2.6 Moderniser l’application de la loi et améliorer la protection des investisseurs

Discussion :

La proposition de rendre automatiquement réciproques les ordonnances de sanction découlant des audiences de contestation et des règlements d’autres organismes canadiens de réglementation des marchés financiers signifie que ces ordonnances s’appliqueraient en Ontario comme si elles avaient été prises par la CVMO, sans que la CVMO doive émettre une ordonnance distincte. Le Groupe de travail ne propose pas de faire la distinction entre les ordonnances découlant de violations des lois sur les marchés financiers et les comportements contraires à l’intérêt public. Les ordonnances réciproques pourraient, entre autres choses, imposer des restrictions ou la suspension de l’inscription, ou encore restreindre la capacité d’occuper le poste de dirigeant ou d’administrateur d’un émetteur. Les interdictions d’opérations sur valeurs seraient elles aussi automatiquement réciproques.

Les ordonnances rendues par les tribunaux, les organismes de réglementation étrangers, les OAR et les bourses seraient prises en réciprocité par la CVMO dans le cadre d’un mode simplifié, sans que les intimés soient entendus.

Les changements proposés reposent sur l’idée qu’une audience équitable a déjà été accordée, ce qui rend l’audience de la CVMO superflue. Les ordonnances ou règlements réciproques n’auraient pas d’effet automatique en Ontario à moins que la CVMO ne puisse rendre une ordonnance ou un règlement semblable. Les sanctions pécuniaires et les paiements volontaires convenus dans le cadre d’un règlement ne seraient pas soumis au principe de réciprocité.

Les commentateurs pensent-ils que certains types d’ordonnances devraient être exclus de cette proposition et ne devraient pas être rendus automatiquement réciproques ou bien la CVMO ne devrait pas les rendre réciproques sans tenir une audience, et, le cas échéant, quels types d’ordonnances? Quelles sont les préoccupations potentielles à l’égard de ces changements proposés et quelles mesures de protection devraient être mises en place pour assurer l’équité du processus pour les personnes, les entreprises et les autres entités touchées? Le Groupe de travail évalue notamment la pertinence de proposer les exigences suivantes : la CVMO doit évaluer si la juridiction étrangère tient des audiences équitables, permettre à un intimé d’être entendu si les circonstances le justifient, publier toutes les ordonnances réciproques de la CVMO et fournir un droit de clarification (au lieu d’un droit d’appel) pour les ordonnances ayant automatiquement fait l’objet de la règle de réciprocité.

Discussion :

Le Groupe de travail propose d’accorder à la CVMO des outils supplémentaires pour l’aider à améliorer la perception des sanctions pécuniaires. Selon les commentateurs, quels outils permettraient d’améliorer le taux de perception des sanctions pécuniaires par la CVMO? Le Groupe de travail soumet les propositions ci-dessous à l’examen des commentateurs. Ces propositions sont fondées sur les modifications apportées récemment à la Loi sur les valeurs mobilières de la Colombie-Britannique. Veuillez faire part au Groupe de travail de toute préoccupation à l’égard de ces propositions ou lui recommander d’autres manières de faciliter le recouvrement des sanctions pécuniaires par la CVMO.

1. Le Groupe de travail propose d’accorder à la CVMO des pouvoirs plus étendus pour geler, saisir ou protéger autrement des actifs, y compris les actifs transférés à des membres de la famille ou à des tiers à une valeur inférieure à leur juste valeur marchande

À l’heure actuelle, pour que la Cour supérieure fasse appliquer une ordonnance de blocage émise par la CVMO, la CVMO doit prouver que la partie intimée a obtenu les fonds ou les biens bloqués par suite d’une infraction à la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario. Le Groupe de travail propose que la CVMO soit autorisée à geler tout actif, à partir de l’étape de l’enquête, en établissant que les actifs sont préservés dans le but de rembourser les investisseurs lésés ou de répondre éventuellement à un redressement, une sanction pécuniaire ou une ordonnance de paiement des dépens.

Le Groupe de travail propose également de donner à la CVMO le pouvoir de geler et de saisir les biens transférés en deçà de leur juste valeur marchande à la famille de l’intimé ou à des tiers, en utilisant les critères de maintien de la directive de gel qui existe alors, ainsi que les autres conditions décrites ci-dessus; et d’accorder à la CVMO des pouvoirs d’enquête étendus sur les transferts de biens à la famille ou à des tiers ou la réception de biens de la famille ou de tiers. Le transfert à la famille pourrait éventuellement avoir eu lieu avant le début de l’enquête sur l’inconduite en cause. La CVMO continuerait d’exercer ses pouvoirs de gel et de saisie au moyen d’ordonnances judiciaires.

En outre, la CVMO aurait, sous réserve de l’obtention d’une autorisation judiciaire, le pouvoir d’aliéner des biens gelés afin d’en préserver la valeur avant la tenue de l’audience et l’imposition d’une sanction pécuniaire éventuelle. Il n’y aurait plus de délai de prescription pour les recouvrements ni de date d’expiration des brefs de saisie et de vente de la CVMO.

Étant donné l’élargissement important des ordonnances de préservation et des pouvoirs de recouvrement qui est proposé, la personne en cause aurait un droit d’audience devant le tribunal de la CVMO pour demander une clarification, une modification ou la révocation de l’ordonnance de préservation (comme c’est actuellement le cas pour les ordonnances de gel).

Quelles préoccupations soulèverait l’important élargissement proposé des pouvoirs de préservation de la CVMO ou toute partie de la proposition? Les commentateurs pensent-ils que certaines parties de la proposition ont une trop grande portée et devraient être limitées ou encore retirées de la proposition? Par exemple, certains types de biens, comme les biens immobiliers ou les véhicules, devraient-ils être exclus de la proposition visant à donner à la CVMO le pouvoir d’ordonner l’aliénation des biens gelés afin de préserver leur valeur avant la tenue d’une audience ou l’imposition d’une sanction pécuniaire? Certains transferts à des tiers ou à des membres de la famille sous la juste valeur marchande devraient-ils être exclus, comme les transferts effectués à des fins légitimes de planification fiscale ou successorale? Dans quelles circonstances une personne visée par une ordonnance de préservation pourrait-elle demander à la CVMO de révoquer celle-ci?

2. Le Groupe de travail propose de limiter l’accès aux permis de conduire et aux plaques d’immatriculation en cas de sanctions pécuniaires dues à la CVMO

Le Groupe de travail propose que l’Ontario ne délivre pas ni ne renouvelle les permis de conduire et les plaques d’immatriculation des personnes qui n’ont pas acquitté les pénalités administratives, les redressements ou les paiements imposés par la CVMO, et les amendes, restitutions et indemnisations ordonnées par le tribunal. Comme de nombreuses personnes conduisent, cette proposition vise à encourager fortement le paiement et à accroître le taux de perception des sanctions de la CVMO.

Quelles préoccupations les commentateurs ont-ils concernant la proposition de limiter l’accès aux permis de conduire et aux plaques d’immatriculation? Cette proposition serait-elle une façon appropriée d’encourager le paiement?

Discussion :

Le Groupe de travail propose d’interdire dorénavant de faire des déclarations fausses ou trompeuses au sujet de sociétés ouvertes afin de faciliter la tâche de la CVMO pour dissuader et combattre les pratiques abusives visant à influer sur le prix des actions ou à infléchir les décisions des investisseurs, comme les stratagèmes « vendre à découvert et dénigrer » et « pomper et liquider ». L’interdiction viserait également les tentatives de faire des déclarations fausses ou trompeuses au sujet d’entreprises publiques afin de contrer les pratiques abusives qui sont flagrantes, même si elles ne sont pas fructueuses.

Les commentateurs ont-ils des préoccupations à l’égard de cette proposition? Comment pouvons-nous nous assurer que l’interdiction proposée ne vise pas, par inadvertance, les analystes qui fournissent des points de vue écoutés sur les valeurs mobilières des émetteurs assujettis, ou encore les vendeurs à découvert réputés dont les commentaires peuvent avoir une incidence sur la correction des titres d’un émetteur public?

Discussion :

Le Groupe de travail propose de faire passer la sanction maximale à 5 millions de dollars afin d’ajuster la pénalité prescrite dans la Loi sur les valeurs mobilières à l’inflation et à l’envergure des entreprises de l’Ontario, de la mettre en phase avec les sanctions imposées par les OAR pour des infractions semblables et de dissuader et pénaliser plus efficacement les conduites abusives des grandes entreprises et les inconduites plus flagrantes.

Les commentateurs pensent-ils qu’une hausse aussi importante des sanctions administratives pécuniaires maximales est appropriée? Quelles sont les préoccupations possibles relativement à une telle hausse? Le montant maximal devrait-il être différent pour les entreprises et pour les particuliers? Devrait-il y avoir une distinction pour certains types d’infractions (par exemple, aux États-Unis certaines peines maximales sont plus élevées pour « conduite intentionnelle ou consciente » ou pour « conduite négligente répétée »)? Les fonds perçus dans le cadre des sanctions de la CVMO devraient-ils être utilisés pour protéger les investisseurs et favoriser la formation de capitaux et la concurrence? Les sanctions pécuniaires imposées aux entreprises devraient-elles être établies en fonction des revenus de l’entreprise?

Discussion :

Le Groupe de travail propose que les enquêteurs de la CVMO chargés de l’application de la loi puissent contraindre les entreprises et les particuliers (au moyen d’assignations à comparaître dans le cadre d’enquêtes administratives), ainsi que les entreprises et les particuliers qui ne font pas l’objet d’enquêtes (au moyen d’ordonnances de communication dans le cadre d’enquêtes quasi criminelles), de « trouver et rassembler » et « préparer et produire » les documents, dossiers ou données électroniques pertinents et de les remettre au chercheur agréé de la CVMO sous la forme et dans les délais demandés (lorsque ces entreprises ou ces personnes ont la possession ou le contrôle de l’information ou des données demandées).

Le fait d’avoir des pouvoirs d’ordonnance de production dans le contexte des valeurs mobilières permettra d’harmoniser les outils à la disposition des enquêteurs pour les enquêtes quasi criminelles et celles prévues au Code criminel du Canada. De même, le renforcement des pouvoirs de contrainte prévus à l’article 13 de la Loi sur les valeurs mobilières harmonisera les outils dont disposent les enquêteurs pour procéder aux enquêtes administratives et quasi criminelles. Ces pouvoirs donneront à la CVMO des moyens efficaces pour faire progresser les enquêtes.

En ce qui concerne les ordonnances de production, la personne à qui l’ordonnance est signifiée doit produire le document demandé même si cette production peut incriminer cette personne ou l’exposer à une procédure ou à une pénalité. Toutefois, la preuve produite au moyen de cette ordonnance de communication ne peut être utilisée contre la personne qui a produit les documents, à moins qu’elle ait falsifié des documents, qu’elle ait menti ou induit en erreur la CVMO au moment de produire les documents.

Quelles sont les préoccupations possibles au sujet de l’un ou l’autre de ces importants changements aux pouvoirs d’enquête de la CVMO qui consistent à accorder des pouvoirs d’ordonnance de déclaration à la CVMO ou à accroître les pouvoirs de contrainte actuels de la CVMO? Comment peut-on atténuer ces préoccupations? Quelles limites ou mesures de protection devraient être mises en place dans le cadre de l’utilisation par la CVMO de ces pouvoirs d’enquête élargis proposés?

Discussion :

Le Groupe de travail propose des droits statutaires accrus pour les personnes ou entreprises directement visées par une enquête ou un examen de la CVMO. Ces personnes ou entreprises devraient pouvoir s’adresser à un arbitre de la CVMO pour obtenir des précisions sur les ordonnances relatives aux enquêtes ou aux examens et éventuellement des assignations à comparaître.

Quelles sont les préoccupations relativement à cette proposition? Une telle proposition risque-t-elle de permettre à la personne faisant l’objet d’une enquête de participer à déterminer la façon dont l’organisme de réglementation peut recueillir de l’information ou les témoins qu’il peut examiner? Quelle incidence cette proposition pourrait-elle avoir sur la capacité de la CVMO de mener des enquêtes conjointes ou de collaborer d’une autre façon avec des partenaires canadiens et internationaux en matière de réglementation? Cela retarderait-il indûment les enquêtes et les examens? Cela devrait-il s’appliquer à la fois aux assignations à comparaître et aux ordonnances d’enquête et d’examen? Le pouvoir de clarification proposé pour l’arbitre de la CVMO devrait-il comprendre à la fois le pouvoir de modifier et de révoquer les ordonnances ou les assignations à comparaître?

Le Groupe de travail propose également que les personnes ou entreprises visées par une assignation à comparaître devant la CVMO bénéficient d’un processus plus transparent. Le Groupe de travail comprend que le personnel de la CVMO a pour pratique d’aviser les personnes et les entreprises qui ont fait l’objet d’une enquête lorsque celle-ci est terminée et, dans le cadre d’un nouveau programme pilote, de faciliter l’examen en fournissant certains documents aux personnes auxquelles une assignation à comparaître a été signifiée.

Quelles sont les opinions des commentateurs sur les pratiques et les propositions de changements de procédures suivantes?

• Des changements devraient-ils être apportés au processus en vue de remettre une notification à ceux qui ont reçu une assignation à comparaître de la CVMO lorsque l’enquête (ou un sous-ensemble défini de l’enquête) a été menée à terme?
• Certains documents devraient-ils être remis aux personnes ayant reçu une assignation à comparaître à un examen oral afin de faciliter l’examen?
• Devrait-on donner aux personnes et entreprises visées par une assignation à comparaître l’occasion de se conformer en produisant initialement un sous-ensemble de documents pertinents et en rencontrant et en discutant avec le personnel de la CVMO, afin d’essayer de raffiner ou d’accélérer la production requise et le calendrier de production?

Discussion :

Le Groupe de travail propose que le personnel de la CVMO soit tenu d’obtenir l’autorisation du tribunal de la CVMO avant de pouvoir intenter des poursuites pour outrage au tribunal dans le cadre d’enquêtes. Le Groupe de travail sollicite également des commentaires sur la proposition d’ajouter à la Loi sur les valeurs mobilières une infraction d’obstruction et de non-respect d’une assignation à comparaître.

Quelles sont les préoccupations relativement à ces propositions? À l’heure actuelle, pour faire exécuter une assignation à comparaître, le personnel de la CVMO exerce son pouvoir discrétionnaire en déposant une requête pour outrage à la Cour supérieure. Devrait-on limiter ce pouvoir discrétionnaire en exigeant que le personnel de la CVMO obtienne d’abord l’autorisation du tribunal? L’exigence proposée d’obtenir l’autorisation d’entamer une procédure d’outrage devrait-elle être faite dans le cadre de procédures fermées au public? Devrait-on modifier la Loi sur les valeurs mobilières pour créer de nouvelles infractions d’obstruction et de non-respect d’une assignation à comparaître? Dans l’affirmative, certains repères ou paramètres devraient-ils être utilisés pour assurer qu’un délai raisonnable est accordé pour se conformer à une assignation à comparaître?

Discussion :

Le Groupe de travail propose d’ajouter dans la Loi sur les valeurs mobilières des exceptions au principe de confidentialité afin de permettre la divulgation dans plus de circonstances. Cela devrait se faire en préservant l’équilibre approprié entre le fait de ne pas intervenir dans les enquêtes de la CVMO et le fait de permettre la notification ou la participation précoce de toutes les parties concernées par une enquête.

Les commentateurs jugeraient-ils approprié d’étendre les exceptions en matière de confidentialité et de divulgation? Veuillez indiquer qui devrait selon vous être visé par ces exceptions. Le Groupe de travail aimerait connaître votre point de vue, en particulier, en ce qui concerne les exceptions à la divulgation d’une ordonnance d’enquête ou d’une assignation à comparaître signifiée par la CVMO à une entreprise ou à l’employé d’une entreprise concernant : a) un organisme de réglementation financière prudentielle, comme le Bureau du surintendant des institutions financières et des organismes de réglementation équivalents; b) une liste étendue de conseillers qui faciliterait la réponse aux demandes d’enquête et aux assignations à comparaître; c) toute personne pour qui la divulgation est nécessaire pour répondre aux demandes du personnel de la CVMO ou pour assurer une saine gouvernance d’entreprise, comme les agents de la gouvernance et de la conformité interne d’une entreprise; ou d) le conseil d’administration et la haute direction de l’entreprise.

Discussion :

Certaines parties prenantes ont indiqué au Groupe de travail que certaines limites devraient s’appliquer en matière de réponse aux enquêtes et aux examens de la CVMO. Le Groupe de travail propose des modifications législatives ou d’autres mécanismes permettant de fixer un seuil raisonnable ou proportionnel applicable aux réponses à fournir dans le cadre d’enquêtes et d’examens. L’une des possibilités serait une modification législative prévoyant un seuil « raisonnable et proportionnel » pour l’examen et l’inspection de documents ou d’autres choses dans le cadre des enquêtes et des examens.

Quelle serait la meilleure façon d’introduire la proportionnalité pour les réponses aux enquêtes de la CVMO? Quelles seraient les préoccupations liées à une telle modification législative et quels autres mécanismes pourraient être envisagés? Le Groupe de travail comprend que le personnel de la CVMO élabore actuellement des normes de livraison des données. Quelles caractéristiques assureraient l’équité en matière de demandes de données?

Discussion :

Le Groupe de travail propose d’ajouter à la Loi sur les valeurs mobilières un libellé indiquant que les documents protégés ne doivent pas être exigés au cours des enquêtes et des examens de la CVMO. Lorsqu’il y a contestation de la demande du privilège, le Groupe de travail propose de modifier les procédures de la CVMO pour exiger la production immédiate d’un registre des privilèges. Le registre pourrait indiquer la date, l’auteur, le destinataire et la nature du document, les sujets traités dans le document et le motif précis de la demande de privilège.

Veuillez nous faire part de vos commentaires sur les défis ou les préoccupations que cette proposition pourrait susciter.

Discussion :

Le Groupe de travail propose une modification des procédures selon laquelle la CVMO invitera les intimés à discuter des infractions alléguées et d’une solution possible avec le personnel du CVMO et ce, au moins trois semaines avant que la CVMO donne avis que son personnel entamera des procédures administratives d’application de la loi.

Quelles sont les préoccupations à l’égard de cette proposition?

Discussion :

La résolution des questions d’application de la loi est souvent dans l’intérêt du personnel de la CVMO et des participants importants au marché qui ont des relations continues avec la CVMO et qui doivent lui démontrer qu’ils se conforment normalement aux lois sur les valeurs mobilières, même s’ils ont pu participer à des activités isolées faisant l’objet de l’examen.

Le Groupe de travail propose d’adopter des dispositions législatives qui garantiraient la confidentialité du dialogue entre le personnel de la CVMO et les parties qui font l’objet d’une enquête et de protéger les parties qui font l’objet d’une enquête contre toute responsabilité à l’égard des aveux faits à la CVMO dans le cadre de règlements et contre toute responsabilité à l’égard de la divulgation de renseignements protégés à la CVMO dans le cadre d’une enquête. Une telle protection contre la responsabilité interdirait l’utilisation d’aveux faits à la CVMO dans le cadre de recours collectifs et d’autres poursuites civiles intentées contre la personne qui a fait les aveux. Elle limiterait aussi les recours possibles pour les personnes touchées par la communication de leurs renseignements personnels protégés à la CVMO dans le cadre d’une enquête.

Quelles sont les préoccupations possibles relativement à de telles dispositions? Quelles limites ou exceptions devrait-on prendre en considération lors de l’élaboration de ces dispositions législatives? Quelles seraient les conséquences pour les investisseurs de restreindre le recours aux aveux? Les poursuites au civil, y compris les recours collectifs, viennent-elles compléter les procédures réglementaires pour obtenir réparation et dissuader l’investisseur? Veuillez commenter sur les répercussions pertinentes sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels qui devraient être prises en compte.

Discussion :

Le Groupe de travail propose d’exiger que les montants perçus par la CVMO dans le cadre d’ordonnances de redressement soient distribués aux investisseurs lésés au moyen d’un processus supervisé par les tribunaux, si les preuves sont suffisantes pour établir que les investisseurs ont subi un préjudice financier direct. Le processus serait supervisé par un séquestre nommé par la Cour supérieure dans le cas où des fonds importants sont disponibles pour distribution. Si les investisseurs sont peu nombreux et que les sommes mises en cause sont moindres, la Cour supérieure pourrait nommer un employé de la CVMO pour agir à titre d’administrateur.

Le modèle proposé s’appliquerait uniquement aux montants prélevés par la CVMO. Il ne prévoit pas la distribution des pénalités administratives et des paiements volontaires aux investisseurs. Ces pénalités et paiements continueraient d’être attribués à des tiers ou utilisés à d’autres fins autorisées en vertu de la Loi sur les valeurs mobilières.

Quel est le point de vue des commentateurs quant à la forme que devrait prendre ce processus? Par exemple, comment le processus peut-il établir un équilibre entre l’efficacité et l’équité pour les demandeurs individuels?

Quel processus devrait être utilisé pour régler les réclamations contestées? Quels critères la CVMO devrait-elle utiliser pour déterminer quand un séquestre doit être nommé ou quels montants sont trop modestes pour être distribués aux investisseurs? Comment la CVMO devrait-elle communiquer l’information relative aux distributions potentielles?

Discussion :

Le Groupe de travail propose de créer un cadre de réglementation qui permettrait à la CVMO de désigner un service de règlement des différends, comme l’OSBI, et de rendre les décisions de ce service contraignantes pour les entreprises inscrites si l’investisseur lésé accepte la recommandation. La CVMO mettrait en œuvre et superviserait un régime complet de surveillance des services de règlement des différends désignés et veillerait à ce que les changements nécessaires soient apportés aux processus du service de règlement des différends désigné afin d’assurer l’équité procédurale autant pour les entreprises inscrites que pour les investisseurs.

La proposition prévoirait également que le service de règlement des différends désigné élabore un processus d’appel interne indépendant. Il n’y aurait pas d’appel à la CVMO. Les parties à une procédure de révision judiciaire éventuelle d’une décision de l’OSBI seraient l’entreprise inscrite et l’OSBI.

Un tel recours mis à la disposition des investisseurs lésés, en particulier des petits investisseurs qui sont été lésés mais dont les pertes sont trop faibles pour envisager des poursuites, augmenterait la confiance des investisseurs dans les marchés financiers en garantissant que ceux-ci soient indemnisés, lorsque cela est justifié, pour les pertes financières subies par suite des transactions et des activités de conseil d’une entreprise inscrite.

Les commentateurs estiment-ils que la proposition de donner à un organisme de règlement des différends désigné le pouvoir de rendre des décisions exécutoires est appropriée? Y a-t-il d’autres propositions que le Groupe de travail pourrait envisager pour faire en sorte que les petits investisseurs qui sont été lésés mais dont les pertes sont trop faibles pour envisager des poursuites soient indemnisés?

Les commentateurs considèrent-ils que l’OSBI est bien équipé pour rendre des décisions exécutoires sur des questions complexes de marchés financiers, particulièrement sur les questions de marchés non réglementés? Quelles exigences structurelles ou de gouvernance la CVMO devrait-elle imposer à l’OSBI dans le cadre du processus de désignation?

Quel devrait être le montant maximal d’indemnisation obligatoire par inconduite imposé à une entreprise inscrite, compte tenu du fait que l’objectif est d’indemniser les petits investisseurs qui ont subi de petites pertes? Devrait-il y avoir un mécanisme en place pour éviter que les entreprises inscrites soient pénalisées plus d’une fois pour la même inconduite si elles sont tenues de faire un paiement exécutoire et qu’elles font également l’objet de procédures d’exécution par la CVMO ou les OAR?

Le Groupe de travail propose également une augmentation ponctuelle du plafond d’indemnisation recommandé par l’OSBI à 500 000 $, avec des augmentations subséquentes tous les deux ans en fonction du coût de la vie. Il est entendu que cette proposition est distincte de la proposition visant à conférer le pouvoir décisionnel exécutoire aux organismes de règlement des différends.

Les commentateurs seraient-ils favorables à une telle augmentation du plafond d’indemnisation recommandé?