Rapport final : Examen de la Loi sur le Régime de garanties des logements neufs de l’Ontario et de Tarion Warranty Corporation

Contexte

En novembre 2015, la ministre des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs de l’Ontario (la ministre) m’a nommé pour procéder à un examen de Tarion Warranty Corporation (Tarion) et du Régime de garanties des logements neufs qu’elle administre, et pour formuler des recommandations à ce sujet. Le 22 juillet 2016, j’ai soumis mon rapport d’étape provisoire à la ministre. Ce rapport en énumérait les principaux problèmes, en fonction de mon examen du régime ontarien et de l’expérience qui prévaut dans les autres provinces, de mes consultations avec les parties intéressées et des observations écrites reçues. Ce rapport livrait aussi des options possibles pour résoudre ces problèmes. Les huit grands domaines abordés étaient les suivants :

1. Le rôle de Tarion et son modèle d’affaires;
2. La procédure de résolution des différends pour les acheteurs et propriétaires de nouveaux logements;
3. L’éducation des consommateurs;
4. La couverture en vertu de la garantie et sa durée;
5. L’encadrement des constructeurs et des vendeurs;
6. La gouvernance du conseil d’administration;
7. La reddition de comptes, la transparence et la surveillance;
8. Autres enjeux connexes.

Dans ce rapport final, je présente des recommandations sur les moyens de réformer la Loi sur le Régime de garanties des logements neufs et la façon d’offrir un tel régime en vue de mieux servir les acheteurs et propriétaires de logements neufs de l’Ontario, les constructeurs qui bâtissent ces logements et d’autres intervenants qui évoluent dans l’industrie de la construction résidentielle. Le présent rapport répond également aux principales préoccupations concernant le meilleur modèle global pour offrir le Régime de garanties des logements neufs, l’encadrement des constructeurs et des vendeurs, la résolution des différends et l’établissement de règles. On y aborde des aspects particuliers du contenu du régime et de son fonctionnement^{footnote 1[1]}.

Pour faciliter la consultation, j’ai structuré ce rapport, ainsi que mes recommandations, de façon à correspondre aux huit grands domaines traités dans mon rapport provisoire. Le présent rapport porte essentiellement sur le contexte structurel dans lequel chaque nouvelle garantie d’un logement neuf est définie et offerte. Tarion conduit ses activités conformément au cadre structurel contenu dans la Loi sur le Régime de garanties des logements neufs de l’Ontario (la Loi). Mes recommandations suggèrent un cadre structurel très différent afin de mieux répondre aux objectifs de cette importante loi de protection des consommateurs.

Note d’appréciation à l’endroit des participants

Le présent rapport et l’examen qui l’a précédé ont été enrichis par les observations de nombreux organismes et individus. De nombreuses personnes ont généreusement donné de leur temps, ont parlé de leur expérience personnelle et professionnelle, et ont offert des suggestions constructives et réfléchies sur la façon dont le nouveau régime réglementaire des logements neufs devrait être amélioré.

J’ai rencontré de nombreuses personnes individuellement et dans le cadre de groupes de discussion et d’assemblées publiques; je me suis aussi entretenu avec d’autres personnes par téléphone.

J’ai aussi reçu des observations écrites de personnes, d’organismes et d’associations, directement et par l’intermédiaire du compte de courriel Tarion Review^{footnote 2[2]}. Ces observations étaient généralement très étoffées et bien structurées. Leurs auteurs avaient pris le temps de s’informer sur la façon dont fonctionnent les régimes de garanties dans d’autres provinces, de recueillir l’opinion de tiers et de proposer des suggestions concrètes de modifications. Pour tous ces efforts et ces contributions, je suis très reconnaissant.

De même, j’aimerais remercier les nombreux organismes qui ont consacré de leur temps et prêté leur expertise dans au moins l’un des enjeux exposés, notamment le personnel et les membres de nombreux organismes de réglementation et d’associations industrielles et de consommateurs^{footnote 3[3]}. Nous avons beaucoup à apprendre de l’expérience des autres.

J’aimerais également remercier l’équipe de direction de Tarion, son personnel et son conseil d’administration de leur contribution au cours de mon examen. J’ai été impressionné par leur dévouement et leur engagement pour la protection des consommateurs. Tarion a un mandat difficile. L’environnement dans lequel cette société doit évoluer est devenu de plus en plus complexe, alors que la Loi est demeurée pratiquement inchangée depuis 1976. Malgré cela, la société s’est montrée proactive à l’égard des changements survenus et a constamment amélioré le Régime de garanties des logements neufs.

Défis liés au Régime de garanties des logements neufs de l’Ontario

Le régime de garanties de logements neufs de l’Ontario est obligatoire et a été instauré en 1976. La structure de base du régime de garanties et la façon de l’offrir n’ont pas changé depuis 40 ans. Tarion a fait des efforts pour que la protection offerte par la garantie soit toujours à jour et offre une bonne valeur aux acheteurs de nouveaux logements et aux constructeurs. Des améliorations ont été apportées au régime de garanties au cours de cette période et, sous certains aspects, l’Ontario est un chef de file dans le domaine des garanties pour logements neufs comparativement à ses homologues du reste du Canada et des États-Unis. J’ai pu constater que des améliorations constantes avaient été apportées à la garantie au fil des ans. À titre d’exemple, Tarion a élaboré les directives sur les normes de construction (Construction Performance Guidelines), un important document pour les décisions relatives à l’évaluation des garanties qui a servi de modèle pour d’autres administrations. Néanmoins, le programme actuel et sa structure de fonctionnement comportent des problèmes fondamentaux, qu’il est important de résoudre.

Je crois que plusieurs des défis que j’ai constatés découlent de la multiplicité des fonctions qui échoient à Tarion, notamment son double rôle d’organisme de réglementation et de fournisseur de la garantie. Conséquemment, plusieurs des parties intéressées n’ont pas confiance dans le processus en place aujourd’hui et sont pour le moins inquiètes à l’égard de la capacité réelle et perçue du système actuel à protéger les consommateurs.

J’ai précisé divers problèmes constatés dans la façon dont les acheteurs de logements neufs et les constructeurs sont servis par l’actuel régime de garanties en Ontario, et dans la réglementation touchant les constructeurs de nouveaux logements :

• La procédure de résolution des différends de Tarion n’est pas toujours aussi accessible ou efficace qu’elle le devrait;
• L’information et l’éducation du consommateur ne sont pas aussi utiles ou efficaces qu’elles pourraient être, notamment en ce qui concerne les détails entourant l’entretien d’une maison, les conditions de la couverture en vertu de la garantie, la façon de s’y retrouver dans la procédure de traitement des plaintes et ce à quoi on devrait s’attendre avec les nouvelles constructions;
• Les changements à la protection offerte par la garantie sont apportés par Tarion dans le cadre de démarches ponctuelles qui ne sont ni aussi transparentes ni aussi ouvertes à la consultation qu’elles le devraient;
• La réglementation touchant les constructeurs et les vendeurs n’est pas conforme aux approches modernes en matière de protection des consommateurs;
• Les mesures de gouvernance mises en place pour assurer la reddition de comptes, la transparence et la surveillance ne sont pas non plus harmonisées aux pratiques exemplaires qui ont cours de nos jours.

La garantie des logements neufs n’est qu’une partie d’une structure beaucoup plus large et plus complexe pour la construction de logements neufs. Relier les rôles et responsabilités des divers participants du secteur de la construction de logements neufs peut poser certaines difficultés. Les liens entre les divers participants du secteur devraient être solides et inclure le partage d’information et d’autres protocoles en place. Je crois que les changements structurels que je recommande offrent la possibilité d’améliorer la coordination des efforts entre, d’une part, les secteurs de la garantie elle-même et de l’encadrement des constructeurs, et d’autre part, des partenaires municipaux, dont le ministère des Affaires municipales, les municipalités et les directeurs et directrices départementaux de la construction. Ces parties partagent un intérêt commun pour la protection des consommateurs et pour une construction de haute qualité, lequel pourra être favorisé par des liens solides et une coordination dans tout le secteur de la construction de logements neufs.

Tarion a adopté une approche d’amélioration continue. J’ai intégré dans mes recommandations plusieurs suggestions formulées par Tarion en matière d’amélioration. Il faudra du temps pour mettre en œuvre les changements structurels. Dans l’attente des changements en réponse à mes recommandations, je recommanderais fortement que Tarion continue de mettre en œuvre les possibilités d’améliorations qu’elle a établies dans son rapport annuel de 2015^{footnote 4[4]} et ailleurs, par exemple en mettant à profit ses améliorations des exigences pour l’inscription des constructeurs. Certaines de mes recommandations ne dépendent pas de lois, et peuvent être mises en place dans le cadre du fonctionnement habituel, à court terme ‒ c’est le cas par exemple des améliorations au répertoire des constructeurs. Quant à l’actuel mécanisme de résolution des différends, Tarion devrait continuer de l’améliorer en mettant en œuvre les changements recommandés par Mme Chornenki^{footnote 5[5]}(l’experte indépendante en résolution des différends embauchée par Tarion pour revoir ce mécanisme) et acceptés par Tarion.

Objectifs directeurs

Les objectifs suivants m’ont guidé pour formuler des recommandations sur le cadre structurel de façon plus générale et sur d’autres questions plus particulières. Ces objectifs assurent des résultats ciblés et devraient se refléter dans la Loi sur le Régime de garanties des logements neufs et dans sa mise en œuvre.

Je propose donc deux objectifs prioritaires pour le secteur des garanties de logements neufs à l’avenir :

1. Protection des consommateurs : Offrir une nouvelle garantie avantageuse à l’intention des acheteurs et propriétaires de logements neufs;
2. Qualité de la construction : Favoriser une grande qualité dans la construction résidentielle en Ontario et une amélioration continue de la qualité.

Ces deux objectifs sont appuyés par six objectifs supplémentaires :

1. Reddition de comptes et transparence : Un degré approprié de reddition de comptes au gouvernement et de transparence auprès du public;
2. Confiance du public : Structures organisationnelles et mécanismes qui favorisent des résultats efficaces, efficients et équitables, et qui sont en mesure de prendre efficacement en charge les conflits d’intérêts réels ou perçus;
3. Résolution des différends adaptée à notre époque : Un mécanisme de résolution des différends qui reflète les pratiques exemplaires actuelles, qui est accessible, rapide et équitable, et qui tient compte des disparités entre les connaissances et l’expertise du constructeur ou du fournisseur de la garantie, et celles du propriétaire du logement garanti;
4. Mode inclusif pour l’établissement des règles et des normes : Les conditions de la garantie et les autres règles et normes visant les constructeurs de logements neufs et les propriétaires sont établis dans le cadre d’une démarche inclusive, transparente et accessible;
5. Organisme de contrôle moderne : Des outils et pratiques rigoureux pour vérifier la conformité et visant à réglementer l’industrie sont en place, et sont appliqués efficacement par l’organisme de contrôle;
6. Efficience : Le Régime de garanties des logements neufs est efficace et efficient, et comporte une description claire des rôles et responsabilités de toutes les parties.

Résumé des principales recommandations

Un régime visant à favoriser la construction de logements de grande qualité et à offrir des garanties de logements neufs pour la protection des consommateurs a quatre fonctions essentielles :

1. Élaborer les règles relatives aux garanties de protection;
2. Assurer la gestion du régime de garanties;
3. Jouer le rôle d’arbitre lors de différends concernant ces règles;
4. Réglementer les constructeurs et les vendeurs.

Conformément à la Loi, Tarion est responsable de ces quatre fonctions. Cette approche est unique, au Canada à tout le moins, puisque aucun autre des gouvernements sur lesquels je me suis penché ne compte un seul organisme responsable de toutes ces fonctions. Je crois qu’à tout le moins, ces multiples rôles chez un même organisme risquent d’entraîner une perception de conflit d’intérêts et peuvent conduire à de réels conflits d’intérêts.

Du côté de la direction, la structure permettant à la même équipe de dirigeants d’être responsable des règles d’un régime de garanties qui est un monopole, de la gestion financière du régime, de la résolution des différends et de l’encadrement des constructeurs va inévitablement donner lieu à des situations où les objectifs financiers entreront en concurrence avec d’autres objectifs comme la protection des consommateurs. Sur le plan opérationnel, il y a risque de conflit lorsque la même personne reçoit une plainte, enquête au sujet de cette plainte, tente d’aider les parties à trouver une solution et doit ensuite prononcer un jugement si aucune solution n’est trouvée^{footnote 6[6]}. Même si Tarion a travaillé très fort pour mettre en place des contrôles internes afin d’atténuer ce conflit, je crois que les contrôles actuels ne sont pas en mesure de contrer ces difficultés de la manière voulue pour atteindre les objectifs ci-dessus. Je crois que ce problème et les difficultés que j’ai constatées ne peuvent être résolus adéquatement dans le modèle actuel sans changements structurels importants au modèle actuel de Régime de garanties des logements neufs en Ontario (voir l’annexe A – Modèle de prestation recommandé).

Cadre structurel proposé ‒ un régime de garanties des logements neufs obligatoire, offert dans le cadre d’un système concurrentiel à fournisseurs multiples, avec un organisme de réglementation distinct pour les constructeurs et les vendeurs, un mécanisme d’arbitrage indépendant lors de différends concernant la garantie et dont les règles, formulées par ce même organisme, doivent être approuvées par le gouvernement.

La garantie des logements neufs devrait continuer d’être un régime obligatoire. La couverture en vertu de la garantie devrait passer d’un modèle de type monopole, comme c’est le cas aujourd’hui avec Tarion comme fournisseur unique, à un système d’assurance comportant de multiples fournisseurs. La garantie devrait être un produit d’assurance. Certaines compagnies d’assurance du secteur privé ont fait part de leur intérêt à participer, en tant que fournisseur de la garantie, si un marché concurrentiel remplace la structure de type monopole qui prévaut aujourd’hui. Offrir la garantie en tant que produit d’assurance faciliterait la participation d’entreprises du secteur privé et permettrait d’implanter un contrôle et une reddition de comptes par le secteur financier. Un modèle à fournisseurs multiples, dans le secteur de l’assurance, existe déjà en Colombie-Britannique, en Alberta et en Saskatchewan, ainsi que dans plusieurs gouvernements à l’étranger.

Une nouvelle société sans but lucratif aurait comme responsabilité la gestion de la garantie des logements existants inscrits auprès de Tarion et pourrait participer, en tant que fournisseur de la garantie, au nouveau modèle de type concurrentiel. Certains constructeurs, vendeurs et propriétaires pourraient être heureux de continuer de traiter avec un organisme autre, sans but lucratif.

L’encadrement des constructeurs et des vendeurs devrait être assuré par un organisme d’application séparée, qui travaillerait en collaboration avec les fournisseurs de la garantie. L’approche actuelle d’encadrement des constructeurs et des vendeurs est obsolète et devrait être actualisée et harmonisée aux pratiques modernes pour les secteurs réglementés selon un modèle d’inscription ou de permis.

L’arbitrage de différends non résolus concernant la garantie devrait être assuré par un organisme distinct et indépendant des fournisseurs de la garantie et de l’organisme de réglementation. Les fournisseurs de la garantie continueraient de faciliter la résolution des différends entre propriétaires et constructeurs. Ils seraient aussi responsables d’évaluer et de décider de l’application de la garantie lorsque aucune entente n’est intervenue entre un constructeur et un propriétaire. Un propriétaire insatisfait d’une décision pourrait porter cette décision en appel auprès de l’organisme d’arbitrage indépendant, dans le cadre d’une démarche accessible, où il sera facile de cheminer.

L’élaboration de règles concernant la garantie devrait faire l’objet d’une plus grande surveillance de la part du gouvernement. Celui-ci devrait avoir le dernier mot quant à l’approbation des changements à la couverture en vertu de la garantie et à sa durée, et faire de même pour les changements relatifs à l’inscription de vendeurs ou de constructeurs. Les processus de mise à jour de la couverture et de la durée de la garantie ainsi que les normes pour l’inscription des constructeurs et des vendeurs devraient être plus réguliers, plus structurés et plus inclusifs. Bien qu’il appartiendrait au gouvernement de prendre les décisions finales, celui-ci devrait fonder ses décisions sur les avis formulés dans le cadre de processus d’examen rigoureux, qui mettent pleinement à contribution l’expertise et les connaissances du secteur de la construction de logements neufs et des consommateurs.

Le reste de ce rapport établit des recommandations particulières liées à ces quatre éléments structurels. J’ai également préparé des recommandations sur d’autres aspects de la prestation et du contenu du régime de garanties, notamment en ce qui concerne l’éducation des consommateurs et la «  construction illégale  ». Je crois que les changements que je propose renforceront la protection des propriétaires et des acquéreurs de logements neufs, et contribueront à une construction résidentielle de haute qualité en Ontario.