Encadrement des constructeurs et des vendeurs

Encadrement des constructeurs et des vendeurs

Des organismes de réglementation distincts

J’ai recommandé un modèle concurrentiel à multiples fournisseurs pour la prestation de la garantie. Cela suppose donc la mise en place d’un organisme de réglementation distinct pour les constructeurs et les vendeurs, lequel ne serait pas le fournisseur de la garantie. Permettre à cet organisme de réglementation d’être sur les rangs comme fournisseur de la garantie ferait en sorte que les inquiétudes existantes concernant d’éventuels conflits d’intérêts persistent et s’ajoutent à d’autres préoccupations en ce sens.

Le principal avantage lié au fait qu’un même organisme se charge de la réglementation et de la prestation des garanties serait, selon ce qu’on m’a dit, que l’information, les données et l’analytique peuvent être aisément partagées entre les diverses fonctions. On a suggéré que cette facilité d’échange serait mise en péril si la réglementation et la prestation des garanties deviennent des fonctions séparées. Il est essentiel que le partage d’information entre les fournisseurs de la garantie et l’organisme de réglementation soit efficient et efficace, j’en conviens. Je crois aussi que le tout peut être adéquatement pris en charge dans le cadre d’ententes et d’obligations de partage de l’information prévues dans la loi.

L’introduction d’un nouvel organisme de réglementation offre aussi l’occasion de résoudre les problèmes découlant de l’approche anormale utilisée pour l’encadrement des constructeurs et des vendeurs, qui n’a rien de conforme avec l’approche utilisée dans d’autres secteurs réglementés.

Une structure d’organisme d’application pour le nouvel organisme de réglementation

J’ai étudié la possibilité de former un organisme de réglementation à même le gouvernement, un organisme ou un organisme d’application^{footnote 1[1]}. Les divers gouvernements approchent différemment la façon dont les constructeurs sont réglementés. En Alberta et en Colombie-Britannique, par exemple, cette fonction est assurée au sein même du gouvernement.

L’Ontario a créé des organismes d’application solidement structurés pour la réglementation d’un bon nombre de secteurs. Ce modèle est en place depuis le milieu des années 1990 et s’applique à des secteurs variés, dont la sécurité des installations électriques, le secteur de l’immobilier, celui de la vente des véhicules automobiles et l’industrie du voyage. Un examen des services publics de l’Ontario réalisé en 2012 appuyait la mise sur pied d’organismes d’application supplémentaires en soulignant que « les organismes d’application délégués contribuaient à réduire les coûts pour les contribuables, à améliorer les résultats en matière de réglementation et d’efficience, à préserver la fonction de supervision du gouvernement et à accroître la mobilisation de l’industrie^{footnote 2[2]} ». L’organisme d’application, en tant que modèle, permet à l’organisme de réglementation de mettre à profit l’expertise et les connaissances propres au secteur tout en conservant le pouvoir de surveillance du gouvernement à l’égard de la prestation et de la responsabilisation dans le cadre de lois et de politiques.

Des mécanismes sont disponibles pour favoriser une mobilisation énergique des consommateurs au sein de la structure de l’organisme d’application. L’organisme de réglementation pourrait, par exemple, mettre sur pied un conseil consultatif de consommateurs, un outil auquel ont couramment recours les autres organismes d’application.

Du côté des constructeurs, un organisme d’application pourrait continuer de travailler avec une variété d’organismes comme l’Ontario Home Builders’ Association (OHBA), directement ou par l’intermédiaire de son comité consultatif formé de constructeurs. Ce comité a permis à l’OHBA et à Tarion d’échanger des idées et de l’information sur divers sujets d’intérêt mutuel. De tels échanges continueraient d’être importants pour le nouvel organisme de réglementation.

Je crois que l’approche de l’organisme d’application offre l’équilibre nécessaire entre  surveillance gouvernementale et indépendance opérationnelle.

Responsabilisation, transparence et surveillance

À l’heure actuelle, la Loi ne comporte qu’un seul article traitant de la reddition de comptes de Tarion à l’égard du gouvernement et des citoyens de l’Ontario. L’article 5 exige simplement que Tarion prépare un rapport tous les ans à l’intention du (de la) ministre sur l’état des activités de la société. Le ou la ministre soumet ce rapport au (à la) lieutenant(e)-gouverneur(e) en conseil et le dépose devant l’Assemblée législative. Dans les faits, une entente de responsabilisation entre la ministre et Tarion a été négociée afin d’élargir l’unique mesure de reddition de comptes prévue par la Loi.

D’autres organismes réglementaires chargés de l’administration de la Loi et délégués par le gouvernement doivent respecter diverses mesures de reddition de comptes exigées par la loi, notamment :

• une entente administrative ou un protocole d’entente entre l’organisme de réglementation et le gouvernement concernant les questions d’administration et de gouvernance;
• l’obligation de préparer des rapports annuels pour le ou la ministre responsable, qui a le pouvoir de préciser le type d’information que doivent contenir ces rapports;
• la capacité, pour le ou la ministre responsable, à exiger que des vérifications du rendement, de la gouvernance ou de la reddition de comptes, ou des vérifications financières soient réalisées par l’organisme de réglementation ou au nom de celui-ci, ou par toute autre personne ou entité, selon ce qu’il ou elle précise;
• la surveillance par le vérificateur général^{footnote 3[3]}.

Tarion, en tant qu’organisme de réglementation, se trouve dans une situation anormale en matière de reddition de comptes. Harmoniser les exigences de reddition de comptes et de transparence aux exigences en place pour les organismes d’application de façon plus générale favoriserait une plus grande uniformité de la surveillance gouvernementale et permettrait de mettre en place des mesures qui amélioreraient la confiance du public envers le Régime de garanties des logements neufs.

Un énoncé clair de l’objet de l’organisme de réglementation

Le rôle de l’organisme de réglementation devrait être de protéger les consommateurs et de favoriser la construction de logements neufs de haute qualité par des constructeurs qualifiés. Dans la loi existante, on ne précise pas que sa finalité en est une de protection des consommateurs. L’objectif d’une mesure législative peut influencer la façon dont la loi est interprétée par les tribunaux. Bien que ce ne soit pas précisé textuellement dans la Loi, plusieurs décisions des tribunaux l’ont décrite et interprétée comme une loi visant la protection des consommateurs et comme une loi rectificative^{footnote 4[4]}. Les objets principaux de l’organisme de réglementation qui consistent à assurer la protection des consommateurs et à favoriser une construction résidentielle de haute qualité par des constructeurs compétents et solides financièrement devraient être clairement précisés dans la loi.  

Admissibilité à l’inscription pour les constructeurs et les vendeurs

La Loi précise, de façon très globale, les exigences liées à l’inscription des constructeurs et des vendeurs. La Loi exige également que le registrateur^{footnote 5[5]} examine la situation financière et les antécédents des personnes qui demandent à être inscrites. Pour les constructeurs, la Loi exige un examen de la compétence technique afin que la garantie soit appliquée de manière uniforme. Toutes les autres conditions d’admissibilité sont précisées dans des règlements que Tarion peut formuler et adopter à sa seule et unique discrétion.  

De mon point de vue, les critères d’admissibilité de base devraient être inscrits dans la loi. Celle-ci devrait comporter des exigences rigoureuses d’admissibilité qui reflètent la réalité d’un marché comprenant à la fois de petits et de grands constructeurs, et des logements neufs dont la diversité s’étend des maisons unifamiliales aux grands immeubles en copropriété. On devrait pouvoir compter sur une autorité réglementaire pour toute exigence d’admissibilité supplémentaire et sur une autorité qui préciserait qui devrait satisfaire aux exigences d’admissibilité dans le cas de sociétés, de partenariats et d’autres structures corporatives.

À l’heure actuelle, pour l’évaluation de l’admissibilité, Tarion examine les antécédents du demandeur, s’il s’agit d’un individu, ou ceux des administrateurs et des directeurs s’il s’agit d’une société. On a suggéré que cet examen des antécédents devrait comprendre un examen des antécédents de toute personne susceptible de jouer un rôle actif ou un rôle important au sein de l’entreprise, soit les actionnaires, les employés, les agents et les sous-traitants. Il est important que l’organisme de réglementation soit en mesure d’évaluer le comportement des têtes dirigeantes et des principaux acteurs de toute société. Cette suggestion est particulièrement intéressante dans le contexte où il est non seulement possible d’utiliser diverses personnes morales d’un projet à l’autre, mais aussi d’avoir recours à des personnes morales différentes au sein d’un même projet. Les antécédents qu’il est pertinent d’examiner et leur influence sur la décision relative à l’inscription sont autant de facteurs sur lesquels il serait opportun de se pencher plus attentivement.  

Appels de décisions relatives à l’inscription devant le TAMP

Les appels de décisions relatives à l’inscription pour les constructeurs et les vendeurs devraient toujours être entendus par le Tribunal d’appel en matière de permis (TAMP). Ces appels ont trait à l’admissibilité à l’inscription ainsi qu’aux conditions d’inscription. Le TAMP possède une expérience considérable de tout ce qui entoure l’inscription et l’octroi de permis, et ce, dans un grand nombre de secteurs réglementés.

Instruments de conformité et d’application

Les instruments de conformité et d’application dont dispose Tarion sont limités en vertu de la Loi et ne reflètent pas la gamme de choix habituellement disponibles pour un organisme de réglementation moderne. Un plus large éventail d’instruments pourrait favoriser une réponse proactive, rapide et mieux adaptée en matière de conformité et d’application.

Les sanctions administratives permettent à un organisme de réglementation d’imposer une pénalité pécuniaire à l’endroit d’un inscrit ou d’un titulaire de permis en lieu et place d’une poursuite ou de la révocation de son inscription. Dans les organismes de réglementation modernes, les sanctions administratives sont de plus en plus utilisées comme instrument de conformité et peuvent contribuer à des résultats positifs et favoriser un plus grand respect des exigences de la loi.

Parmi les instruments de conformité et d’application supplémentaires qui pourraient être envisagés, l’organisme de réglementation pourrait disposer des pouvoirs suivants :

• exiger la divulgation de renseignements financiers ou d’autre nature;
• imposer des conditions particulières à un inscrit en tout temps, et non uniquement lors de son inscription initiale ou de son renouvellement;
• émettre des ordonnances de conformité à l’endroit d’un inscrit, par exemple si un constructeur ne se conforme pas à la loi ou néglige de répondre à une communication de l’organisme de réglementation;
• demander l’autorisation des tribunaux pour la désignation d’un séquestre ou d’un administrateur-séquestre lorsque des preuves démontrent des problèmes de gouvernance, des problèmes financiers ou un risque pour le public^{footnote 6[6]};
• si nécessaire, suspendre une inscription de manière immédiate, sans devoir formuler une proposition de révocation, cela afin d’empêcher tout préjudice supplémentaire à l’intérêt public^{footnote 7[7]};

• s’adresser aux tribunaux pour obtenir une ordonnance de gel des avoirs.

Les dispositions relatives aux infractions devraient être revues. À l’heure actuelle, le fait pour un inscrit ou un titulaire de permis de faire des déclarations erronées, mensongères ou trompeuses dans une publicité ou dans un document ne constitue pas une infraction, comme c’est le cas pour les autres secteurs réglementés^{footnote 8[8]}. Cette avenue mériterait d’être explorée plus à fond, dans le contexte d’un objectif plus large, soit d’uniformiser l’approche avec celles d’autres secteurs. 

Compétence technique et formation

Sur la question de la compétence et de la formation des constructeurs, la Loi exige que tout demandeur d’une inscription comme constructeur « possède la compétence technique pour honorer régulièrement les garanties^{footnote 9[9]} ». Le règlement 894 pris en vertu de la Loi élabore un peu plus sur cet aspect et donne au registrateur le pouvoir d’exiger d’un nouvel inscrit qu’il passe un examen écrit sur sa compétence technique et participe à une entrevue avec le registrateur^{footnote 10[10]}. Il appartient au registrateur, à sa discrétion, d’exiger ou non un examen écrit et une entrevue. Je comprends que dans la pratique, l’examen et l’entrevue sont généralement requis, mais ces exigences devraient être obligatoires pour tous les nouveaux demandeurs. L’exigence liée à la compétence technique devrait être révisée afin qu’elle s’applique à tous les nouveaux demandeurs qui souhaitent être inscrits en tant que constructeurs.

Exigences de compétence technique des employés, des administrateurs et des directeurs

Certains constructeurs inscrits effectueront eux-mêmes les travaux de construction, alors que d’autres les confieront à des individus dûment qualifiés, qui réaliseront et superviseront la construction d’un nouveau logement. Ces personnes devraient satisfaire aux mêmes exigences de compétence technique que le constructeur inscrit lui-même. Pour une personne morale ou un partenariat, un ou plusieurs individus devraient satisfaire à de telles exigences. La réglementation devrait préciser si un ou plusieurs administrateurs, directeurs ou cadres supérieurs d’une société ou d’un ou plusieurs partenaires devraient aussi satisfaire à ces exigences de compétence technique.  

Formation continue

Les exigences de formation continue sont désormais, dans toutes les professions et les autres secteurs réglementés, une condition essentielle à l’octroi d’un permis ou à une inscription. Dans plusieurs secteurs, notamment dans le domaine juridique (avocats et parajuristes) et chez les professionnels de l’immobilier, il s’agit d’une exigence maintenue en permanence, alors que dans d’autres secteurs, la formation continue n’est pas obligatoire, mais peut être ordonnée à la suite de plaintes ou dans le cadre de mesures disciplinaires. Les normes et règles touchant la construction de logements neufs ne sont pas statiques. Le Code du bâtiment de l’Ontario est habituellement révisé tous les cinq à sept ans. Le ministère des Affaires municipales a récemment amorcé un examen du Code qui pourrait entraîner des modifications importantes aux exigences touchant la construction de logements neufs^{footnote 11[11]}.

Une obligation de formation continue régulière pour les constructeurs et les vendeurs pourrait favoriser le respect des plus récentes exigences du Code du bâtiment. Des exigences de formation pourraient également être incluses dans la procédure de traitement des plaintes, les mesures disciplinaires et les réclamations touchant la garantie. Des programmes de formation spéciaux pourraient être rattachés à des facteurs extérieurs comme l’introduction de nouvelles exigences au Code du bâtiment. La formation continue pourrait être offerte de diverses façons ‒ par l’organisme de réglementation, par un tiers fournisseur, par Internet ou dans le cadre d’une conférence. L’objectif serait d’offrir une programmation accessible à un large éventail de constructeurs du secteur, de petite ou de grande envergure, partout dans la province.

Compte tenu de la complexité de la construction résidentielle et de l’envergure avec laquelle les pratiques évoluent dans le secteur de la construction, je recommande que les individus appropriés, parmi tous les inscrits, soient tenus de satisfaire à des exigences de formation continue, et ce, de façon régulière.

Les exigences de formation initiale et de formation continue obligatoires pourraient être introduites graduellement et devraient reposer sur une évaluation des risques. Ces exigences pourraient être rattachées au rôle assumé par chaque individu sur le plan personnel ou au sein d’un organisme ou d’une entreprise. 

Code de déontologie

Les codes de déontologie sont devenus la norme lorsque des professionnels sont titulaires de permis et réglementés. Ces codes s’appliquent tant aux individus que dans le contexte des sociétés. Un code de déontologie peut traiter d’aspects du comportement comme l’honnêteté et l’intégrité, le traitement des citoyens avec courtoisie et respect, et la réponse rapide aux demandes d’information de l’organisme de réglementation. Conformément aux autres lois en vertu desquelles des permis sont octroyés et qui réglementent les entreprises et les professionnels, les constructeurs et les vendeurs devraient avoir l’obligation de se conformer à un code de déontologie conformément à la loi.

Répertoire des constructeurs

À l’heure actuelle, Tarion offre un répertoire des constructeurs qui permet aux citoyens d’avoir accès par Internet à des renseignements sur un constructeur tels que les lieux où se trouvent ses projets de construction et s’il a fait l’objet de conciliations facturables^{footnote 12[12]},^{footnote 13[13]}. Tarion décide de l’information qui figure dans le répertoire des constructeurs. La loi ne précise pas quelle information doit être rendue publique. Ainsi, l’information sur des infractions en vertu de la Loi, dont les condamnations pour construction illégale, ne peut être consultée par les citoyens dans le répertoire. Tel qu’il est structuré actuellement, le répertoire des constructeurs comporte des lacunes. L’accès aux données est difficile et il est impossible d’effectuer une recherche par nom. L’utilisation de structures corporatives nombreuses et diverses dans un projet et entre les projets peut faire en sorte qu’il soit difficile pour les propriétaires d’obtenir un portrait complet de leur constructeur. L’accessibilité et la transparence de l’information sur le répertoire des constructeurs devraient être améliorées. Il devrait être possible d’y effectuer une recherche par nom. Tarion recueille de l’information sur le ou les dirigeants majoritaires d’une entreprise (une personne ou un groupe de personnes qui ont, ensemble ou individuellement, une participation dominante dans une entreprise de construction) dans le cadre du processus d’inscription, mais il est impossible d’effectuer une recherche parmi tous ces renseignements. La pertinence des renseignements contenus dans le répertoire des constructeurs dépend de l’exactitude des liens entre les dirigeants et les personnes clés des divers constructeurs inscrits.

Une attention particulière devrait être accordée à l’ajout de renseignements supplémentaires, comme de l’information sur les procédures disciplinaires, les infractions provinciales et toute autre conduite susceptible d’influencer le droit d’un individu d’être inscrit. De tels renseignements assureraient aux consommateurs plus de transparence relativement à la conduite antérieure d’un constructeur.

En ce qui concerne les données relatives aux réclamations, il serait utile de fournir, au minimum, l’information qui les concerne par type de défectuosité (réclamation après un an, deux ans ou sept ans) et de préciser séparément les défectuosités liées aux infiltrations d’eau. Les renseignements sur le dépôt et les retards dans la conclusion des réclamations en dollars devraient aussi faire partie du répertoire.

Le répertoire des constructeurs devra s’adapter au nouvel environnement formé de fournisseurs multiples. La loi devra préciser quels renseignements pourront être partagés et comment et quand s’effectuera ce partage. Les exigences de l’organisme de réglementation pourraient contribuer à l’amélioration des protocoles d’entente et d’autres ententes similaires au besoin.

Interventions dans le secteur

De nombreuses personnes m’ont fait part de la nécessité d’être plus présent, surtout auprès des constructeurs et des vendeurs de régions éloignées ou de plus petites communautés. Un nouvel organisme de réglementation devrait réfléchir aux moyens qui lui permettraient de mieux remplir ses obligations auprès des collectivités de l’ensemble de la province. À une certaine époque, Tarion jouissait d’une présence locale grâce à des bureaux régionaux. Certains intervenants ont suggéré des visites plus fréquentes dans les collectivités plus petites ou éloignées, ou le recours à des webinaires (des séminaires par Internet) pour joindre plus aisément les constructeurs qui sont à l’extérieur des grands centres urbains. D’autres personnes ont suggéré d’avoir recours à des communications ciblant les constructeurs et vendeurs de régions ou de zones géographiques précises si, par exemple, les données sur les réclamations révèlent un possible problème dans le secteur.  

Expertise du secteur des constructeurs au sein du conseil d’administration de l’organisme de réglementation

Je recommande que le conseil d’administration du nouvel organisme de réglementation continue d’inclure des représentants des constructeurs afin qu’il puisse disposer du degré d’expertise approprié dans ce domaine. Les membres du conseil possédant de l’expérience dans le secteur des constructeurs pourraient mettre à contribution leurs connaissances et leur expertise en matière de construction de logements neufs. Le processus actuel de sélection des représentants des constructeurs est pris en charge par l’Ontario Home Builders Association (OHBA). Je recommande que dans le cadre de ce processus, on s’assure de bien inclure des constructeurs de toute la province.

Cette représentation au sein du conseil permettra de disposer de connaissances et d’expertise du secteur de la construction de logements neufs, mais ne devra pas faire en sorte que des membres du conseil d’administration deviennent des défenseurs ou représentants de constructeurs en particulier ou d’associations de constructeurs. Des modifications à la façon dont sont choisis les membres du conseil chez les constructeurs seront peut-être nécessaires afin que le processus soit plus large que ce qui a actuellement cours avec l’OHBA. <p>Les groupes pour lesquels on a suggéré une représentation au sein du conseil sont les consommateurs, les organismes de défense des droits des consommateurs, les constructeurs membres de l’OHBA et ceux qui n’en sont pas membres, les agents du secteur du bâtiment, les ingénieurs, les architectes et les organismes de réglementation d’expérience.  

L’un des objectifs du nouvel organisme de réglementation sera de favoriser une construction résidentielle de haute qualité par des constructeurs compétents et solides financièrement. La grille de compétences pour les membres du conseil pourrait comprendre des connaissances et une expertise dans les domaines suivants : fabrication de produits, matériaux de construction, le Code du bâtiment, architecture et génie, construction de condominiums et autres compétences techniques. Puisque l’encadrement des constructeurs et des vendeurs vise aussi la protection des consommateurs, il serait important que le conseil d’administration comprenne des membres possédant des compétences en défense et en protection des droits des consommateurs. De plus, comme il s’agit d’un organisme de réglementation, des membres possédant une expérience pratique au sein de ce type d’organisme devraient aussi être envisagés.

Tarion a évolué depuis sa constitution en personne morale en 1976 et demeure, sous de nombreux aspects, un organisme hautement efficace ^{footnote 14[14]}. À l’heure actuelle, l’organisme doit composer avec des enjeux financiers considérables découlant des obligations de sûreté des inscrits et doit veiller à ce que les fonds nécessaires soient disponibles pour répondre aux réclamations prévues. L’organisme doit aborder des questions complexes sur le plan technique et de la construction pour l’établissement de normes et de pratiques qui seront généralement reconnues. Il doit s’engager auprès des consommateurs et lors de l’arbitrage de différends. Chacun de ces domaines est particulier. On s’attend donc à ce que les membres du conseil regroupent des compétences qui correspondent au travail que l’organisme doit accomplir. À un moment donné, il devient difficile de parvenir à réunir les compétences nécessaires au sein du conseil.