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2.1 Améliorer la structure réglementaire
Améliorer la gouvernance de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO)
1. Élargir le mandat de la CVMO pour y inclure la promotion de la formation de capital et de la concurrence sur les marchés
Ce changement vise à compléter, sur les plans institutionnel et culturel, la fonction de surveillance de l’organisme de réglementation principal par un impératif de politique publique consistant à faire croître les marchés financiers de l’Ontario. Ces mesures mènent à des marchés financiers dynamiques alimentés par l’innovation, la concurrence et la diversité. D’autres organismes de réglementation des valeurs mobilières, comme la Financial Conduct Authority du Royaume-Uni, la Securities and Investments Commission d'Australie et l’Autorité monétaire de Singapour, ont un mandat de croissance des marchés financiers et de la concurrence, qui permet à ces organismes de réduire les barrières systémiques à la croissance, y compris les frais et les comportements anticoncurrentiels.
Discussion :
Étant donné le rôle important que joue la CVMO dans la vitalité des marchés financiers et des investissements dans les entreprises de l’Ontario, le Groupe de travail propose d’intégrer la promotion de la formation de capital et des marchés de capitaux concurrentiels au mandat de la CVMO, qui est de dynamiser la croissance économique. Cela mènerait à l’élaboration d’un régime des marchés financiers concurrentiel et novateur et constituerait une réponse opportune pour revigorer l’économie post-COVID-19 en Ontario.
Comment l’insertion de la formation de capital et de la promotion de marchés financiers concurrentiels dans le mandat de la CVMO contribuerait-elle à stimuler la croissance économique en Ontario? Ces changements auraient-ils une incidence sur les autres mandats de la CVMO (soit favoriser l’équité et l’efficience des marchés financiers, protéger les investisseurs et réduire le risque systémique)?
2. Séparer les fonctions réglementaires de la CVMO de ses fonctions juridictionnelles
Les commissions canadiennes des valeurs mobilières ont toujours été structurées comme des organismes administratifs multifonctionnels agissant en même temps à titre d’entité de réglementation et d’arbitrage. Cependant, tout au long des consultations du Groupe de travail, les parties prenantes ont indiqué que la structure de gouvernance actuelle de la CVMO fait obstacle à son rôle d’organisme de réglementation des marchés financiers moderne et concurrentiel à l’échelle mondiale. Les parties prenantes ont fait remarquer que la gouvernance d’entreprise serait renforcée si l’on s’assurait que le processus juridictionnel respecte les limites appropriées en séparant la fonction d’établissement de règles de celles de prise de décisions. De plus en plus de décideurs et d’experts juridiques, y compris certains groupes d’experts sur les marchés financiers de l’Ontario mis sur pied précédemment
L’Autorité ontarienne de réglementation des services financiers (ARSF) a récemment séparé les postes de président et de chef de la direction, et les procédures d’application de la loi sont présentées devant un tribunal distinct, soit le Tribunal des services financiers. En outre, la structure proposée pour le RCRMC, dont ont convenu les administrations participantes, prévoit la création d’un tribunal en tant que division de l’organisme de réglementation coopératif, ainsi que la distinction des postes de président et de chef de la direction.
Discussion :
Le Groupe de travail propose de séparer les fonctions réglementaire et juridictionnelle de la CVMO. Cela pourrait se faire ainsi : (1) en créant, au sein de la structure actuelle de la CVMO, un tribunal distinct, avec ses arbitres et son personnel propres; ou (2) en créant un nouveau tribunal d’arbitrage des marchés financiers en tant qu’entité distincte de la CVMO. Un tribunal inséré dans la structure existante de la CVMO relèverait du comité d’arbitrage existant du conseil de la CVMO et maintiendrait une collaboration, tout en préservant son indépendance, avec le personnel de la fonction de réglementation de la CVMO, ce qui permettrait aux arbitres de se tenir au courant des derniers développements réglementaires.
Un nouveau tribunal indépendant de la CVMO relèverait directement du ministre des Finances et n’aurait aucune relation institutionnelle avec le personnel de la fonction de réglementation de la CVMO.
Dans les deux cas, le conseil d’administration de la CVMO, dirigé par la présidence, se concentrerait sur la surveillance stratégique et la gouvernance de l’organisme de réglementation. Le chef de la direction, un poste distinct de celui de président, prendrait en charge la gestion quotidienne de l’organisme de réglementation. Enfin, un arbitre en chef serait nommé pour superviser les responsabilités décisionnelles du tribunal.
Selon la structure proposée, la rémunération du chef de la direction devrait être liée aux indicateurs de rendement clés remis au conseil d’administration de la CVMO par le ministre des Finances. Les indicateurs de rendement clés devraient faire l’objet d’examens et de mises à jour périodiques, au besoin.
Un autre avantage de la structure proposée est une meilleure démarcation entre le ministre des Finances et le personnel par l’entremise d’un conseil d’administration et d’un chef de la direction qui feraient progresser les mandats de politique publique en matière de croissance des marchés financiers et de protection des investisseurs.
Selon les commentateurs, serait-il plus efficient de maintenir un tribunal juridictionnel distinct au sein de la structure actuelle de la CVMO? Les commentateurs préféreraient-ils un tribunal indépendant qui relèverait directement du ministre des Finances? Dans cette nouvelle structure, qui aurait la charge d’appliquer les règles (le chef de la direction ou le conseil d’administration)? Y a-t-il certains dossiers qui ne devraient pas être transférés à un tribunal, mais plutôt être conservés par la fonction réglementaire de la CVMO, par exemple les audiences sur les fusions et les acquisitions? Outre la croissance des marchés financiers et la protection des investisseurs, quels autres impératifs de politique publique (comme des règles ou une approche fondée sur des principes) devraient être inclus dans une lettre de mandat initial?
Organismes d’autoréglementation (OAR)
3. Renforcer le cadre de responsabilité des OAR par une surveillance accrue de la CVMO
À l’heure actuelle, les Autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM) exercent une surveillance fondée sur les risques des deux OAR des marchés financiers, l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (OCRCVM) et l’Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (MFDA). Cette surveillance comprend des examens de surveillance périodiques, l’examen et l’approbation des règles proposées, ainsi que la déclaration régulière par les OAR de leurs activités et leurs réunions ordinaires.
Les deux OAR nationales jouent un rôle important pour réduire la fragmentation de la réglementation des marchés financiers canadiens et sont à l’avant-garde de l’évolution rapide de nos marchés. L’important mandat d’intérêt public que le ministre des Finances confie à la CVMO est accompli en partie par les OAR. La réalisation de ce mandat exige que les OAR soient en phase avec la vision de l’Ontario qui est de protéger les investisseurs et de faciliter la croissance des marchés financiers. C’est pourquoi nous proposons de revoir les ordonnances de reconnaissance des OAR pour améliorer leur gouvernance et leur surveillance. Cette proposition n’a pas pour but de créer une autre fragmentation, mais plutôt d’appuyer les efforts de la CVMO et des ACVM pour améliorer la structure des OAR.
Plusieurs parties prenantes ont affirmé au Groupe de travail que le cadre de gouvernance et de surveillance actuel est inadéquat pour l’OCRCVM et la MFDA, qu’il n’est pas systématiquement en phase avec l’intérêt public et qu’il entraîne un fardeau réglementaire et des coûts inutiles pour les entreprises réglementées par les OAR. Les intervenants devraient participer davantage à l’établissement des priorités stratégiques et réglementaires des OAR afin de veiller à ce que les OAR dépensent les ressources et entreprennent un programme de réglementation qui est conforme à l’intérêt public.
Discussion :
Pour les raisons décrites ci-dessus, le Groupe de travail propose de donner à la CVMO de meilleurs outils pour superviser les OAR et tout autre OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir. Cela permettrait à la CVMO de s’assurer que les deux OAR s’acquittent de leur mandat de protection de l’intérêt public et que leur démarche de réglementation des entreprises inscrites ne soit ni trop lourde ni trop coûteuse. Cela permettrait également à la CVMO d’atteindre son propre objectif, qui est de favoriser l’équité et l’efficience des marchés financiers grâce à sa surveillance des OAR. Il faut également renforcer la gouvernance pour veiller à ce que les nominations au conseil d’administration des OAR soient indépendantes de la direction des OAR.
Le Groupe de travail propose d’ajouter les exigences suivantes au décret de reconnaissance de la CVMO pour les deux OAR : soumettre à la CVMO pour approbation un plan d’affaires annuel couvrant toutes les activités menées en Ontario; un veto de la CVMO sur toute publication d’importance, y compris les interprétations des directives et des règles; un veto de la CVMO sur les nominations clés, y compris ceux du président et du chef de la direction, et la durée des mandats pour les nominations clés. Le décret de reconnaissance devrait également stipuler que les deux OAR doivent avoir des administrateurs possédant de l’expérience en protection des investisseurs. Enfin, la structure de rémunération et d’encouragement applicable aux cadres supérieurs des OAR devrait être liée à la protection de l’intérêt public et à l’exécution du mandat de politique de ces organismes.
Le Groupe de travail propose également que la CVMO collabore avec les autres organismes de réglementation des ACVM pour transformer le mode de nomination des administrateurs des OAR. Jusqu’à la moitié des administrateurs devraient être nommés conjointement par tous les organismes de réglementation des ACVM et un mécanisme devrait être mis en place pour régler rapidement les désaccords des ACVM relativement au choix des administrateurs. Le Groupe de travail propose également de continuer a protéger l’indépendance des administrateurs indépendants en imposant des exigences semblables à celles qui s’appliquent aux administrateurs indépendants des sociétés ouvertes, y compris une période d’attente entre le travail pour une entreprise membre et l’accession à un poste d’administrateur indépendant. Le nombre d’administrateurs indépendants devrait être supérieur au nombre d’administrateurs des sociétés membres. En fait, le nombre d’administrateurs indépendants devrait être déterminé en fonction du nombre d’administrateurs qui seraient nommés par les ACVM. La présidence de l’OAR devrait être assumée par un administrateur indépendant. Ces mesures inspireraient un sentiment de confiance à l’égard de la surveillance et du fonctionnement des deux OAR.
Le Groupe de travail envisage également de proposer la création d’un service d’ombudsman pour répondre aux plaintes que les entreprises membres d’un OAR pourraient avoir au sujet des services reçus de leur OAR respectif.
Veuillez commenter l’approche proposée et décrire les défis et les problèmes qui pourraient en découler et qui s’appliqueraient aux deux OAR et à tout autre OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir. En ce qui concerne la proposition de créer un service d’ombudsman qui s’occuperait des services fournis par les deux OAR ou tout autre OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir, les commentateurs pensent-ils que cela serait utile et, le cas échéant, quels devraient être le rôle et les pouvoirs du service d’ombudsman? Si un ombudsman est recommandé, quels seraient les protocoles possibles pour veiller à ce qu’il ne soit pas traité comme une source d’appel des décisions réglementaires?
4. Passer à un seul OAR qui couvrirait toutes les sociétés de conseil, y compris les courtiers en valeurs mobilières, les courtiers en fonds communs de placement, les gestionnaires de portefeuille, les courtiers sur le marché non réglementé et les négociants en bourses d’études
Un certain nombre de courtiers ont des plateformes doubles et sont réglementés conjointement par l’OCRCVM et la MFDA, ce qui entraîne un dédoublement de la réglementation. Compte tenu de l’évolution de l’industrie, le fait d’avoir deux organismes distincts pour réglementer les courtiers en valeurs mobilières et les courtiers en fonds communs de placement est une situation désuète qui porte à confusion pour les investisseurs. L’adoption d’un OAR unique pour toutes les sociétés inscrites sur les marchés financiers qui conseillerait les investisseurs réduirait la complexité de la réglementation et les coûts, et harmoniserait et moderniserait la réglementation partout au Canada.
Discussion :
Afin de réduire la fragmentation de la réglementation et l’arbitrage, le Groupe de travail propose une approche en deux étapes pour faire la transition vers un OAR unique, à la suite du processus mené par les ACVM consistant à examiner la structure des OAR au Canada, qui a été annoncé récemment.
Dans l’immédiat, le Groupe de travail propose de créer un nouvel OAR unique de réglementation des courtiers en valeurs mobilières et des courtiers en fonds communs de placement. Ce nouvel OAR continuerait d’assurer la surveillance du marché à l’échelle nationale. Cela permettrait de réduire les coûts pour les courtiers en valeurs mobilières soumis à une double réglementation et de simplifier l’application de la loi. Un principe sous-jacent à la transition vers le nouvel OAR serait que la surveillance réglementaire doit être proportionnelle à la taille et à la complexité du participant du marché.
À plus long terme, d’ici douze à dix-huit mois, le Groupe de travail propose de rationaliser davantage la réglementation en transférant de la CVMO au nouvel OAR la fonction de surveillance de toutes les entreprises qui distribuent des produits et qui fournissent des conseils aux investisseurs, comme les courtiers sur le marché non réglementé, les gestionnaires de portefeuille et les négociants en bourses d’étude. Celui-ci exercerait également des fonctions d’inscription statutaire au nom de la CVMO pour toutes ces entreprises, y compris l’inscription des entreprises et des particuliers.
Une structure unique d’OAR couvrant toutes les entreprises inscrites qui fournissent des conseils aux investisseurs mènerait à la surveillance réglementaire non redondante qui est essentielle à la santé et à l’efficience des marchés financiers. L’approche en deux étapes qui est proposée vise à réduire au minimum les perturbations pour les entreprises réglementées par l’OAR tout en tenant compte de la nécessité de simplifier la réglementation pour les entreprises assujetties à une double réglementation. Le nouvel OAR fonctionnerait sous un cadre de responsabilité amélioré (comme il est indiqué dans la proposition du Groupe de travail qui précède).
Veuillez commenter l’approche proposée et décrire les défis et les problèmes qui pourraient en découler.