement municipaux pour en assurer la concordance avec la DPP et faire appliquer la réglementation. Même si le MRNF est chargé de déterminer les zones à risque là où il n’y a ni municipalité ni office de protection de la nature, certaines municipalités font valoir que cette responsabilité devrait incomber au MRNF dans toutes les municipalités qui n’ont pas d’office de protection de la nature, et qu’on impose actuellement un fardeau irréaliste aux petites municipalités rurales.

Les municipalités peuvent choisir de se fier aux offices de protection de la nature pour la cartographie des plaines inondables, mais n’y sont pas tenues. Quelques municipalités et offices s’associent pour créer des cartes, d’autres non. Dans ce dernier cas, les municipalités engagent des cabinets de génie-conseil pour réaliser la cartographie des plaines inondables, comme le font certains offices.

6.1.4.3 Orientations stratégiques et directives techniques contradictoires

Le partage des rôles et des responsabilités peut devenir source de conflits devant les orientations stratégiques provinciales lorsque plusieurs organismes ont des points de vue différents sur une question ou que des organismes rédigent et diffusent des documents d’orientation contradictoires aux politiques ou aux guides techniques du MRNF.

Alors que le MRNF fournit des orientations stratégiques et des guides techniques aux municipalités et aux offices de protection de la nature pour les aider dans leurs rôles d’aménagement et de réglementation, bon nombre d’offices ont leurs propres politiques qui, parfois, remplacent ou contredisent les politiques et guides provinciaux.

Pour certains offices de protection de la nature et certaines municipalités, les guides techniques du MRNF servent simplement à guider les ingénieurs et les autres professionnels dans leurs décisions, tout en leur laissant la possibilité d’appliquer leurs propres politiques ou de faire preuve de jugement professionnel.

Bien qu’ils ne soient pas nécessairement avalisés par la province, d’autres guides techniques sur la gestion des inondations et des autres dangers naturels sont produits et publiés par des chercheurs, par le Conseil canadien des normes et par le National Research Council.

Aucune recommandation ne traite de ce point car les autres recommandations du présent rapport, dont celles concernant l’inclusion des politiques et des normes techniques sur les risques d’inondation dans la législation, si elles sont adoptées, devraient régler les contradictions que l’on trouve dans les orientations stratégiques et les conseils techniques.

6.1.4.4 Décisions d’aménagement et de délivrance de permis contradictoires

Même si les processus de délivrance de permis des offices d’aménagement municipal et des offices de protection de la nature sont liés, ils diffèrent et ont leurs propres exigences.

Pour certains, les différences entre les exigences d’aménagement et les exigences de délivrance de permis introduisent une incohérence entre les décisions réglementaires et les décisions d’aménagement des municipalités. Quelques participants ont, pendant l’examen, remis en question la capacité des offices de protection de la nature de rejeter un projet approuvé aux termes de la Loi sur l’aménagement du territoire. Des préoccupations similaires ont été exprimées concernant la pression exercée sur les municipalités, le gouvernement provincial et les offices de protection de la nature pour équilibrer la croissance avec la gestion des risques, surtout dans les municipalités ayant des objectifs de croissance très précis.

6.1.4.5 Conflits d’intérêts perçus

En fin de compte, ce sont les municipalités qui décident de l’aménagement de leur territoire. Mais certains craignent que cela ne place les municipalités en conflits d’intérêts, puisqu’il y aurait un avantage financier à ne pas limiter l’aménagement dans les zones inondables et exposées à d’autres dangers naturels, malgré les éventuels coûts de rétablissement et de secours aux sinistrés.

Certains secteurs d’activité redoutent que les membres d’un office de protection de la nature, qui sont essentiellement des représentants municipaux, subissent de la pression pour approuver des projets jugés dans l’intérêt de la municipalité et que le manque de clarté et d’uniformité des exigences rende un refus difficile pour cet office, surtout s’il estime que ce refus risque d’avoir des répercussions sur son financement.

Ici encore, aucune recommandation précise n’est formulée, puisque nos autres recommandations, dont celles concernant l’inclusion des politiques et des normes techniques sur les risques d’inondation dans la législation, si elles sont adoptées, devraient régler la question des conflits d’intérêts perçus.

6.1.4.6 Rôle du Service provincial d’aménagement à guichet unique

Le Service provincial d’aménagement à guichet unique est la structure organisationnelle mise en place pour faciliter le passage à un système d’aménagement du territoire inspiré des politiques. Dans cette structure, le ministère des Affaires municipales et du Logement (MAML), en consultation avec les ministères partenaires et, s’il y a lieu, les offices de protection de la nature en raison du rôle qui leur est échu par le MRNF, offre aux municipalités, aux conseils d’aménagement, aux auteurs des demandes d’aménagement et au public des services d’aménagement du territoire à un seul et même endroit, essentiellement dans les domaines d’exercice des fonctions du MAML aux termes de la Loi sur l’aménagement du territoire.

En vertu du protocole du guichet unique et du protocole d’entente connexe, le MAML consulte les offices de protection de la nature sur les répercussions des dangers naturels issus des projets de politique et d’aménagement pour lesquels il est le décideur. Si la municipalité ne compte pas d’office de protection de la nature, le MRNF se charge d’en faire l’examen. Les documents d’aménagement municipaux approuvés par le MAML comprennent les plans officiels des municipalités de palier supérieur et à palier unique ainsi que certaines modifications de ces plans. Le MAML agit aussi comme décideur pour les demandes des territoires non érigés en municipalité qui n’ont pas de conseil d’aménagement. Selon le protocole du guichet unique, le ministre des Affaires municipales et du Logement est le seul ministre de la province qui peut interjeter appel des décisions d’aménagement municipal devant le Tribunal d’appel de l’aménagement local. Lorsqu’un organisme public (un office de protection de la nature, par exemple) a formulé des commentaires avant qu’une municipalité ne prenne une décision, il arrive que cet organisme puisse lui aussi en appeler.

6.1.4.7 Gouvernement fédéral

La publication de la série de guides d’orientation fédéraux sur la cartographie des zones inondables a semé la confusion quant aux rôles et aux responsabilités de chacun relativement à la modélisation et la cartographie des inondations en Ontario et ailleurs au pays. Certains intervenants ont cru, à tort, que ces guides remplaçaient ceux de la province. Toutefois, il n’en est rien : les lois, normes techniques et politiques provinciales, de même que les rôles et responsabilités de gestion et d’atténuation des dangers naturels des administrations provinciales et municipales et de leurs organismes, demeurent. L’élaboration et l’application des lois, règlements, normes et politiques sur la lutte contre les inondations ainsi que des mesures d’atténuation des inondations relèvent essentiellement des provinces et territoires.

Le gouvernement fédéral veut peut-être faire de ces guides le fondement de spécifications supplémentaires qui seront définies par les provinces. Toutefois, la province a déjà ses spécifications, et adoptera ce qui est pertinent pour elle lorsque le MRNF mettra à jour ses guides. En raison de la confusion généralisée, qui semble s’accentuer chaque fois que le fédéral publie un guide, le personnel du génie des bureaux régionaux du MRNF doit rappeler la préséance des guides techniques ministériels sur les dangers naturels par rapport aux guides fédéraux lorsqu’il travaille avec des promoteurs et des consultants.

6.1.4.8 Surveillance provinciale

Bon nombre de provinces ont un ministre qui a un rôle de « surveillant provincial » pour un domaine ou une discipline en particulier. La Loi sur la protection des Grands Lacs est un bon exemple de mesure législative que la province devrait envisager de prendre pour améliorer l’actuel cadre stratégique sur les inondations. Les mesures législatives ainsi adoptées pourraient :

  • nommer un ministre responsable des politiques, normes, règlements et lois concernant les inondations;
  • faire du ministre des Richesses naturelles et des Forêts le ministre responsable puisque le MRNF s’occupe déjà des politiques et programmes de gestion des risques à l’échelle gouvernementale;
  • enjoindre au ministre des Richesses naturelles et des Forêts de collaborer avec les ministres responsables des autres lois concernant les inondations (section 5.2) sur les questions mentionnées précédemment et reprises ici :
    • clarification des rôles de gestion des situations d’urgence;
    • clarification des rôles et responsabilités de détermination des zones à risque;
    • clarification des orientations stratégiques;
    • clarification des conseils techniques;
    • élimination des contradictions dans les décisions d’aménagement et de délivrance de permis;
    • élimination des conflits d’intérêts;
    • révision du rôle du Service provincial d’aménagement à guichet unique et du mécanisme d’appel;
    • réaffirmation de la préséance des guides, normes et autres documents provinciaux.
  • conférer au ministre responsable le pouvoir de modifier les politiques d’aménagement dans les zones susceptibles d’être inondées;
  • conférer au ministre responsable le pouvoir d’ordonner aux organismes publics (notamment les ministères, municipalités et offices de protection de la nature) de prendre certaines mesures.

6.1.4.9 Méconnaissance des propriétaires

Souvent, lorsqu’une propriété dans une plaine inondable est vendue, le vendeur ne sait pas que sa propriété se trouve dans une zone inondable ou s’il le sait, il tait cette information. La divulgation n’est pas obligatoire dans les transactions immobilières. Cependant, il a été rapporté que les établissements financiers analysent maintenant les risques associés aux hypothèques en zone inondable et que certains agents immobiliers divulguent ces risques pour se prémunir contre une responsabilité éventuelle. Même si cette pratique était obligatoire partout en Ontario, il serait trop tard dans le processus; les acheteurs potentiels doivent être informés de ces risques avant de présenter une promesse d’achat et de demander une hypothèque.

6.2 Atténuation

Avec leur croissance continue, les agglomérations urbaines de l’Ontario subissent de plus en plus de pressions d’aménagement – en s’étalant, avec la construction de nouveaux quartiers dans les banlieues, et en se densifiant, par l’accueil de plus de résidents dans les zones urbaines existantes. Les politiques provinciales, comme celles du Plan de croissance de la région élargie du Golden Horseshoe de 2006 et de la Déclaration de principes provinciale, comprennent des objectifs de densité et d’autres mesures destinées à limiter l’étalement urbain et à favoriser une meilleure densification et des aménagements intercalaires dans les zones bâties actuelles.

À grande échelle, limiter l’étalement urbain aide à atténuer les inondations de plus en plus fréquentes causées par les aménagements en préservant les surfaces naturelles et perméables des bassins hydrographiques, ce qui permet de réduire et de ralentir le ruissellement pluvial. Parallèlement, fixer des objectifs pour accroître la densification et les aménagements intercalaires ajoute de la pression sur les municipalités pour qu’elles utilisent les secteurs non aménagés des zones de peuplement existantes, notamment les plaines inondables et les autres zones à risque, et intensifient la densification de secteurs dans des zones à risque dont l’aménagement suit une tendance de peuplement, comme les zones de dérogation. Ainsi, il arrive que les zones urbaines destinées à une intensification de la densification et de la croissance soient, en totalité ou en partie, situées dans des zones inondables.

6.2.1 Rives des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent

Comme il a été dit aux sections 4.6 et 4.7, les niveaux lacustres très élevés et l’érosion ont eu, et continuent d’avoir, des répercussions importantes sur les rives des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent.

Bien entendu, l’idéal serait que toutes les résidences, utilisations commerciales et infrastructures (routes, infrastructures d’eau, égouts, etc.) soient éloignées des rives, car l’érosion du rivage est un phénomène naturel qui se produit que les niveaux d’eau soient hauts ou bas. Toutefois, en raison des aménagements existants et de la conversion de petits chalets en résidences principales, un très grand nombre de propriétés sont à risque. En plus, certains quartiers ont une élévation du sol inférieure aux niveaux riverain et lacustre.

L’atténuation de l’érosion du rivage est très complexe. Dans les secteurs densément aménagés, l’option courante combine la protection des rives (p. ex. par des digues), la protection contre l’érosion et la stabilisation des rives. Il existe toutes sortes de structures, mais certaines sont plus résilientes que d’autres. Évidemment, il est aussi possible de retirer les structures qui se trouvent près du rivage ou de les déplacer plus loin.

Très coûteuses, ces mesures d’atténuation échouent parfois à protéger les biens contre les niveaux d’eau dont nous avons été témoins dernièrement. Notons qu’en Ontario, comme à bien d’autres endroits au Canada, les propriétaires ontariens doivent assumer le coût des travaux sur leur terrain.

En Ontario (comme ailleurs), les municipalités peuvent envisager d’instaurer une taxe de répartition locale (voir le Règlement de l’Ontario 586/06 pris en application de la Loi de 2001 sur les municipalités) pour permettre le financement et la réalisation du projet de protection des rives d’un groupe de propriétaires privés (ce qui peut entraîner une économie d’échelle pour la conception et les travaux); et faciliter l’engagement financier des propriétaires privés quant au coût global des structures de protection des rives sur leur terrain en étalant ce coût sur 20 ans, voire plus.

Dans le cas des quartiers de faible élévation qui misent sur les structures de protection, la municipalité peut voir si une taxe pourrait être incluse dans le calcul d’un secteur bénéficiaire plus vaste, ce qui permettrait de répartir le coût entre tous les propriétaires, pas uniquement entre ceux ayant une propriété en bordure de rive.

Dans mon examen de la législation provinciale, je suis tombé sur une ancienne loi qui n’est plus utilisée, la Loi sur l’aide aux propriétaires riverains. En vertu de cette loi, la province peut offrir le Programme d’aide aux propriétaires riverains aux termes duquel les municipalités peuvent émettre des débentures (ensuite achetées par le trésorier de l’Ontario) afin de financer des prêts aux propriétaires privés pour des ouvrages comme des murs de soutènement, des digues, des brise-lames, des épis, des encoffrements et d’autres constructions destinées à la remise en état ou à la protection des rives, y compris la réfection des ouvrages existants et les améliorations qui leur sont apportées. Les propriétaires privés peuvent aussi utiliser les fonds pour l’élévation, le déplacement ou la réfection d’un bâtiment. Le programme a été annulé par la province en 2010.

Les municipalités ont tout de même la possibilité de consentir des prêts aux propriétaires privés. D’ailleurs, une municipalité du Sud-Ouest de l’Ontario, la Ville d’Essex, a récemment approuvé un nouveau programme de prêts aux résidents riverains.

6.2.2 Rivière des Outaouais

6.2.2.1 Conditions météorologiques et hydrologiques

Les conditions météorologiques et hydrologiques en période de crue printanière dans le bassin de la rivière des Outaouais peuvent varier grandement, et l’incapacité à les prévoir avec certitude à moyen et à long terme constitue un problème permanent. La capacité de stockage du bassin est limitée et l’objectif de la gestion intégrée des réservoirs est d’utiliser efficacement leur capacité pour réduire le débit en aval pendant les crues printanières les plus critiques. L’utilisation appropriée de la capacité de stockage se fait généralement en réduisant les décharges des réservoirs lorsque les débits des secteurs non régularisés du bassin sont élevés (premier pic) et en augmentant ensuite les décharges lorsque le débit des tributaires inférieurs commence à ralentir. Le défi consiste donc à augmenter les décharges pour prévenir le débordement des réservoirs tout en évitant que le débit en aval ne dépasse le premier pic.

La topographie du bassin représente certaines particularités : le recours à la capacité de stockage des réservoirs dans le cours supérieur de la rivière des Outaouais a un effet amplifié sur la réduction du premier pic dans les premiers tronçons de la rivière (Mattawa et Pembroke), vu leur proximité avec les réservoirs. Les années où le ruissellement printanier en Abitibi-Témiscamingue dépasse de beaucoup la capacité de stockage des réservoirs principaux, un deuxième pic peut survenir dans le bief inférieur. L’étranglement supérieur de la rivière se trouve en aval de Pembroke, dans le secteur Westmeath et du lac Coulonge, et le recours efficace à la capacité de stockage s’observe en Abitibi-Témiscamingue par deux pics d’à peu près la même taille, mais sensiblement moindres. La topographie du bassin et le recours à la capacité de stockage des réservoirs entraînent donc souvent un deuxième pic inférieur dans les tronçons sud du bassin, et supérieur dans les tronçons les plus au nord, même si dans des conditions naturelles, sans stockage, le premier pic aurait été plus élevé dans l’ensemble du bassin. Il s’agit de stratégies opérationnelles générales qui subissent les effets de certaines conditions météorologiques et hydrologiques qui varient fortement d’une année à l’autre.

Le tronçon non régularisé du bassin hydrographique a grandement contribué aux inondations de 2017 et de 2019. Notamment, l’indicateur de débit d’eau de la Division des relevés hydrologiques du Canada sur la rivière Petawawa, utilisé depuis 1915, a enregistré son plus fort débit en avril 2019, soit un débit de pointe 46 % plus élevé que l’ancien pic historique, enregistré en avril 1995. Une analyse de l’ampleur des inondations en l’absence de structures de gestion des eaux et de réservoirs (qui régularisent 40 % du bassin hydrographique) a été effectuée par la Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais après les inondations de 2017. Les résultats ont notamment démontré qu’au lac Deschênes, le niveau d’eau aurait été environ un mètre plus élevé s’il n’y avait eu ni barrage ni réservoir dans le bassin hydrographique de la rivière des Outaouais.

6.2.2.2 Aménagement dans la plaine inondable et la zone périphérique

Bon nombre des secteurs touchés par les inondations de 2019 (et de 2017) étaient dans des zones d’aménagement existant ou datant d’avant les politiques d’aménagement des plaines inondables. Certains des secteurs les plus durement touchés à proximité de Westmeath, de la baie Rhoddys, de Braeside et de la baie Constance, entre autres, se trouvent généralement dans la zone de plaine inondable de la rivière des Outaouais ayant une récurrence de 1 % (selon les cartes du Programme de réduction des dommages causés par les inondations Canada/Ontario créées dans les années 1980 et au début des années 1990) et dont les cartes ont été mises à jour par la municipalité ou l’office de protection de la nature (s’il y en a un). Selon les cartes, un grand nombre de ces secteurs se trouvent aussi dans la zone périphérique, où la profondeur d’inondation excède un mètre et où la vitesse de courant est supérieure à un mètre par seconde, ce qui peut représenter des risques importants pour les aménagements.

Beaucoup des habitations qui longent la rivière des Outaouais dans les villages et hameaux susmentionnés étaient jadis des campements modestes qui ont été transformés en chalets saisonniers, puis en résidences permanentes. Ces résidences ont subi d’importants travaux au fil des années, mais la plupart ne sont pas à l’épreuve des inondations, selon les normes concernant les inondations (1 %).

Malheureusement, c’est sans grande surprise que j’ai pu constater de visu au début de septembre 2019 que beaucoup des résidences touchées par les inondations se trouvaient très près de la rivière et que leurs fondations (rez-de-chaussée) étaient à peu près à la même élévation que la rivière, à son niveau normal. En faisant la tournée de quelques secteurs, j’ai remarqué que certains propriétaires procédaient à l’élévation de leur résidence et même à son éloignement du rivage.

Les recommandations des autres sections du présent rapport peuvent aussi s’appliquer à ce tronçon de la rivière des Outaouais.

6.2.3 Lac fluvial

6.2.3.1 Préservation des milieux humides et des surfaces perméables

Selon les estimations, 68 % des milieux humides présents dans le Sud de l’Ontario étaient disparus au début des années 1980 (L’état de la biodiversité de l’Ontario 2010). Nous avons perdu un autre 4 % depuis cette époque (L’état de la biodiversité de l’Ontario 2015). Toutefois, une évaluation récente a démontré que le rythme de perte semble ralentir (L’état de la biodiversité de l’Ontario 2015). Bien que la conversion des terres soit la principale cause de la disparition des milieux humides dans cette partie de l’Ontario, la pollution, les espèces envahissantes, la modification des niveaux naturels d’eau et les changements climatiques représentent aussi des menaces graves.

En Ontario, les milieux humides côtiers des Grands Lacs ont subi des pertes et des dégradations historiques similaires dans les 200 dernières années. On estime qu’en 1984, 35 % des milieux humides le long des rives canadiennes des lacs Érié, Ontario et Sainte-Claire n’existaient plus, les pertes les plus importantes étant survenues entre Toronto et la rivière Niagara. Et ces pertes et dégradations se poursuivent, surtout en raison de l’altération des rives, de la régularisation des niveaux d’eau, de la charge en nutriments et en sédiments, des espèces envahissantes, du dragage et de l’aménagement. Les habitudes d’utilisation des terres en amont ont aussi des répercussions, surtout en raison du ruissellement provenant des aménagements urbains et industriels, des terres agricoles et des surfaces imperméables. Dans le Nord de l’Ontario, malgré des pertes et des dégradations localisées, les milieux humides (basses terres de la baie d’Hudson et écozones du bouclier ontarien) demeurent en grande partie intacts.

Les milieux humides agissent comme des bassins naturels de rétention des eaux pluviales, ralentissant le débit des eaux de crue et stockant un grand volume d’eau de surface. La conservation, la restauration ou la création des milieux humides peut représenter un moyen économique de réduire les risques d’inondation et les coûts associés. Selon une étude demandée entre autres par le MRNF en 2017, la conservation des milieux humides peut réduire les dommages et les coûts associés aux inondations de 29 % en milieu rural et de 38 % en milieu urbain. Qui plus est, le Bureau d’assurance du Canada (BAC) a récemment publié un rapport traitant de la capacité des milieux humides à limiter les dommages causés par les inondations et promouvant ces milieux et les autres infrastructures naturelles comme « option viable à l’option de l’infrastructure grise pour l’atténuation du risque d’inondation » et « moyen rentable d’atténuer les pertes financières importantes qui résulteraient autrement des inondations ». (Lutter contre la hausse du coût des inondations au Canada, septembre 2018 : Lutter contre la hausse du coût des inondations au Canada : L’infrastructure naturelle est une option sous-utilisée, PDF.)

6.2.3.2 Région de North Bay-Mattawa

Comme il a été dit à la section 4.2, deux bassins hydrographiques distincts relèvent du bureau de district du MRNF de North Bay : le bassin formé par la rivière Sturgeon, le lac Nipissing et la rivière des Français, et le bassin de la partie supérieure de la rivière des Outaouais. Il ressort assez clairement des séances de consultation avec les représentants des deux bassins que chaque groupe a sa propre expérience des crues printanières.

Généralement, les parties intéressées du bassin formé par la rivière Sturgeon, le lac Nipissing et la rivière des Français collaborent plus que les autres, et même si des décisions difficiles doivent être prises quant au secteur qui reçoit le plus d’eau et à partir de quel moment, chacune d’elles peut faire des commentaires, est bien informée de la situation dans l’ensemble du bassin et prend part à la décision finale. Le résultat est satisfaisant, car les parties font de leur mieux devant une situation délicate.

Il est aussi mentionné à la section 4.2 que la municipalité de North Bay a mis en place un plan d’intervention pour protéger la station d’épuration des eaux usées. Toutefois, si le lac Nipissing avait atteint un niveau critique, les capacités d’épuration auraient été extrêmement limitées, sans possibilité de dérivation et de rejet temporaire (en cas d’inondation extrême) dans le lac, donc une énorme portion de la municipalité aurait subi des refoulements et quelques milliers de résidents auraient dû être évacués.

Vu leur expérience des inondations de 2019, mais aussi des phénomènes des dernières années, les participants à la séance de North Bay-Mattawa ont proposé que les lignes directrices opérationnelles relatives au lac Nipissing soient revues.

6.2.3.3 Rivières et lacs Muskoka et Magnetawan

Les rivières Muskoka et Magnetawan sont deux réseaux hydrographiques complexes dont bon nombre de facteurs influent sur les niveaux d’eau, notamment la géographie physique, les chutes de pluie, le manteau neigeux et la température. Ces réseaux en cascade tirent leur origine des pentes occidentales du parc provincial Algonquin. L’exploitation des barrages se fait selon le plan de gestion des eaux et le manuel d’exploitation du barrage de la rivière Muskoka ainsi que le manuel d’exploitation du barrage de la rivière Magnetawan. Aucun des bassins hydrographiques ne relève d’un office de protection de la nature, ce qui signifie que c’est le bureau de district de Parry Sound du MRNF et les autres propriétaires des barrages qui gèrent les eaux.

Le public et les résidents s’attendent à ce que les barrages soient exploités de sorte à maintenir les eaux à des niveaux relativement naturels et à prévenir les inondations. Toutefois, les barrages ne sont pas des structures de lutte contre les inondations et ont une capacité très limitée à stocker et à retenir les eaux de crue, puisqu’ils ont peu, voire pas, de capacités lacustres ou de volume de retenue. Pour cette raison, lors de crues importantes et rapides, les barrages peuvent plus ou moins réduire les débits de pointe. En d’autres mots, plus l’inondation est importante, moins le MRNF et les exploitants sont capables d’en atténuer les répercussions.

À l’origine, les barrages ont été construits pour faciliter le transport du bois vers les scieries et la navigation commerciale. Avec le temps, le côté opérationnel s’est détaché du commerce et du transport pour s’attacher aux intérêts sociaux, récréatifs, environnementaux et économiques. Pour satisfaire ces intérêts et dans la mesure du possible, le MRNF exploite les barrages avec l’objectif de conserver les niveaux d’eau dans la fourchette précisée dans les plans d’exploitation. Ces plans, officialisés dans ceux de gestion des eaux, traitent de l’exploitation dans des conditions normales. De leur côté, la population et les parties prenantes ont critiqué la façon dont les barrages sont exploités, pas uniquement lorsque les niveaux d’eau sont élevés, mais aussi lorsqu’ils sont bas.

Si l’aménagement augmente sur les rives du bassin hydrographique de la rivière Magnetawan, il y a une densification notable sur celles du bassin de la rivière Muskoka. Les parties prenantes locales et les municipalités ont donc un intérêt marqué pour le plan de gestion des eaux de la rivière Muskoka.

En août 2018, la province a annoncé un investissement de cinq millions de dollars dans l’initiative de protection et de gestion du bassin versant de la rivière Muskoka pour mieux cerner les risques et les problèmes dans la région de Muskoka. Elle s’est aussi engagée à égaler les dons déductibles jusqu’à concurrence de cinq millions additionnels. En protégeant ce bassin hydrographique unique et en collaborant avec la municipalité, la province pourra, grâce à cette initiative, élaborer une stratégie de gestion globale du bassin, qui pourra orienter ses mesures et aménagements à venir.

Le 7 août 2019, le ministre de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs a annoncé la nomination de neuf membres au Groupe consultatif pour la gestion du bassin versant de la rivière Muskoka. Ce groupe a pour mandat de donner des conseils et de faire des recommandations au ministre sur les mesures de protection de la santé du bassin et de soutien à la croissance économique de la région. Il est important pour les résidents de Muskoka qu’une stratégie de gestion efficace du bassin soit adoptée, surtout que celui-ci est soumis à des pressions et à des tensions en raison de la densification de l’aménagement, ce qui accroît la teneur en contaminants et en nutriments ainsi que l’ampleur et la fréquence des inondations causées par des phénomènes météorologiques extrêmes.

6.2.3.4 Comté de Haliburton et voie navigable Trent-Severn

Le comté de Haliburton couvre une vaste superficie et englobe plusieurs municipalités et infrastructures, notamment la voie navigable Trent-Severn (Parcs Canada), et relève de ministères provinciaux (ministère des Transports et ministère des Richesses naturelles et des Forêts), de l’Office de protection de la nature de la vallée Crowe et des municipalités locales d’Algonquin Highlands (Dysart et al, Highlands East et Minden Hills). Ce comté est unique, puisqu’il compte plusieurs bassins hydrographiques et barrages fédéraux.

Six bassins se trouvent dans le comté, dont une grande partie du territoire ne relève pas d’un office de protection de la nature. La municipalité de Highlands East, toutefois, relève de l’Office de protection de la nature de la vallée Crowe.

Les eaux prenant origine dans le comté coulent dans le canal Trent-Severn, mais alimentent aussi 47 réseaux d’eau potable en aval, notamment dans les municipalités de Bobcaygeon, Fenelon Falls, Lindsay, Peterborough et Trenton. La voie navigable Trent-Severn comprend 28 barrages contrôlés qui surplombent le village de Minden, et est responsable de ses processus d’exploitation de barrages et de gestion des niveaux d’eau. En cas de crue, les exploitants de la voie navigable Trent-Severn organisent des téléconférences pour informer le MRNF et les offices de protection de la nature de la situation et des stratégies d’exploitation à court terme. Le MRNF exploite quatre barrages dans la région, chacun ayant un plan distinct, en collaboration avec les exploitants de la voie navigable Trent-Severn.

Vu les inondations qui ont touché le comté dans les dernières années, des téléconférences sur les crues printanières sont régulièrement organisées par le personnel du MRNF et les exploitants de la voie navigable Trent-Severn avec les représentants élus et les fonctionnaires administratifs des services d’urgence et des travaux publics, entre autres. Cette collaboration s’est révélée utile pour diffuser de l’information aux premiers intervenants dans la lutte contre les inondations, y compris le personnel municipal, le personnel de l’office de protection de la nature et la population.

Les municipalités d’Algonquin Highlands, de Dysart et al, de Minden Hills, de Highlands East, de North Kawartha et de Trent Lakes ainsi que la Coalition for Equitable Water Flow ont établi un partenariat de gestion des eaux du cours supérieur du canal Trent. Ce partenariat a pour mandat de parler au nom de toutes les parties prenantes des problèmes de gestion des eaux touchant les réservoirs et les lacs d’écoulement continu, et de diriger la gestion des eaux à l’échelle locale.

Le comté s’est associé aux exploitants de la voie navigable Trent-Severn, à l’Office de protection de la nature de Kawartha Lakes, à l’Office de protection de la nature de Ganaraska et au partenariat de gestion des eaux du cours supérieur du canal Trent pour former un comité directeur chargé de superviser les levés par lidar, les modèles hydrologiques et la cartographie.

Le comté a obtenu des fonds du programme d’atténuation des catastrophes afin d’acquérir des données de levés lidar aériens pour les bassins hydrographiques de la baie Burnt et de la rivière Gull. Toutefois, il n’a pas reçu le financement nécessaire à l’analyse des données, à la création de modèles hydrologiques et hydrauliques et à la cartographie des plaines inondables, puisque ces éléments ne pouvaient être achevés avant la fin du programme, en mars 2020. Le comté compte demander des fonds pour réaliser ces travaux si le programme est reconduit.

6.2.3.5 Sud-Ouest de l’Ontario

Comme il a été dit à la section 6.2.1, les niveaux lacustres très élevés et l’érosion ont eu, et continuent d’avoir, des répercussions importantes sur les rives des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent. Cette section porte essentiellement sur les stratégies d’atténuation par des infrastructures types et sur les mécanismes de financement associés. Toutefois, sachant que les options présentées ne sont pas abordables, les municipalités cherchent des solutions globales.

Les municipalités et les offices de protection de la nature du Sud-Ouest de l’Ontario ont tenu une table ronde d’information le 19 septembre 2019 à London à laquelle ont participé (en personne ou par téléphone) des municipalités (Chatham-Kent, Leamington, Windsor, Essex, Kingsville, Tecumseh, Pelee Island, Amherstburg, LaSalle et Elgin), des offices de protection de la nature (Lower Thames Valley, région d’Essex, région de St. Clair et ruisseau Kettle), des ministères provinciaux, des ministères fédéraux, le Collaboratif des Grands Lacs et du Saint-Laurent et Zuzek Inc. (le consultant). Voici la déclaration qui a été faite pour résumer la rencontre :

Les niveaux d’eau élevés et les crues de 2019 doivent être considérés comme un avertissement, un signal d’alarme. Il faut changer les politiques et les pratiques; on ne peut s’en tenir au statu quo. Les municipalités n’ont pas les moyens de régler les problèmes d’infrastructure associés aux stratégies d’aménagement actuelles, et encore moins d’assumer les coûts liés aux changements climatiques. Le gouvernement provincial a l’occasion de collaborer avec les offices de protection de la nature et le gouvernement fédéral pour révolutionner la gestion des rives. Ces dernières, de même que leurs écosystèmes, la biodiversité et les biens et services liés aux écosystèmes sont simplement trop importants pour être considérés comme des lotissements non aménagés.

Plusieurs recommandations ont été formulées par les participants, dont certaines sont reproduites dans le présent rapport, comme celle qui suit.

6.2.3.6 Relief de lutte contre les inondations

Certaines municipalités envisagent de recourir au « relief de lutte contre les inondations » pour permettre l’aménagement ou la densification dans les zones à risque. C’est l’approche qu’a adoptée la Ville de Toronto pour aménager les terrains à l’est de la rivière Don, un projet de 1,25 milliard de dollars financé par les trois ordres de gouvernement. Il s’agit d’une solution ponctuelle qui déroge grandement aux guides techniques sur les dangers naturels du MRNF et à la Déclaration de principes provinciale, comme indiqué dans un protocole signé par la Ville de Toronto, le ministère des Affaires municipales et du Logement et le MRNF.

Les politiques ministérielles en vigueur ne préconisent pas le recours au relief de lutte contre les inondations pour les nouveaux aménagements. Plus précisément, le Technical Guide – River and Stream Systems : Flooding Hazard Limit de 2002 du MRNF ne privilégie pas le recours aux reliefs (bermes, digues, murs de protection contre les crues et autres structures du genre) comme moyens permanents de lutte contre les inondations ou pour faciliter l’aménagement dans les zones à risque. Le relief de lutte contre les inondations peut causer une amplification des niveaux de crue en amont, une hausse des débits en aval et une augmentation de la vitesse de courant en aval, sans compter qu’il peut engendrer des risques ou aggraver ceux existants, ce qui contreviendrait à la section 3 de la Déclaration de principes provinciale. Le relief de lutte contre les inondations et les autres structures peuvent agir comme déversoir et empirer les inondations, en plus de souvent inspirer un faux sentiment de sécurité, donc d’encourager encore plus l’aménagement dans les zones à risque. De surcroît, les structures représentent des coûts élevés de construction et de cycle de vie. Les coûts d’inspection, de certification, d’entretien, de fonctionnement et de réparation sont permanents, ce qui rend les structures souvent inabordables pour les municipalités. Les nouvelles constructions creusent donc le déficit d’infrastructure des municipalités.

Les pressions croissantes en aménagement et les projets de prestige, comme celui d’aménagement du cours inférieur de la rivière Don, obligent le MRNF à défendre son approche actuelle de gestion des risques et d’équilibre optimal entre prévention et protection face aux inondations et autres dangers naturels.

Même si les stratégies fondées sur la prévention se sont avérées à plusieurs reprises plus efficaces pour réduire les répercussions des inondations et des autres dangers naturels, le relief de lutte contre les inondations a parfois un rôle à jouer, et l’approche adoptée pour aménager le cours inférieur de la rivière Don en est un excellent exemple. La valeur du projet d’aménagement immobilier a justifié les dépenses importantes faites pour s’assurer de régler les problèmes concernant le relief permanent et la densification de l’aménagement dans la plaine inondable, notamment par l’adaptation aux changements climatiques en construisant à un niveau plus élevé que la crue nominale. Bien qu’il y ait toujours un risque d’inondation, ce risque s’en trouve atténué.

Il est fort possible que le protocole du cours inférieur de la rivière Don et les projets d’infrastructures de lutte contre les inondations de la Ville de Toronto créent un précédent pour les autres municipalités. Pour garantir le respect des exigences et des conditions de délivrance de permis strictes associées à l’aménagement sur des terrains dangereux par les promoteurs, les municipalités et les offices de protection de la nature, cette nouvelle catégorie, de même que les exigences et les conditions, devraient être intégrées dans une loi (ou un règlement).

6.2.4 Crues soudaines en milieu urbain (inondations pluviales)

Beaucoup d’inondations pluviales en milieu urbain ont causé des interruptions majeures de services et eu de lourdes conséquences sur les biens-fonds, les commerces, les résidences et la population : les exemples ne manquent pas.

Ce type d’inondation survient en période de forte pluie et n’est pas lié au débordement d’une rivière ou d’un cours d’eau. Le sol ne peut absorber l’eau aussi vite qu’elle tombe, surtout en milieu urbain, où il y a beaucoup de revêtements durs, comme l’asphalte. Les systèmes d’évacuation des eaux (les canaux, les chenaux, les routes, les égouts pluviaux et les égouts unitaires) peuvent alors être rapidement submergés, le trop-plein formant des mares dans les stationnements, s’écoulant dans les rues, les résidences et les structures à proximité, ou encore refoulant dans les sous-sols.

En milieu urbain, la cartographie des plaines inondables n’est pas vraiment utile, puisque les inondations de surface et les inondations d’égouts peuvent survenir n’importe où, en partie en raison de la variabilité spatiale de l’œil de la tempête de pluie, mais aussi vu la topographie, l’unicité des aménagements (existants et nouveaux) et le type de systèmes d’évacuation des eaux de chaque quartier.

Parmi les défis associés aux inondations pluviales, notons un accroissement de l’imperméabilité avec le temps; des plans de drainage de surface inadéquats; des propriétés privées construites à un niveau inférieur aux rues (qu’il s’agisse d’une résidence au niveau du sol ou d’une voie d’accès en contre-pente); le recours à des égouts pluviaux conçus pour des tempêtes de pluie moindres; la sédimentation des canaux, des chenaux et des égouts; l’obstruction de ponceaux et de bouches sous trottoir; des pénétrations et des infiltrations; des limites de la capacité théorique des égouts et des canaux dans les quartiers plus anciens; des égouts en mauvais état; la capacité réduite des égouts ou des stations d’épuration des eaux usées vu les niveaux d’eau élevés des cours d’eau récepteurs (et l’absence de vannes appropriées); et des bris aux postes de pompage ou aux stations d’épuration des eaux usées.

La gestion des inondations dans les zones vertes nouvellement aménagées diffère grandement de celle dans les zones historiquement aménagées, dont certaines sont sujettes à une densification ou à des pressions en matière d’aménagement intercalaire. Dans les zones vertes, les stratégies d’atténuation structurelles et non structurelles, y compris les infrastructures vertes, peuvent faire partie de l’aménagement. Dans les zones plus anciennes, les municipalités doivent payer des sommes considérables pour remettre en état ou améliorer les infrastructures de lutte contre les inondations nécessaires aux systèmes d’évacuation des eaux, ou encore pour en construire. Le recours au système d’évacuation des eaux en aval d’un aménagement existant dans une zone verte représente aussi un défi pour les municipalités.

Avec les années, la gestion des eaux pluviales au Canada a évolué de sorte que les infrastructures utilisées régularisent maintenant la qualité de l’eau (réduction de la pollution et protection contre l’érosion) et plus seulement la quantité. L’aménagement de bassins régionaux de gestion des eaux pluviales (pour la rétention ou la retenue) et les chenaux linéaires restaurés remplissent ces deux objectifs, quoique celui de la qualité dans une moindre mesure.

6.2.4.1 Utilisation des installations régionales de lutte contre les inondations

Les pratiques d’aménagement évoluent aussi et exposent de possibles lacunes dans la réglementation.

Les installations de gestion des eaux pluviales sont réglementées par le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs (MEPP). En vertu de la Loi sur la protection de l’environnement, des ouvrages de gestion des eaux pluviales sont approuvés pour améliorer le niveau de contrôle de la qualité de l’eau, la protection contre l’érosion et l’atténuation des débits d’orage après l’aménagement afin de les porter au maximum au niveau de la tempête centennale. De plus en plus d’installations régionales de lutte contre les inondations sont construites pour favoriser l’atténuation des inondations en milieu urbain. Il s’agit de bassins de gestion des eaux pluviales conçus pour lutter contre les inondations causées par les tempêtes régionales beaucoup plus fortes que la normale (p. ex. l’ouragan Hazel dans la région du grand Toronto) qui dépassent la crue centennale et sont bien supérieures à la capacité de retenue des bassins de gestion des eaux pluviales traditionnels.

Même si les bassins traditionnels sont considérés comme présentant un risque relativement faible pour les propriétaires fonciers en aval, les risques associés à l’utilisation accrue des installations régionales de lutte contre les inondations sont largement inconnus, et ces installations ne sont pas réglementées par le MRNF. Comme elles retiennent d’importantes quantités d’eaux de ruissellement pluvial et peuvent causer des dommages considérables si elles cèdent, on craint que leur utilisation engendre des risques d’inondation ou aggrave ceux existants, surtout si elles sont construites juste en amont d’une zone résidentielle.

Vu leur conception, les installations régionales de lutte contre les inondations fonctionnent plus comme des barrages que comme des bassins de gestion des eaux pluviales traditionnels (elles ont une fonction de lutte contre les inondations). Contrairement aux barrages, toutefois, elles ne sont assujetties à aucune norme de conception de structures approuvée par la province.

La construction de ces installations peut être perçue comme engendrant des risques, donc contradictoire à l’orientation stratégique provinciale, qui dit que « dans l’aménagement des systèmes de gestion des eaux pluviales, il faut ne pas augmenter les risques pour la santé et la sécurité de la population et les risques de dommages matériels ». De plus, le guide technique du MRNF précise que les installations de gestion des eaux pluviales ne doivent pas servir à la réduction des débits de crue, et que la prise en compte de leur capacité de stockage dans la cartographie des risques d’inondation réduit artificiellement l’étendue des délaissés de crue réglementaires, ce qui est non conforme.

Même si beaucoup de ces installations régionales de lutte contre les inondations sont construites pour soutenir l’aménagement des zones vertes, elles sont aussi utilisées dans des zones d’aménagement existant, souvent dans des régions fortement urbanisées. Il arrive que ces installations soient construites afin d’abaisser les débits de crue et de permettre l’utilisation des terrains en zones inondables pour densifier l’aménagement en réduisant artificiellement la superficie des plaines inondables (en redéfinissant les lignes d’inondation) en aval par la modification des cartes de risques d’inondation (cartes des plaines inondables) utilisées pour prendre les décisions d’aménagement du territoire. Le MRNF juge que cette façon de faire comporte des risques de préjudices corporels et matériels et contrevient à son guide technique et à la Déclaration de principes provinciale (DPP).

Bien que la construction de ces installations ait été limitée, celles-ci sont de plus en plus courantes (il y en aurait plus de 50 dans 46 régions de l’Ontario), selon une étude commandée par le MRNF. Apparemment, beaucoup d’entre elles sont plus grosses que ce que prévoyaient leurs spécifications de conception dans l’espoir qu’elles retiennent plus d’eau. Selon une idée répandue avancée pendant la collecte des données de l’étude, les installations régionales de lutte contre les inondations servent à protéger les propriétaires fonciers en aval et contribuent à assurer la sécurité, sans accroître les risques. Pourtant, l’étude indique que le tiers des installations examinées présentaient un risque supplémentaire pour la population en aval en cas de bris. En outre, les risques et les conséquences d’un bris ne sont généralement pas pris en compte dans la conception. Les principaux facteurs utilisés pour établir les risques de ces installations comprennent la superficie du bassin et la hauteur de la levée de terrain, mais les éléments déterminants sont la configuration du bassin et les caractéristiques paysagères (p. ex. l’élévation du bassin par rapport aux cours d’eau récepteurs en aval), surtout dans les secteurs à forte densité de population.

Ces problèmes soulignent le manque de clarté entourant le rôle du MRNF dans les inondations en milieu urbain. Jusqu’à maintenant, le MRNF a axé ses efforts sur les inondations causées par les plans d’eau (rivières, cours d’eau et lacs), ce qui laisse entendre que les inondations urbaines, vu leurs liens avec la gestion des eaux pluviales et les infrastructures d’aménagement, doivent être gérées par les ministères dont le mandat s’applique à ces éléments (p. ex. MEPP, ministère de l’Infrastructure, MAML).

6.2.4.2 Règlements municipaux – Débit de l’écoulement d’avant l’aménagement

L’une des façons de réduire les répercussions des fortes tempêtes de pluie sur les réseaux hydrographiques est d’exiger que dans les nouveaux aménagements, le débit de l’écoulement des eaux pluviales ne dépasse pas le niveau d’avant l’aménagement. C’est qu’avec les nouveaux revêtements durs, la pluie et l’eau de la fonte des neiges ruisselleront à un débit beaucoup plus élevé comparativement à l’utilisation agricole ou à l’habitat naturel qui a précédé. Mais en limitant le ruissellement au débit d’avant l’aménagement, le réseau hydrographique en aval ne recevra pas plus d’eau après l’aménagement.

Pour un nouveau lotissement, on peut restreindre le débit au niveau pré-aménagement en combinant des techniques de gestion des eaux pluviales traditionnelles (p. ex. un bassin sec ou humide) à d’autres pratiques d’aménagement écologiques. Pour les immeubles à logements multiples ou les commerces, comme les tours d’habitation ou les centres commerciaux, la retenue des eaux pluviales peut se faire sur place (toiture, réservoir souterrain, bassin à ciel ouvert ou réservoir sur un stationnement) ou au moyen de surfaces perméables.

6.2.4.3 Règlements municipaux – Lutte contre les inondations et propriétés privées

La lutte contre les inondations dans les propriétés privées n’est pas que l’affaire des municipalités; les propriétaires doivent aussi y participer. Nous mettons des verrous aux portes parce que nous ne pouvons pas nous attendre à ce que la police protège nos propriétés des intrus. Nous ne pouvons pas plus nous attendre à ce que les systèmes d’évacuation des eaux nous protègent contre toutes les tempêtes. Les résidents et les propriétaires ont donc la responsabilité de protéger leur résidence des inondations pluviales en installant des clapets anti-retours, des puisards et pompes de puisard et des portes et fenêtres étanches, en débranchant les tuyaux de descente pluviale de l’égout sanitaire, en utilisant la terre des puits de fondation et des puits de fenêtre, etc.

6.2.4.4 Centre Intact d’adaptation au climat

Le Centre Intact d’adaptation au climat (CIAC) est un centre de recherches appliquées à vocation nationale hébergé par la Faculté de l’environnement de l’Université de Waterloo. Fondé grâce à un don d’Intact Corporation financière, il collabore avec les propriétaires, la population, les administrations publiques et les entreprises pour déterminer les répercussions des phénomènes météorologiques extrêmes et des changements climatiques, et pour concevoir des outils pratiques pour aider ces personnes et entités à s’adapter aux changements et à réduire au minimum les répercussions.

Dans les trois dernières années, le CIAC s’est particulièrement intéressé à la conception et à la mise à l’essai de divers outils utiles à la réduction des risques d’inondation au Canada. De 2016 à 2018, dans le cadre de son programme de protection des habitations contre les inondations, il a conçu un outil d’évaluation des risques d’inondation des résidences et un programme de formation en évaluation, et procédé à plus de 500 évaluations des risques d’inondation domiciliaire en Ontario et en Saskatchewan. Les leçons tirées du programme ont mené à la publication de lignes directrices sur la protection des sous-sols contre les inondations (norme CSA Z800-18) en 2018. Puis, en avril 2019, le CIAC publiait un rapport, L’eau monte : protéger les maisons contre la menace croissante d’inondations au Canada, résumant les principaux risques d’inondation domiciliaire et les pratiques exemplaires pour motiver les mesures visant à réduire les risques.

Le CIAC est déterminé à collaborer avec les administrations municipales et le gouvernement provincial pour sensibiliser la population. Il a aussi publié plusieurs autres rapports sur les inondations, tous accessibles sur son site Web (Centre Intact d’adaptation au climat).

6.2.5 Financement des travaux permanents

Les inondations importantes sont toujours suivies de demandes de financement pour des travaux d’infrastructures permanents (p. ex. des barrages, des ponts, des structures de protection des rives et des ouvrages de lutte contre l’érosion, qui seront conçus, utilisés et conservés à long terme) par les représentants locaux et la population. Vu la pression financière exercée sur les ordres de gouvernement actuellement, une source de financement immédiat possible serait les programmes existants, comme le Fonds ontarien pour l’infrastructure communautaire (FOIC), le Programme d’infrastructure Investir dans le Canada, le Programme d’aide pour l’infrastructure d’aménagement hydraulique et de lutte contre l’érosion, et le programme Obligations vertes de l’Office ontarien de financement.

Le Programme d’aide pour l’infrastructure d’aménagement hydraulique et de lutte contre l’érosion, une initiative provinciale-municipale à coûts partagés efficace, sert à financer l’entretien des structures de régularisation des eaux utilisées pour réduire les crues ainsi qu’atténuer les dommages causés par les inondations et les perturbations économiques. Actuellement, il est financé par le budget du programme d’immobilisations du MRNF à chaque exercice, mais il a été proposé qu’un budget pluriannuel soit établi pour certains grands projets d’entretien qui peuvent s’étendre sur de nombreuses années afin de laisser au MRNF de la latitude pour faire face aux possibles fluctuations dans les demandes de financement.

L’Office ontarien de financement a un programme d’obligations vertes qui comprend cinq volets : Transports propres; Efficacité et conservation énergétiques; Énergie et technologie propres; Gestion forestière, agricole et des terres; et Adaptation au climat et résilience. Dans le dernier volet, les projets suivants seront généralement considérés comme étant admissibles : protection contre les inondations et gestion des eaux pluviales; infrastructures résistant aux intempéries extrêmes et infrastructure municipale pour l’eau propre et potable; traitement des eaux usées; systèmes de drainage urbain durables; et autres formes de mesures d’atténuation des inondations. (Pour en savoir plus : Obligations vertes de la province de l’Ontario.)

6.3 Préparation

6.3.1 Surveillance et gestion des données

6.3.1.1 Accord sur le réseau hydrométrique

Il y aura toujours de bonnes raisons pour obtenir de meilleures données hydrométriques. Cependant, vu la réalité financière, il n’y aura probablement aucune hausse de financement importante pour le réseau hydrométrique.

6.3.1.2 Surveillance du climat (température)

Si l’on se fie énormément au réseau hydrométrique, il est entendu que les données météorologiques sont essentielles pour comprendre et prévoir les inondations. La science participative est un outil efficace pour obtenir des renseignements supplémentaires sur les précipitations (comme le réseau collaboratif communautaire de pluie, de grêle et de neige, ou CoCoRaHS), généralement à moindre coût et à faible risque.

6.3.1.3 Gestion des données

À part le MRNF, plusieurs autres organisations ou organismes collectent ou possèdent des données qui contribueraient à la précision des prévisions des inondations.

6.3.1.4 Télédétection par satellite

Bien que fonctionnant actuellement dans un environnement de gestion des situations d’urgence, le Groupe scientifique de télédétection du MRNF n’est pas un groupe de travail sur la gestion des situations d’urgence. Le lancement récent des trois satellites de la mission de la Constellation RADARSAT offre une occasion importante d’améliorer l’observation des inondations et des glaces, mais la province devra consacrer des ressources supplémentaires pour coordonner, traiter, interpréter et communiquer les données en temps quasi réel. La banque de produits et de services d’imagerie satellitaire offerts par le groupe pour faciliter la gestion des situations d’urgence s’enrichit chaque année.

Actuellement, le groupe participe à la surveillance des inondations seulement pendant la saison des crues printanières.

Les autres avenues de télédétection par satellite (p. ex. l’étendue de la couverture neigeuse et l’équivalent eau-neige) ne sont ni étudiées ni concrétisées dans la province vu le manque de ressources.

6.3.2 Prévision des crues et avertissement du public

Si les services de prévision des crues et d’avertissement du public sont importants pour l’atteinte de l’objectif provincial de réduction des dangers pour la vie et des dommages matériels, ils le sont encore plus pour les résidents qui vivent dans une plaine inondable dépourvue d’ouvrages d’atténuation permanents. Ces services dépendent fortement du réseau hydrométrique de la province (fluviomètres), dont les données servent à décider de l’émission d’un avertissement d’inondation, exploiter les infrastructures (comme les barrages) et produire des rapports d’étape en temps réel sur les crues des différents biefs d’un cours d’eau. Les fluviomètres dressent aussi un portrait important des inondations.

La prévision des crues et l’avertissement du public doivent être intégrés aux interventions en cas d’urgence des municipalités. Mais les ressources pour ces services ne sont pas les mêmes d’un endroit à l’autre. Tous les secteurs n’ont pas un office de protection de la nature. Dans ceux qui n’en comptent aucun, la responsabilité de ces services revient au bureau de district du MRNF. Les offices et les bureaux n’ont pas tous l’équipement et les ressources nécessaires pour offrir ces services.

La mise à jour des cartes des plaines inondables permet la création de produits pour faciliter la prévision des crues et l’avertissement du public ainsi que les interventions en cas d’urgence. Les cartes peuvent offrir une base essentielle à l’élaboration des plans d’intervention dans diverses conditions de crue. Les modèles hydrologiques à jour employés pour cartographier les plaines inondables peuvent être utilisés dans la création de modèles de prévision des crues. Les systèmes de prévision des crues et d’avertissement du public peuvent être conçus de manière à refléter les caractéristiques des bassins hydrographiques locaux et être fondés sur les risques : on peut opter pour des systèmes d’avertissement complexes là où les risques sont les plus élevés, et des systèmes plus simples ailleurs, où les risques sont plus faibles et le délai d’anticipation plus grand.

Afin d’avoir un système optimal, il faudrait inclure la création de modèles de prévision des crues en temps réel qui combinent les prévisions horaires et les données radar et en temps réel des fluviomètres, le recours à des algorithmes d’apprentissage automatique pour l’assimilation des données et la prévision d’ensemble pour les secteurs qu’on sait vulnérables aux inondations. Les messages d’alerte doivent cibler les personnes qui se trouvent dans les secteurs touchés et pourraient être présentés selon le Profil canadien du Protocole d’alerte commun. La coordination, l’interopérabilité et l’efficacité entre les organismes s’en trouveraient accrues. À long terme, ce système pourrait être intégré au système En alerte du Canada et aux applications de sécurité publique des téléphones cellulaires.

6.4 Interventions en cas d’urgence

6.4.1 Opérations d’urgence

Comme il a été dit à la section 6.1.4.1, au chapitre 3 de son rapport annuel 2017, la vérificatrice générale se dit préoccupée par la structure de gouvernance actuelle de gestion des situations d’urgence en Ontario.

Le Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d’urgence (BCIGSU), qui relève du ministère du Solliciteur général, prend des mesures pour donner suite aux recommandations du rapport de la vérificatrice générale et des autres études. Voici deux autres initiatives prévues ou en cours qui amélioreront les opérations d’urgence lors des inondations :

  1. Recommandation de la vérificatrice générale d’améliorer le Programme de gestion des situations d’urgence – Gestion des situations d’urgence Ontario (GSUO) renforcera la préparation aux urgences à grande échelle; adoptera et respectera les pratiques exemplaires nationales et internationales; imposera l’utilisation du Système de gestion des incidents; et conclura des ententes d’aide mutuelle avec les provinces voisines.
  2. Recommandation de la vérificatrice générale d’aider davantage les municipalités et les partenaires de la gestion des situations d’urgence – GSUO permettra au Centre provincial des opérations d’urgence (CPOU) de déployer plus rapidement des ressources pour aider les localités; déploiera un logiciel de gestion des situations d’urgence afin de favoriser le partage d’information et de ressources entre le gouvernement provincial et les municipalités; renforcera la capacité d’offrir de l’aide d’urgence; et instaurera des chaînes d’approvisionnement et des programmes de logistique pour la gestion des situations d’urgence.

Lors des consultations, j’ai reçu beaucoup de commentaires de municipalités concernant les améliorations qu’elles souhaiteraient voir apporter par GSUO. Pour résumer, une fois l’état d’urgence déclaré et l’aide demandée à la province, les municipalités veulent que cette dernière participe davantage à la coordination de l’intervention et s’assure qu’elles ont les ressources et l’expertise nécessaires. Elles demandent aussi à la province de condenser les rapports demandés en cas d’inondation, car cette tâche les détourne de leur travail d’intervention contre l’inondation, y compris qu’elle réduise la quantité de documents à remplir et le nombre de comptes rendus quotidiens à faire à plusieurs représentants de GSUO.

Autre point soulevé par les municipalités : le déploiement des Forces canadiennes (FC). Les municipalités ne comprennent pas comment la province retient les services des FC et, plus important encore, quelles actions peuvent entreprendre les militaires. Dans une des municipalités, les FC distribuaient de l’eau potable alors qu’il aurait été plus utile qu’elles construisent des digues de sacs de sable.

Toutefois, il faut se concentrer sur la façon dont les municipalités demandent de l’aide pour des besoins précis plutôt que sur les demandes d’aide à un groupe en particulier. La province doit mieux définir comment répondre aux demandes et si elle peut y répondre sans aide fédérale.

6.4.2 Communications

On pourrait améliorer les communications et la diffusion de l’information avant, pendant et après une inondation, mais surtout durant la catastrophe. Les municipalités et les résidents réclament de l’information de qualité pour pouvoir prendre des décisions éclairées. Il est aussi important qu’ils aient des renseignements à jour, comme les prévisions des crues, pour pouvoir se préparer adéquatement à protéger personnes et biens.

Beaucoup de petites municipalités et d’offices de protection de la nature n’ont pas les ressources nécessaires pour embaucher des techniciens spécialisés et des spécialistes des communications (à temps plein ou partiel) afin qu’ils répondent aux questions du public pendant une inondation. On leur demande à qui il faut s’adresser pour obtenir des sacs de sable, la crue prévue pour tel ou tel endroit ou encore comment construire une digue de sacs de sable.

6.5 Rétablissement

6.5.1 Indemnisation des dommages et réfection

6.5.1.1 Programmes d’indemnisation

À maintes reprises durant les consultations municipales, beaucoup de petites municipalités m’ont dit qu’il leur était difficile d’atteindre le seuil de dommages de 3 % des impôts qu’elles prélèvent à leurs fins (recettes) pour être admissibles à l’aide financière. En outre, les municipalités qui n’atteignaient pas ce seuil ont été exclues du projet pilote de reconstruction en mieux.

Comme il a été dit à la section 5.3.2, en partie en réponse aux inondations du printemps 2019, le ministère des Affaires municipales et du Logement a lancé un projet pilote de un million de dollars pour aider les municipalités à réparer les routes, les ponts et les autres infrastructures endommagés et les soumettre à une norme plus élevée, afin qu’ils puissent mieux résister aux phénomènes météorologiques extrêmes. Dans le cadre de ce projet, le gouvernement provincial versera aux municipalités admissibles au Programme d’aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe des fonds pouvant dépasser le coût estimé de réparation des infrastructures publiques endommagées jusqu’à hauteur de 15 % afin de les rendre plus résistantes à ces phénomènes. Il s’agit d’un programme très important, car l’investissement pour reconstruire en mieux permettra de réduire les dommages causés par les inondations à futures, donc offrira un rendement du capital investi.

Il n’y a pas de volet de « reconstruction en mieux » dans le cadre du Programme d’aide aux sinistrés pour la reprise après une catastrophe. Dans ce programme, l’aide repose sur le coût pour remettre un bien dans son état fonctionnel, ce qui comprend le respect des exigences du Code du bâtiment. Les coûts admissibles peuvent inclure la défense contre les inondations requise pour obtenir un permis de construire. Selon la Loi sur le code du bâtiment, une municipalité ne doit pas délivrer de permis de construire pour une zone d’inondation réglementée sauf si l’office de protection de la nature (ou le MRNF s’il n’y a pas d’office) a délivré ce permis, qui sera assorti d’exigences de défense contre les inondations. Le Programme d’aide aux sinistrés pour la reprise après une catastrophe ne couvre pas la défense contre les inondations si celle-ci n’est pas exigée pour l’obtention d’un permis de construire.

Toutefois, durant les consultations municipales, plusieurs personnes ont raconté avoir réparé leur résidence après les inondations de 2017, mais voir celle-ci inondée de nouveau en 2019. Ces personnes prétendent que si elles avaient pu reconstruire en mieux après les inondations de 2017, leur résidence n’aurait pas été endommagée en 2019 ou les dommages auraient été moindres. Il n’est pas facile de savoir si les dommages ont été causés par une inondation dépassant la crue nominale ou le niveau de lutte contre les inondations désigné pour le secteur.

À une autre consultation municipale, on m’a dit qu’une résidence qui se trouve sur un fonds de terre loué sur la réserve d’une Première Nation par une personne non inscrite n’est pas admissible aux programmes d’aide aux sinistrés des gouvernements fédéral et provincial. C’est qu’aux termes du Programme d’aide aux sinistrés pour la reprise après une catastrophe, la seule restriction à l’admissibilité d’une résidence située sur un fonds de terre loué est qu’elle ne doit pas se trouver sur la réserve d’une Première Nation. De son côté, Services aux Autochtones Canada offre des programmes d’aide aux sinistrés des réserves de Premières Nations, mais seulement aux personnes inscrites. Le problème peut se régler de deux façons : soit le gouvernement fédéral élargit son programme pour inclure les personnes non inscrites qui louent une résidence sur une réserve, soit le gouvernement provincial change le sien pour inclure les réserves. Plusieurs éléments seront à prendre en compte dans l’option provinciale, notamment le fait que les règlements sur l’aménagement et la construction ne s’appliquent pas aux réserves.

6.5.1.2 Déplacements et rachats

Plusieurs participants (personnes et groupes) ont demandé à ce qu’un programme de rachat soit offert aux personnes vivant dans une plaine inondable et dont la résidence a été gravement endommagée par les inondations de 2019.

Les rachats peuvent être avantageux lorsqu’il est prévu que le coût des interventions en cas d’urgence plus fréquentes et de l’aide aux sinistrés dépassera le coût de la juste valeur marchande d’une résidence. Les rachats sont aussi parfois nécessaires, lorsqu’il n’est techniquement pas possible de répondre aux critères de lutte contre les inondations, bien que cette situation soit rare. Les programmes de rachat peuvent avoir une forte charge contentieuse, selon la façon dont est déterminée la valeur marchande et s’ils sont facultatifs ou imposés aux résidents des secteurs à risque élevé.

6.5.2 Assurances

À la section 5.1.5, il est dit que l’aide financière versée pour la plupart des inondations vient en grande partie du gouvernement provincial ou que les coûts sont assumés par les propriétaires.

Si les propriétaires de l’Ontario doivent assumer les coûts des inondations, c’est que les zones à risque représentent une assurabilité limitée. Toutefois, les pertes assurées au Canada (surtout pour les dommages causés par l’eau) augmentent de façon significative. Le Bureau d’assurance du Canada a donc effectué une étude et produit des rapports sur le sujet.

 Plusieurs compagnies d’assurance de l’Ontario offrent une assurance contre les inondations terrestres. Toutefois, cette assurance ne peut être contractée par les propriétaires à risque élevé, sinon à un prix exorbitant ou avec un plafond. Par conséquent, presque toutes les zones à risque élevé ne sont pas assurées ou sont sous-assurées. Dans ces zones, les primes pour cette assurance peuvent en moyenne être de plus de 10 000 $ tandis que la prime moyenne pour tous les autres risques combinés dans ces zones est d’environ 1 000 $.footnote 1

 L’assurabilité du risque d’inondation est limitée au Canada et cela place le fardeau de la reconstruction et du rétablissement post-catastrophe sur les propriétaires de maison et les contribuables qui financent les dépenses d’aide en cas de catastrophe du gouvernement fédéral [et] des gouvernements provinciaux. »footnote 2

 […], pour chaque dollar de sinistre assuré pris en charge par les assureurs au Canada, trois à quatre dollars sont pris en charge par les gouvernements et les propriétaires d’habitation et d’entreprise. »footnote 3

Ce n’est pas d’hier que la couverture pour les inondations terrestres est absente des contrats d’assurance au Canada, parce qu’elle n’est pas viable économiquement parlant. Cependant, la tendance commence à s’inverser.

 En date du printemps de 2019, 16 assureurs offrent des produits d’assurance qui couvrent les inondations terrestres à environ 77 % des propriétaires canadiens. Le BAC estime qu’environ 34 % des Canadiens sont maintenant assurés contre le risque d’inondation terrestre.footnote 1

Au Canada, on a commencé en 2015 à offrir une assurance habitation couvrant les inondations terrestres (pluviales et fluviales). Cette émergence de l’assurance privée contre le risque d’inondation représente une redistribution significative des risques financiers associés aux inondations. Même si les coûts sont importants pour les administrations publiques (qui sont généralement obligées de fournir du secours aux sinistrés dans les zones inondées), les propriétaires de résidences privées et de commerces assument aussi une portion non négligeable puisque le secours aux sinistrés en Ontario est limité et ne couvre que la remise en état des « biens essentiels » pour qu’ils répondent à une norme de base, selon un certain plafond. L’assurance permet de regrouper les coûts de tous les assurés (qui après devront gérer les risques financiers en contractant une assurance contre les inondations). Le concept du regroupement des coûts est aussi traité par le Bureau d’assurance du Canada dans un rapport publié en juin 2019, Options de gestion des coûts de propriétés résidentielles les plus à risque d’inondation au Canada (PDF), qui contient des commentaires du Groupe de travail sur le risque financier des inondations, composé de membres des secteurs privé et public. Ce rapport porte sur les façons de mieux gérer les coûts des inondations terrestres des propriétés à risque élevé au Canada et présente trois options : 

  1. Solution de marché à l’état pur – Risque assumé par les propriétaires-occupants;
  2. Statu quo adapté – Risque assumé par une combinaison de propriétaires-occupants et de gouvernements;
  3. Créer un « pool d’assurance » en prévision des risques élevés d’inondations.

L’option 3, former un groupe de propriétés à risque élevé d’inondation auxquelles on n’offrirait pas autrement une assurance abordable afin de couvrir les pertes, notamment par le plafonnement ou le paiement par l’État des primes, est l’option privilégiée. Le travail se poursuit, mais il est dit dans le rapport que ce « pool » peut être financé par un fonds comprenant les cotisations des gouvernements, puis par les primes qui lui sont versées et des redevances prélevées auprès de tous les propriétaires-occupants ou des contribuables municipaux.

Le gouvernement provincial et le gouvernement fédéral pourraient sans doute collaborer avec l’industrie pour offrir une assurance contre les inondations à plus d’Ontariens (et de Canadiens) en finançant davantage le repérage et la gestion des risques d’inondation. Pour établir un programme d’assurance efficace, il faut toutefois avoir accès à des cartes à jour des zones à risque. Sinon, il est impossible d’évaluer adéquatement les risques associés à ce type d’assurance.

6.5.3 Déchets et décharges

Les petites municipalités ont parlé des répercussions négatives que peuvent avoir les grandes quantités de déchets issus d’une inondation sur la capacité d’une décharge locale. Les sacs de sable sales, le contenu d’une résidence ou d’un chalet inondé (meubles, appareils, etc.) et dans le cas d’une résidence ou d’un chalet détruit, les débris de démolition, peuvent rapidement remplir une décharge. Ces municipalités soutiennent que même si les déchets peuvent être enfouis dans une autre décharge, ils devront très probablement être camionnés plus loin et les coûts de transport sont source d’inquiétude. Elles sont aussi préoccupées par le délai d’approbation d’une nouvelle décharge (ou de l’agrandissement d’une décharge existante), qui peut dépasser le temps restant avant que la décharge ait atteint sa pleine capacité.

En réalité, les coûts d’élimination des déchets sont des frais admissibles au titre du Programme d’aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe, mais pour qu’ils soient couverts, la municipalité doit engager des frais réels. Par exemple, si la municipalité recourt à une décharge privée et paie les frais de déversement, elle sera admissible. Même chose si ses camions à ordures font plus de trajets; les heures supplémentaires et les coûts du carburant seront couverts. Toutefois, si elle a sa propre décharge, rien n’est prévu dans le programme pour compenser la capacité ou l’espace utilisé pour enfouir les déchets issus d’une inondation ni la réduction de sa durée de vie, puisqu’aucun débours réel n’est nécessaire.

Notes en bas de page