Le Groupe de travail propose une série de recommandations visant à créer un organisme de réglementation des valeurs mobilières plus moderne et plus efficace ainsi qu’un cadre réglementaire des marchés de capitaux souple qui répond aux préoccupations des participants au marché. Le rôle de l’organisme de réglementation ne devrait pas se limiter à la surveillance, mais aussi à l’incubation de marchés financiers diversifiés et florissants. Des marchés des capitaux équitables et efficaces doivent équilibrer une réglementation simplifiée et une application plus rigoureuse. À mesure que les marchés financiers et le paysage réglementaire ont évolué, les intervenants ont fait valoir la nécessité d’améliorer les structures de gouvernance d’entreprise et de gouvernance réglementaire pour les harmoniser aux pratiques exemplaires mondiales en matière de gouvernance. Pour atteindre ces objectifs, nous proposons des changements à la structure de l’actuel organisme de réglementation des valeurs mobilières afin de moderniser la gestion stratégique, réglementaire et opérationnelle de l’organisme de réglementation. Plus précisément, la séparation des postes de président du Conseil et de chef de la direction de la CVMO et des fonctions de réglementation et d’arbitrage au sein de la CVMO améliorerait la gouvernance de l’entreprise et offrirait des occasions de se concentrer davantage sur la stratégie.

Du point de vue de la gouvernance, la séparation des rôles de président du Conseil et de chef de la direction de la CVMO réduit toute apparence de conflit d’intérêts lorsque les rôles sont combinés. La séparation de l’arbitrage du rôle de réglementation de la CVMO est également une bonne pratique de gouvernance – l’enjeu important est l’indépendance des fonctions.

Association des gestionnaires de portefeuilles du Canada

Les intervenants voient d’un bon œil que l’organisme de réglementation des marchés financiers joue un plus grand rôle pour faciliter la croissance économique en Ontario. De plus, compte tenu de la pandémie actuelle, les organismes de réglementation doivent s’adapter plus rapidement aux progrès technologiques. L’élargissement du mandat de la CVMO pour y inclure la promotion de la formation de capital et de la concurrence facilitera l’établissement d’un cadre réglementaire plus souple.

L’une des préoccupations les plus pressantes soulevées par les intervenants est la fragmentation réglementaire des marchés financiers au Canada. Pour répondre à ces préoccupations, le Groupe de travail a recommandé la création d’un organisme d’autoréglementation (OAR) unique qui pourrait superviser toutes les sociétés de conseil dans un cadre de responsabilisation renforcé.

Améliorer la gouvernance de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO)

2. Élargir le mandat de la CVMO pour y inclure la promotion de la formation de capital et de la concurrence sur les marchés et changer le nom de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario pour celui d’Autorité des marchés des capitaux de l’Ontario

Le mandat de la CVMO est de fournir aux investisseurs une protection contre les pratiques déloyales, inappropriées ou frauduleuses, de favoriser des marchés de capitaux équitables et efficaces et la confiance dans les marchés de capitaux, et de contribuer à la stabilité du système financier et à la réduction du risque systémique.

L’élargissement du mandat vise à accroître la fonction de surveillance réglementaire par un impératif de politique publique, soit la croissance des marchés financiers en Ontario. Ce changement, ainsi que d’autres recommandations, mènera à une transformation institutionnelle et culturelle à la CVMO. Ces mesures mèneront ensuite à des marchés financiers plus dynamiques alimentés par l’innovation, la concurrence et la diversité. D’autres organismes de réglementation des valeurs mobilières, comme la Financial Conduct Authority du Royaume-Uni, la Securities and Investments Commission d’Australie et l’Autorité monétaire de Singapour, ont un mandat de croissance des marchés financiers et de la concurrence, qui permet à ces organismes de traiter des barrières systémiques à la croissance, y compris la surréglementation, les frais et les comportements anticoncurrentiels.

Dans le cadre des consultations entreprises par le Groupe de travail, les intervenants ont souligné que l’élargissement du mandat de la CVMO pourrait aider à stimuler la croissance économique en Ontario et à aider l’organisme de réglementation à faire face aux changements technologiques rapides. De plus, tant que le mandat de l’organisme de réglementation continuera de maintenir la protection des investisseurs, ces mises à jour pourraient aider la CVMO à éliminer les obstacles susmentionnés, y compris les comportements anticoncurrentiels.

Avec les changements transformateurs apportés au cadre de réglementation et au mandat des marchés financiers de l’Ontario, il est temps de réévaluer le nom et l’image de marque de l’organisation pour qu’ils reflètent davantage la diversité du secteur des marchés financiers.

Recommandation :

Étant donné le rôle important que joue la CVMO dans la vitalité des marchés financiers et des investissements dans les entreprises de l’Ontario, un amendement législatif visant à intégrer la promotion de la formation de capital et la compétitivité dans les marchés de capitaux au mandat de la CVMO encouragerait la croissance économique et contribuerait à faciliter la mobilisation de capitaux. Ces ajouts au mandat de la CVMO ne porteront pas atteinte à son mandat actuel, notamment en ce qui concerne le maintien de la protection des investisseurs.

Le Groupe de travail recommande aussi de changer le nom de la CVMO pour celui de l’Autorité des marchés des capitaux de l’Ontario. L’Autorité des marchés des capitaux de l’Ontario est un nom qui est direct, mais assez souple pour englober toutes les activités de réglementation que l’organisme entreprend maintenant et entreprendra à l’avenir.

Le changement de nom englobera tout le secteur des marchés de capitaux et réitérera les changements importants proposés au sein de l’organisation, y compris l’élargissement du mandat de l’organisation, les changements importants à sa structure de réglementation et les efforts de modernisation du système.

3. Séparer le poste combiné actuel de président du conseil et de chef de la direction en deux postes distincts

Pendant les consultations du Groupe de travail, les parties prenantes ont indiqué que la structure de gouvernance actuelle de la CVMO fait obstacle à son rôle d’organisme de réglementation des marchés financiers moderne et concurrentiel à l’échelle mondiale. Bien que les commissions canadiennes des valeurs mobilières aient toujours été structurées de façon à avoir un poste combiné de président du Conseil et de chef de la direction, la séparation de ces deux postes favoriserait une exécution plus efficace du mandat de la CVMO. À titre d’exemple, mentionnons l’Autorité ontarienne de réglementation des services financiers (ARSF) récemment établie, qui a des postes distincts de président du Conseil et de chef de la direction.

La réforme de la structure de gouvernance de la CVMO permettrait de créer un organisme de réglementation moderne avec un président du conseil d’administration axé sur la surveillance stratégique et la gouvernance d’entreprise, et un chef de la direction axé sur l’exécution du mandat et la gestion opérationnelle de l’organisme de réglementation. Cette proposition a été recommandée par plusieurs groupes d’experts précédents.footnote 36 De plus, la séparation des postes de président et de chef de la direction est une étape habilitante dans la réorganisation de la séparation des fonctions de réglementation et de tribunal de la CVMO.

Recommandation :

Le Groupe de travail recommande ce qui suit :

1. Séparation du poste combiné actuel de président du Conseil et de chef de la direction

Le poste actuel combiné de président du Conseil et de chef de la direction sera divisé en deux postes distincts.

  • Le conseil d’administration, dirigé par la présidence, se concentrerait sur la surveillance stratégique et la gouvernance de l’organisme de réglementation.
  • Le chef de la direction serait responsable de la gestion globale de l’organisation et de l’exécution du mandat de la CVMO.
2. Nomination du chef de la direction

Le chef de la direction se concentrerait sur la surveillance réglementaire quotidienne et les activités de l’organisme de réglementation, y compris le pouvoir du chef de la direction ou d’un délégué de rendre des ordonnances d’enquête (voir la recommandation ci-dessous).

  • Le chef de la direction siégerait au Conseil d’administration avec droit de vote.
  • Le premier chef de la direction serait nommé par le lieutenant-gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre des Finances. Le chef de la direction relèverait du Conseil d’administration.
  • Par la suite, le chef de la direction serait nommé par le Conseil d’administration et relèverait du Conseil d’administration.

Le Groupe de travail envisage que le chef de la direction agirait à titre de représentant et porte-parole de la CVMO dans les négociations et les consultations avec des intervenants comme les ACVM, l’Organisation internationale des commissions de valeurs et d’autres organismes de réglementation des marchés financiers.

3. Le chef de la direction en tant que directeur général de l’institution en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (LAIPVP)

À l’heure actuelle, en vertu des règlements de la LAIPVP, le ministre dirige l’institution de la CVMO et le personnel du ministère des Finances travaille avec la CVMO pour gérer les demandes d’accès à la LAIPVP. En vertu de la LAIPVP, le responsable d’une institution (comme la CVMO) est chargé de superviser l’administration, d’assurer la conformité et de prendre des décisions concernant la LAIPVP.

Le Groupe de travail recommande qu’en vertu de la nouvelle structure de gouvernance proposée, le chef de la direction de la CVMO soit désigné à la tête de la CVMO aux fins de la LAIPVP. Cela est conforme à l’approche adoptée lors de la création de l’ARSF en 2019, ainsi que par d’autres organismes gouvernementaux, et compléterait la nouvelle structure de gouvernance proposée pour la CVMO. Le fait de confier cette responsabilité au chef de la direction de la CVMO serait approprié et améliorerait l’efficacité administrative. Cela réduirait la nécessité de partager les dossiers des participants au marché au-delà de la CVMO.

4. Le chef de la direction de la CVMO pourrait rendre des ordonnances d’enquête et déléguer ce pouvoir

En vertu des lois actuelles sur les valeurs mobilières, tout commissaire de la CVMO peut rendre des ordonnances d’enquête, mais le paragraphe 6(3) de la Loi sur les valeurs mobilières interdit à la Commission de déléguer ce pouvoir. Cette situation entraîne que le commissaire qui a rendu l’ordonnance se trouve en conflit lors de toute audience subséquente relative à l’ordonnance d’enquête. Pour éviter ce problème, le président du conseil et chef de la direction de la CVMO, dans le cadre de la structure actuelle, rend habituellement des ordonnances d’enquête parce que cette personne ne siège pas aux comités d’audience. Toutefois, cela peut présenter un problème sur le plan logistique si ni le président du conseil ni le chef de la direction de la CVMO n’est disponible pour rendre des ordonnances d’enquête.

Le Groupe de travail recommande d’apporter des modifications législatives pour permettre au chef de la direction de la CVMO ou à un délégué de rendre des ordonnances d’enquête. Cette recommandation concorde avec de nombreuses autres administrations canadiennes, notamment l’Alberta, le Nouveau-Brunswick, les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut, l’Île-du-Prince-Édouard et le Yukon, où les pouvoirs d’ordonnance en matière d’enquête des organismes de réglementation des marchés financiers peuvent être délégués.

4. Séparer les fonctions réglementaires de la CVMO de ses fonctions juridictionnelles

Les commissions canadiennes des valeurs mobilières ont toujours été structurées comme des organismes administratifs multifonctionnels agissant en même temps à titre d’entité de réglementation et d’arbitrage. Les membres de la Commission sont nommés initialement pour un mandat maximal de deux ans, avec possibilité de prolongation. Les membres de la Commission sont à temps partiel, tandis que le président du Conseil et chef de la direction et les vice-présidents actuels sont des membres à temps plein. Les membres à temps partiel sont indépendants de la direction et consacrent autant de temps que nécessaire à l’exercice de leurs fonctions.

Dans le cadre de nos consultations, les intervenants ont indiqué que la gouvernance d’entreprise de la CVMO serait renforcée en établissant des limites claires entre les fonctions de réglementation et de prise de décisions de l’organisme de réglementation. Les décideurs, les experts juridiques et les groupes d’experts précédents s’entendent de plus en plus pour dire qu’un modèle divisé qui définit clairement les fonctions réglementaires et juridictionnelles s’harmonise avec les pratiques exemplaires dans les principales structures de gouvernance d’entreprise. Les intervenants ont fait remarquer également que le mandat actuel de deux ans limite leur capacité de rendre des décisions efficaces et ne les incite pas suffisamment à attirer et à conserver des talents.

La Society of Ontario Adjudicators and Regulators indique généralement que des mandats de cinq ans, établis par la loi, réduiraient l’incertitude, favoriseraient l’utilisation efficace des ressources et assureraient la cohérence, la continuité et l’héritage de l’expertise.footnote 37

Recommandation :

Le Groupe de travail recommande, au moyen de modifications législatives, ce qui suit :

1. Tribunal d’arbitrage distinct

Que l’on crée un tribunal d’arbitrage distinct dans la structure actuelle de la CVMO avec la création d’un poste d’arbitre en chef pour diriger le tribunal nouvellement créé, et qu’aucun membre du tribunal ne siège au conseil d’administration.

  • Le nouveau tribunal serait géré comme une fonction distincte au sein de la CVMO.
  • De plus, un secrétariat du tribunal et un bureau d’arbitrage seraient établis et relèveraient de l’arbitre en chef pour appuyer l’administration du mandat du tribunal.
  • Cette approche est semblable à celle qui a été adoptée avec la Commission de l’énergie de l’Ontario, qui a également créé un tribunal distinct au sein de l’organisation et est également semblable à l’approche qui a été élaborée dans le cadre du CRMC.
  • L’arbitre en chef déterminerait la composition des comités d’arbitrage en fonction de la nature, de la complexité, de l’ordonnancement et d’autres considérations nécessaires pour chaque cas. À cet égard, si une expertise particulière est nécessaire, des experts du secteur pourraient être nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil (LGEC) comme membres supplémentaires à temps partiel du tribunal qui pourraient être appelés au besoin.

Les personnes directement touchées par une décision finale du nouveau tribunal, ainsi que le chef de la direction, auraient le droit d’interjeter appel de la décision finale devant la Cour divisionnaire (voir la recommandation 6 ci-dessous concernant la norme de contrôle applicable à ces appels).

2. Établissement d’un tribunal

L’arbitre en chef et les autres membres du tribunal seront nommés directement par le LGEC, sur la recommandation du ministre des Finances.

  • Les personnes nommées au tribunal devront avoir l’expérience et la capacité nécessaires pour mener des procédures judiciaires efficacement.
  • L’arbitre en chef ferait rapport au Conseil en ce qui a trait aux questions opérationnelles et administratives du tribunal et ne participerait pas autrement aux assemblées du Conseil.
  • L’arbitre en chef ne ferait pas rapport au Conseil sur des questions liées aux procédures judiciaires (sauf pour lui fournir de l’information sur les procédures une fois qu’elles sont terminées).

La création du tribunal au sein de la CVMO faciliterait la création d’un tribunal indépendant axé uniquement sur les procédures judiciaires, tout en maintenant le niveau approprié d’échange interne de politiques et de développements réglementaires, les tendances du secteur et l’information budgétaire entre le tribunal et les fonctions de réglementation et de conseil de la CVMO. Cette séparation contribuerait à faire en sorte que les décisions du tribunal soient éclairées, et non dictées par des décisions stratégiques.

La création d’un tribunal interne doté de son propre personnel et de ses propres membres serait une façon rentable, opportune et, sur le plan logistique, plus simple d’atteindre les objectifs stratégiques du Groupe de travail que d’établir un tribunal externe. De plus, cette approche assurerait une perturbation minimale des affaires en instance.

3. Durée du mandat des membres du tribunal

Afin de mieux attirer et conserver les talents et d’assurer une plus grande continuité, le Groupe de travail recommande de prolonger le mandat initial des membres du tribunal jusqu’à concurrence de cinq ans. En prolongeant le mandat initial jusqu’à concurrence de cinq ans, la CVMO attirera des membres expérimentés et compétents du tribunal qui pourront, entre autres, s’engager à tenir de longues audiences, au besoin, et continuer à développer leur expertise sur les marchés financiers.

5. Veiller à ce que le cadre de réglementation des valeurs mobilières et les fonctions de réglementation de la CVMO soient examinés périodiquement

La Loi sur les valeurs mobilières en vigueur prévoit que le ministre doit nommer un comité consultatif chargé d’examiner périodiquement les lois, les règlements et les règles se rapportant à la CVMO. Toutefois, le dernier examen de la législation et de la réglementation en matière de valeurs mobilières de l’Ontario a eu lieu il y a 17 ans, en 2003.

L’examen des dispositions de la loi ontarienne est considéré comme un important mécanisme de surveillance des pouvoirs d’établissement de règles et d’autonomie gouvernementale qui ont été conférés à la CVMO.

On s’est inquiété du fait que la CVMO, un organisme administratif, s’est vu conférer un pouvoir de réglementation qui a force de loi sans examen périodique de ces pouvoirs, ce qui a soulevé des préoccupations au sujet de la reddition de comptes.

Recommandation :

Le Groupe de travail recommande que la loi prévoie des examens périodiques de la législation sur les marchés financiers de l’Ontario, ainsi que du mandat de la CVMO, tous les cinq ans, à compter de l’entrée en vigueur de la loi qui rend l’examen obligatoire.

Ces politiques feraient en sorte que la législation ontarienne sur les marchés financiers demeure alignée sur les développements dans le secteur et que la CVMO demeure un organisme de réglementation moderne et sophistiqué ayant un mandat adapté à un marché en évolution. Un examen périodique de la structure de réglementation des marchés de capitaux accroîtrait la transparence et la responsabilité publique et garantirait l’intégration de pratiques exemplaires comme la réglementation fondée sur des données probantes et l’analyse coûts-avantages lors de l’élaboration de la réglementation.

Le ministre déterminerait alors si les recommandations ont été mises en œuvre conformément aux objectifs de politique publique sous-jacents et pourrait ordonner à la CVMO de prendre des mesures supplémentaires au besoin. Toutefois, le Groupe de travail recommande que le premier examen évalue l’efficacité des recommandations précisées ci-dessous (décrites en détail plus loin dans le rapport) et fasse rapport au ministre dans les trois ans :

  • Réduire la période de détention de certains titres émis par les émetteurs assujettis admissibles;
  • Accroître l’accès des produits indépendants aux canaux de distribution;
  • Interdire de lier ou de regrouper les marchés financiers et les services de prêts commerciaux;
  • Rehausser la diversité au sein des sociétés;
  • Adopter un modèle d’accès égal à la prestation;
  • Regrouper les exigences en matière de rapports;
  • Accélérer la mise en œuvre du projet SEDAR+;
  • Permettre aux émetteurs déclarants d’obtenir des données sur la propriété effective;
  • Assurer que la CVMO procède à des consultations sur le cadre réglementaire concernant la distribution des données sur le marché des actions et l’accès à celles-ci;
  • Désigner un service de règlement des différends doté de pouvoirs décisionnels exécutoires.

6. Norme de raisonnabilité à appliquer aux décisions des tribunaux de la CVMO

À la fin de 2019, dans l’affaire Canada (ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, la Cour suprême du Canada (CSC) a indiqué que, lorsqu’une législature a prévu un appel d’une décision administrative devant un tribunal, un tribunal qui entend un tel appel doit appliquer les normes de contrôle d’appel à la décision. Par conséquent, la norme de la décision correcte sur les questions de droit s’applique aux décisions finales de la CVMO, alors que, par le passé, la norme de contrôle habituelle pour les appels à la Cour divisionnaire sur les questions de droit pour les décisions finales de la CVMO était la norme de la décision raisonnable.

Recommandation :

Étant donné que le Groupe de travail recommande la création d’un nouveau tribunal distinct des activités de réglementation de la CVMO (voir la recommandation 4 ci-dessus), y compris un comité d’arbitres à temps partiel qui sont des experts dans leur domaine respectif, il convient de déterminer s’il convient de légiférer une norme de contrôle qui s’appliquerait aux appels devant la Cour divisionnaire des décisions finales du nouveau tribunal.

Le Groupe de travail recommande une modification législative prévoyant que, lors de la présentation d’un appel d’une décision finale du nouveau tribunal de la CVMO, la Cour divisionnaire appliquerait une norme de la décision raisonnable lors de l’examen des décisions finales du tribunal de la CVMO sur des questions de droit. Cette recommandation vise à assurer un degré approprié de déférence à l’égard de l’expertise du nouveau tribunal de la CVMO et à faire en sorte que le statu quo historique soit préservé.  Dans la grande majorité des appels des décisions de la Commission au cours des 20 dernières années, une norme de la décision raisonnable a été appliquée à l’examen.

La modification législative ne s’applique pas aux examens portant sur une violation des principes de justice naturelle ou de l’obligation d’équité procédurale. Elle ne s’appliquerait pas non plus aux catégories de questions identifiées dans la décision Vavilov comme ayant une norme de décision correcte, notamment : 1) les questions constitutionnelles; 2) les questions générales de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique; et 3) les limites de compétence entre deux organismes administratifs ou plus.

7. Réduire la période de consultation minimale pour l’établissement de règles de 90 à 60 jours pour assurer la cohérence avec les dispositions d’autres administrations et réduire les délais

La Loi sur les valeurs mobilières exige que la CVMO fournisse aux intervenants au moins 90 jours après la publication d’un projet de règle pour soumettre des commentaires écrits. Il est important de donner aux intervenants une occasion raisonnable de formuler des commentaires sur les propositions pour que l’établissement de règles soit efficace. Dans certains cas, une période de consultation plus longue peut également être justifiée. L’Ontario est la seule province au Canada qui exige une période de consultation d’au moins 90 jours. La période minimale pour soumettre des commentaires la plus longue parmi les autres membres des ACVM est de 60 jours.

Dans le cadre de la consultation, les intervenants, y compris les ACVM, se sont dits préoccupés par le fait que la période de commentaires minimale actuelle de 90 jours de la CVMO entraîne des retards inutiles dans l’élaboration de politiques.

Recommandation :

En réponse aux commentaires des intervenants, la modification de la législation sur les valeurs mobilières afin de raccourcir la période de consultation minimale de 90 à 60 jours améliorerait l’efficacité de l’élaboration des politiques et permettrait à la CVMO (et, collectivement, aux ACVM dans les cas où des changements sont apportés aux Règlements) d’adopter une règle plus rapidement en tenant compte des changements du marché et de la rétroaction des intervenants. Cela permettrait également d’harmoniser les pratiques d’établissement de règles avec celles des autres administrations des ACVM et de générer une plus grande harmonisation nationale.

Pour éviter toute confusion, la période de consultation écourtée recommandée ne s’appliquerait qu’aux nouvelles règles proposées qui n’en sont pas déjà au processus de consultation, à la suite d’une modification législative officielle.

8. Collaboration entre la CVMO et l’ARSF pour réaliser des gains d’efficacité

La CVMO et l’ARSF sont deux organismes du gouvernement de l’Ontario qui supervisent différents aspects du secteur des services financiers de l’Ontario. La CVMO supervise les participants aux marchés financiers, comme les émetteurs assujettis, les intermédiaires du secteur des placements et les entités d’infrastructure de marché. D’autre part, l’ARSF réglemente les activités des secteurs de l’assurance, des coopératives de crédit et des caisses populaires, des courtiers hypothécaires et des administrateurs de régimes de retraite.

Recommandation :

La CVMO et l’ARSF devraient collaborer et examiner les possibilités d’efficacité des services administratifs dans des domaines comme :

  • Centres de données : Regrouper les centres de données à mesure que les deux organismes de réglementation s’orientent vers les technologies infonuagiques.
  • Avancement technologique : Explorer les possibilités de collaboration pour numériser les opérations réglementaires et intégrer des analyses de données semblables utilisées pour le travail stratégique, les inscriptions et les scénarios dans le cadre desquels les organismes de réglementation effectuent la surveillance et les enquêtes.
  • Centres d’appels et sites Web : Les ressources consacrées aux centres d’appels et au fonctionnement du site Web de chaque organisme de réglementation (qui servent de canaux de communication avec les investisseurs, les consommateurs et les participants au marché) peuvent être partagées afin de réduire les coûts.

Le Groupe de travail recommande également la nomination d’une ou de plusieurs personnes qui siègent au conseil d’administration des deux organismes de réglementation afin d’élaborer un objectif stratégique et une orientation communs qui touchent les intervenants des deux secteurs réglementés de l’industrie. Le Groupe de travail encourage une coopération, une coordination et une collaboration accrues entre les deux organismes de réglementation.

De plus, la CVMO et l’ARSF devraient envisager une réglementation harmonisée pour des produits et des secteurs financiers semblables afin d’éviter l’arbitrage et le fardeau réglementaires.

La CVMO et l’ARSF sont toutes deux régies par des conseils qui relèvent du ministre des Finances. Les deux organismes de réglementation sont assujettis aux mêmes politiques gouvernementales, aux mêmes directives et à la même surveillance ministérielles, ce qui permettrait de créer des synergies et de nouvelles possibilités grâce à un travail en étroite collaboration.

Cadre de réglementation des OAR

9. Adopter un OAR unique qui couvrirait toutes les sociétés de conseil, y compris les courtiers en valeurs mobilières, les courtiers en fonds communs de placement, les gestionnaires de portefeuille, les courtiers sur le marché dispensé et les négociants en bourses d’études

De nombreux courtiers exploitent des plates-formes doubles et sont réglementés conjointement par l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (OCRCVM) et l’Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (MFDA), ce qui entraîne un dédoublement de la réglementation. Étant donné l’évolution du secteur, il est anachronique et déroutant pour les investisseurs d’avoir deux OAR distincts avec une fonction de surveillance divisée par produit. Un OAR unique pour toutes les sociétés inscrites sur les marchés financiers qui conseille les investisseurs réduirait la complexité de la réglementation et les coûts, tout en harmonisant la réglementation partout au Canada.

Dans le cadre des consultations publiques du Groupe de travail, les intervenants ont réaffirmé sans équivoque que le cadre de réglementation des OAR est désuet et qu’un cadre réglementaire simplifié et moderne serait adapté aux investisseurs et aux conseillers et allégerait le fardeau réglementaire.

Le 25 juin 2020, les ACVM ont publié un document de consultation intitulé « Consultation sur le cadre réglementaire des organismes d’autoréglementation » dans le cadre de son processus continu d’examen du cadre de réglementation des organismes d’autoréglementation.footnote 38 Le Groupe de travail recommande qu’à la suite de sa consultation, les ACVM adoptent les recommandations du Groupe de travail ci-dessous.

Recommandation :

Le Groupe de travail recommande une approche en deux étapes pour passer à un seul OAR.

1. Dans l’immédiat

Dans l’immédiat, il faudrait créer un nouvel OAR unique qui réglemente à la fois les courtiers en placements et les courtiers en fonds communs de placement. Ce nouvel OAR unique continuerait d’assurer la surveillance du marché à l’échelle nationale. Cela permettrait de réduire les coûts pour les courtiers en valeurs mobilières soumis à une double réglementation et de simplifier l’application de la loi. Un principe sous-jacent à la transition vers le nouvel OAR est que la surveillance réglementaire doit être proportionnelle à la taille et à la complexité du participant du marché. Une fois que les capacités d’inscription de l’OAR seront établies à la satisfaction de la CVMO, celui-ci exercera des fonctions d’inscription statutaire au nom de la CVMO pour les courtiers en valeurs mobilières et les courtiers en fonds communs de placement, y compris l’inscription des entreprises et des particuliers.

2. À plus long terme

À plus long terme, à la suite de la création du nouvel OAR unique (qui supervise les courtiers en placements et en fonds communs de placement), le Conseil de la CVMO devrait déterminer officiellement si d’autres entreprises directement réglementées par la CVMO, comme les courtiers sur le marché dispensé, les gestionnaires de portefeuille et les courtiers de régimes de bourses d’études, qui distribuent des valeurs mobilières ou donnent des conseils aux clients, peuvent être ajoutées à la surveillance par le nouvel OAR. Les progrès réalisés vers l’atteinte de cet objectif devraient être évalués deux fois, soit après trois ans, puis encore trois ans plus tard en guise d’évaluation finale. Lors de l’évaluation de la faisabilité, la CVMO devrait tenir compte des principes suivants :

  • La mise en œuvre d’un OAR national unique consolidé pour les marchés financiers qui remplacerait l’OCRCVM et la MFDA;
  • La CVMO a continué d’appliquer un solide cadre de responsabilisation et d’alignement des politiques publiques pour l’OAR (qui a été mis en œuvre comme recommandé dans le présent rapport);
  • La surveillance réglementaire par l’OAR est adaptée à l’objectif et correspond à la taille et à la sophistication du participant au marché.

Ce ne sont pas toutes les autres catégories d’entreprises, comme les courtiers en valeurs mobilières dispensés, les gestionnaires de portefeuille et les courtiers de régimes de bourses d’études, qui doivent être transférées à la surveillance du nouvel OAR en même temps. En matière de transfert de la surveillance réglementaire, chaque catégorie d’entreprises doit être évaluée selon ses propres mérites. Par conséquent, le transfert de la surveillance au nouvel OAR peut s’appliquer à une ou plusieurs catégories et par étapes.

L’approche en deux étapes recommandée réduit au minimum les perturbations pour les entreprises réglementées par l’OAR tout en continuant de tenir compte de la nécessité de simplifier la réglementation pour les participants au marché. Le nouvel OAR fonctionnerait sous un cadre de reddition de compte amélioré.

3. Déléguer plus de responsabilités en matière d’inscription au nouvel OAR à l’avenir

Le Groupe de travail recommande également que, lorsque certaines conditions énoncées ci-dessous sont respectées, les fonctions d’inscription des entreprises supervisées par l’OAR soient déléguées par la CVMO à l’OAR, en plus des fonctions d’inscription pour les particuliers de ces entreprises. Il est entendu que la CVMO conserverait le pouvoir légal d’inscription. Avant de déléguer l’inscription des entreprises à l’OAR, la CVMO doit vérifier que les conditions suivantes ont été respectées :

  • Le personnel de l’OAR doit avoir le pouvoir direct d’accorder, de refuser, de suspendre ou d’imposer des conditions à l’inscription et d’établir un processus de type « possibilité d’être entendu » pour l’examen des décisions sans l’apport actuel du Conseil de section ou du sous-comité sur l’inscription de l’OCRCVM.
  • La CVMO préserve sa capacité d’imposer des conditions à l’inscription ou de suspendre ou de mettre fin à l’inscription des membres de l’OAR.
  • Le nouvel OAR améliore l’efficacité et la rentabilité du traitement des demandes d’inscription, notamment en établissant des normes de service liées à l’inscription.
  • D’autres exigences, telles que déterminées par la CVMO, y compris les exigences selon lesquelles l’OAR a amélioré la responsabilisation, la transparence et l’application de la réglementation.

10. Renforcer le cadre de responsabilité des OAR par une surveillance accrue par la CVMO

À l’heure actuelle, les ACVM exercent une surveillance fondée sur le risque des deux OAR des marchés des capitaux, l’OCRCVM et la MFDA. Cette surveillance comprend des examens de surveillance périodiques, l’examen et l’approbation des règles proposées, ainsi que la déclaration régulière par les OAR de leurs activités et leurs réunions ordinaires.

l’OCRCVM et la MFDA ont d’importants rôles en matière de politique publique sur les marchés financiers de l’Ontario, mais les intervenants nous ont dit que ces organisations n’ont pas une définition et une reddition de comptes bien définies à l’égard des objectifs de politique publique du ministère des Finances de l’Ontario et de la CVMO, et qu’elles ne sont pas harmonisées avec ces objectifs. Dans un contexte de marchés financiers déjà fragmentés, cela doit changer.

Les deux OAR nationaux sont essentiels pour réduire la fragmentation de la réglementation des marchés financiers canadiens et sont à l’avant-garde de l’évolution rapide de nos marchés. L’important mandat d’intérêt public que le ministre des Finances confie à la CVMO est accompli en partie par les OAR. La réalisation de ce mandat exige que les OAR soient en phase avec la vision de l’Ontario qui est de protéger les investisseurs et de faciliter la croissance des marchés financiers.

À cette fin, le Groupe de travail recommande des améliorations aux ordonnances de reconnaissance des OAR afin d’améliorer leur gouvernance et leur surveillance. Cette recommandation appuie la CVMO et les efforts déployés par les ACVM pour améliorer la structure actuelle des OAR, comme en témoigne la consultation des OAR des ACVM de 2020.

Le Groupe de travail recommande que les ACVM adoptent les recommandations du Groupe de travail ci-dessous en ce qui concerne la nomination des administrateurs des OAR par les ACVM.

Recommandation :

Le fait de donner à la CVMO de meilleurs outils pour superviser les OAR et tout autre OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir permettrait à la CVMO d’assurer la responsabilisation et l’harmonisation des politiques publiques. Une gouvernance plus solide assure que les nominations au conseil d’administration des OAR soient indépendantes de la direction des OAR. Idéalement, cette recommandation s’appliquerait à un OAR consolidé sur les marchés financiers (voir la recommandation 9 ci-dessus). Toutefois, si, dans les six mois suivant la publication du rapport, des progrès importants n’ont pas été réalisés sur le plan de la consolidation, le Groupe de travail recommande de mettre en œuvre cette recommandation dans la mesure où elle s’applique aux OAR existants.

1. Surveillance accrue des OAR par la CVMO

Avant la consolidation des deux OAR (si des progrès importants n’ont pas été réalisés sur la consolidation dans les six mois), le Groupe de travail recommande d’ajouter les exigences suivantes aux ordonnances de reconnaissance de la CVMO pour la MFDA et l’OCRCVM (et cela s’appliquerait à tout OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir) :

  • Exiger que les OAR demandent officiellement l’orientation de la CVMO et de l’organisme de réglementation principal lorsqu’ils élaborent leurs priorités stratégiques et réglementaires annuelles, et qu’ils élaborent leur plan d’activités annuel en fonction des priorités que la CVMO a établies pour les OAR.
  • La CVMO et les autres organismes de réglementation principaux (tels que définis dans le protocole d’entente actuel entre l’OAR et les organismes de réglementation des valeurs mobilières) peuvent opposer leur veto à toute publication importante, y compris les directives ou les interprétations des règles.
  • La CVMO et les autres organismes de réglementation principaux (tels que définis dans le protocole d’entente actuel entre l’OAR et les organismes de réglementation des valeurs mobilières) peuvent opposer leur veto aux nominations clés du président et du premier président et chef de la direction, ainsi que les limites de la durée du mandat pour les nominations clés qui seront établies par la CVMO et d’autres organismes de réglementation principaux.
    • Le veto permettrait à la CVMO d’évaluer les nominations aux postes de président du Conseil et de chef de la direction afin de s’assurer que ces postes clés soient comblés par des personnes sur lesquelles on peut compter pour s’acquitter de leurs responsabilités d’intérêt public, notamment en satisfaisant aux exigences de compétence et de capacité requises. Le recours au veto à ces fins limiterait le risque de désaccords avec d’autres administrations au sujet de la nature de ces nominations.
    • Le veto ne s’appliquerait pas au président et aux chefs de la direction subséquents.
2. Améliorer le conseil d’administration des OAR

En outre, les ordonnances de reconnaissance des OAR devraient exiger que les OAR (et tout OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir) aient certains administrateurs ayant de l’expérience en protection des investisseurs. Aussi, la structure de rémunération et d’encouragement applicable aux cadres supérieurs des OAR devrait être liée à la protection de l’intérêt public et à l’exécution du mandat de politique de ces organismes.

La CVMO devrait continuer de travailler avec les autres organismes de réglementation des ACVM dans le cadre de l’examen continu des OAR afin de changer la façon dont les administrateurs sont nommés pour les OAR. Jusqu’à la moitié des administrateurs indépendants devraient être nommés conjointement par tous les organismes de réglementation des ACVM, et un mécanisme devrait être mis en place pour mettre en œuvre les nominations des administrateurs des ACVM, y compris un processus opportun et efficace pour résoudre les désaccords éventuels des ACVM sur les nominations.

Le Groupe de travail recommande des mesures visant à inspirer confiance dans la surveillance et le fonctionnement des deux OAR (et de tout OAR qui pourrait les remplacer à l’avenir) et à continuer d’assurer l’indépendance de leurs administrateurs indépendants en modifiant également les ordonnances de reconnaissance de la CVMO pour exiger ce qui suit :

  • la définition d’un administrateur indépendant est semblable à celle d’une société ouverte, y compris une période de réflexion de trois ans entre le moment où il travaille pour un cabinet membre ou y est directement affilié et celui où il devient administrateur indépendant;
  • le nombre d’administrateurs indépendants est supérieur au nombre d’administrateurs des sociétés membres;
  • la présidence de l’OAR devrait être assumée par un administrateur indépendant.

Le Groupe de travail recommande ce qui suit pour la composition du Conseil de l’OAR, lorsqu’il y aura à l’avenir un seul OAR qui supervisera les courtiers en valeurs mobilières et les courtiers en fonds communs de placement et qui effectuera également une surveillance du marché :

  • au plus quinze administrateurs (y compris le chef de la direction);
  • une majorité d’administrateurs indépendants (dont au moins quatre administrateurs nommés par les ACVM); ni les commissaires ou employés actuels ou anciens des organismes de réglementation des ACVM ne seraient admissibles à de telles nominations dans un délai de trois ans;
  • le chef de la direction et le président seraient des administrateurs indépendants;
  • représentation adéquate des sociétés de courtage de fonds communs de placement et des administrateurs représentant les courtiers non affiliés aux banques.

Si ces changements de surveillance sont mis en œuvre avant la consolidation, la composition suivante du Conseil de l’OCRCVM est recommandée :

  • sept administrateurs de sociétés membres du secteur (cinq de courtiers en valeurs mobilières et deux de marchés), y compris au moins deux administrateurs représentant des courtiers non affiliés à des banques;
  • huit administrateurs indépendants, dont le chef de la direction (dont quatre seraient nommés par les ACVM). Ni les commissaires actuels, ni les anciens commissaires, ni les employés des organismes de réglementation des ACVM ne seraient admissibles à de telles nominations au cours de la période de restriction de trois ans.

Si ces changements de surveillance sont mis en œuvre avant la consolidation, la composition suivante du Conseil de la MFDA est recommandée :

  • six administrateurs de sociétés membres du secteur, dont au moins deux administrateurs représentant des courtiers non affiliés à des banques;
  • sept administrateurs indépendants, dont le chef de la direction (dont quatre seraient nommés par les ACVM). Ni les commissaires actuels, ni les anciens commissaires, ni les employés des organismes de réglementation des ACVM ne seraient admissibles à de telles nominations au cours de la période de restriction de trois ans.

Les exigences actuelles en matière d’indépendance figurent dans les décrets de reconnaissance actuels qui prévoient qu’au moins 50 % des membres de son conseil d’administration (autre que le président) sont des administrateurs indépendants ou publics. Le Groupe de travail recommande d’intégrer la signification du terme « indépendant » dans le Règlement 52-110 dans le nouveau décret de reconnaissance de la MFDA et de l’OCRCVM en ce qui concerne leurs administrateurs indépendants.

11. Supprimer le rôle des conseils de section des OAR dans la prise de décisions relatives à l’inscription et créer un processus de recours hiérarchique des OAR pour traiter les plaintes que les membres des OAR peuvent avoir au sujet des services reçus de leurs OAR respectifs en Ontario

Les intervenants ont soulevé des préoccupations auprès du Groupe de travail au sujet de la façon dont les OAR s’acquittent de leurs rôles d’inscription et de surveillance, y compris des plaintes au sujet du fardeau réglementaire imposé aux personnes ou compagnies inscrites. L’architecture décisionnelle actuelle de l’OCRCVM en matière d’inscription reporte les décisions clés et exhaustives liées à l’inscription aux conseils de section de l’OCRCVM (ou à leurs sous-comités sur l’inscription, selon le cas). Ces conseils de section sont exclusivement composés de personnes nommées par le secteur (pas par des membres du personnel permanent de l’OCRCVM chargé de la réglementation). À l’instar de l’OCRCVM, la MFDA a également des conseils de section; toutefois, contrairement à l’OCRCVM, elle n’exerce pas actuellement de fonctions d’inscription pour le compte de l’ACVM (y compris la CVMO).

Recommandation :

Le Groupe de travail recommande que toutes les fonctions d’inscription et de gardien de l’OCRCVM soient exécutées exclusivement par le personnel de réglementation de l’OCRCVM, sans la participation des conseils de section. Le rôle des conseils de section en matière d’inscription devrait être uniquement consultatif. Cette recommandation s’applique également à tout autre OAR qui peut exercer des fonctions d’inscription au nom de la CVMO à l’avenir.

Dans un délai de douze mois, la CVMO devrait créer et superviser un processus de recours hiérarchique pour traiter toute plainte que les entreprises membres de l’OAR pourraient avoir au sujet des services reçus de leurs OAR respectifs en Ontario. Le processus de recours hiérarchique devrait comporter des protocoles qui garantissent qu’il n’est pas utilisé comme source d’appel des décisions réglementaires, car les appels continueraient de relever de la compétence exclusive de la CVMO (ou du tribunal une fois établi).

La CVMO devrait élaborer le mandat et la portée du processus de recours hiérarchique, assurer l’effet exécutoire de ses décisions et superviser le processus de recours hiérarchique pour s’assurer que sa structure organisationnelle est proportionnelle à son utilisation.

La CVMO devrait déterminer si le même processus de recours hiérarchique s’appliquerait aux deux OAR existants (jusqu’à l’établissement d’un seul OAR). Le processus de recours hiérarchique devrait être financé par les OAR, qui seraient tenus de publier un rapport annuel.

Notes en bas de page