Prestation de la garantie des logements neufs

Recommandations détaillées

Prestation de la garantie des logements neufs

Le rôle de l’organisme de réglementation constitue un monopole naturel. En effet, il ne peut y avoir qu’un seul organisme de réglementation pour tout régime réglementaire. Le rôle du fournisseur de la garantie n’est pas un monopole naturel, bien que, selon la loi, Tarion ait le monopole quant à la prestation de la garantie des logements neufs^{footnote 1[1]}. Nulle part ailleurs au Canada un gouvernement ne fusionne les fonctions d’organisme de réglementation et de fournisseur de garanties.

Plusieurs problèmes fondamentaux résultent de la fusion de fonctions en place aujourd’hui, notamment :

• Un manque de spécialisation devant les responsabilités très différentes que sont celles d’un organisme de réglementation et d’un fournisseur de la garantie;
• Une perception de conflit d’intérêts et un risque bien réel de tels conflits entre les objectifs de l’organisme de réglementation et ceux du fournisseur de la garantie;
• Un manque de surveillance réglementaire de la fonction de garantie, qui s’appliquerait normalement au secteur de l’assurance;
• L’exclusion de tout compétiteur pour la prestation d’une garantie de protection.

Dans les autres provinces, la garantie est généralement offerte dans le cadre d’un modèle concurrentiel, le plus souvent sous forme de produit d’assurance. Mais Tarion n’est pas réglementée comme une compagnie d’assurance, et la Loi ne réglemente pas non plus la garantie de protection comme un produit d’assurance.

À la base, les régimes de garanties sont en place pour protéger les propriétaires d’un logement neuf. C’est sur ce principe fondamental que devraient reposer les décisions sur les paiements à partir du fonds et les indemnisations à la suite de réclamations au titre de la garantie. Ces décisions ne devraient pas être influencées par des objectifs conflictuels de protection d’un fonds en refusant d’indemniser ou en limitant le montant des indemnisations versées^{footnote 2[2]}. Les règles que doit respecter le fournisseur du fonds de garantie devraient appuyer l’objectif de protection des consommateurs.

Modèle de concurrence

Je recommande la mise sur pied d’un modèle concurrentiel faisant appel à de multiples fournisseurs pour la garantie.

La mise en place d’une approche concurrentielle devrait encourager l’amélioration continue et l’innovation. En retour, le tout favoriserait de meilleures perspectives pour le consommateur, notamment des améliorations à la garantie qui iraient au-delà des indemnités minimales. Cette approche ferait aussi en sorte que les constructeurs profitent d’un choix de fournisseurs et parallèlement, un choix de fournisseurs pour les constructeurs aurait des effets sur le choix de constructeurs dont profiteraient les acheteurs de logements neufs.

Des garanties de logements neufs sont offertes par de multiples fournisseurs dans un marché concurrentiel en Alberta, en Colombie-Britannique et en Saskatchewan, de même qu’à l’étranger.

Certaines compagnies d’assurance possédant de l’expérience et une expertise dans l’offre de garanties pour logements neufs dans l’ouest du Canada ont manifesté de l’intérêt à offrir de tels services en Ontario si une telle éventualité se présentait. Les compagnies d’assurance ont accès à une variété de mécanismes de financement et à de grandes réserves, ce qui les rend particulièrement aptes à répondre à d’importantes demandes d’indemnisations, notamment lors d’événements de nature totalement imprévisible et de grande envergure, ou de défectuosités à grande échelle. Les risques et les coûts associés à l’introduction de nouveaux fournisseurs peuvent être contrôlés durant leur entrée en service, notamment à l’aide d’une réglementation efficace des fournisseurs de la garantie.

Protections minimales de la garantie prévues dans la législation

Des normes minimales devraient continuer de s’appliquer à toutes les garanties des logements neufs. Ces normes devraient être établies par le gouvernement et précisées dans la Loi elle-même ou dans des règlements pris en vertu de la Loi. Le processus de consultation régulier et inclusif que je propose à la recommandation 29 pour l’établissement des règles favorisera la prise de décision quant aux modifications et améliorations futures apportées aux garanties.

Produit d’assurance

Je recommande que la garantie soit clairement définie comme un produit d’assurance et soit sujette à la Loi sur les assurances de l’Ontario^{footnote 3[3]}.

La couverture actuelle en vertu de la garantie est décrite et mise en œuvre par Tarion sous forme de caution^{footnote 4[4]}. En vertu de la Loi, il appartient au vendeur de garantir au propriétaire d’un nouveau logement que ce logement a été construit selon les règles de l’art et que les matériaux utilisés sont exempts de vices, que le logement est propre à l’habitation, qu’il a été construit d’une manière conforme au Code du bâtiment de l’Ontario et qu’il est exempt de vices de construction importants^{footnote 5[5]}. Le fonds de garantie est disponible pour remplir cette obligation lorsque le vendeur néglige de le faire. Tarion agit comme caution et s’implique lorsque le vendeur n’a pas satisfait l’obligation de la garantie.

Tarion offre aux propriétaires une garantie de type produit d’assurance, mais ni Tarion ni la garantie ne sont soumises au contrôle qui s’appliquerait ordinairement à une compagnie d’assurance offrant un produit d’assurance similaire^{footnote 6[6]}. Dans certaines provinces où la garantie pour logements neufs est offerte par des sociétés d’assurance, cette garantie est définie comme une catégorie d’assurance séparée. En Alberta, il existe trois catégories distinctes d’assurance pour les garanties de logements neufs^{footnote 7[7]}. Dans ces autres provinces, bien que le fournisseur de la garantie (la compagnie d’assurance) soit responsable en définitive, le constructeur a un rôle à jouer quand vient le temps de répondre à la réclamation d’un propriétaire de logement neuf.

Désigner clairement la garantie de protection comme produit d’assurance refléterait ce qui se produit dans les faits lorsque la garantie est offerte.

Une garantie sous forme de produit d’assurance donnerait aussi lieu à l’introduction d’une surveillance par l’organisme de réglementation du secteur de l’assurance^{footnote 8[8]}.
Cette surveillance porterait sur les aspects suivants :

• les exigences minimales en capital;
• les règles de gouvernance d’entreprise;
• les restrictions de placement;
• les exigences de déclaration à un organisme statistique désigné et au surintendant des services financiers concernant les réclamations et les primes;
• l’obligation de s’abstenir de toute pratique déloyale ou frauduleuse définie;
• l’exigence de contribuer à une association d’indemnisation qui indemnise les titulaires de garanties ayant subi une perte lorsqu’un assureur devient insolvable;

• les obligations de conformité à diverses exigences concernant la police d’assurance et le traitement des réclamations.

De plus, à titre de produit d’assurance, la garantie des logements neufs profiterait des autres mesures de contrôle en place pour les compagnies d’assurance, notamment un mécanisme obligatoire lors de plaintes^{footnote 9[9]}. Les plaintes à l’endroit d’une compagnie d’assurance peuvent être formulées auprès de la Commission des services financiers de l’Ontario. Pour les compagnies d’assurance qui en sont membres, les plaintes peuvent être déposées auprès du Service de conciliation en assurance de dommages, à l’échelle nationale^{footnote 10[10]}.

Fonds existant pour la garantie et inscriptions actuelles ‒ nouvelle société sans but lucratif

Il y a en Ontario plus de 365 000 logements neufs^{footnote 11[11]} couverts par une garantie en vertu de la Loi. Chaque logement est protégé par une garantie d’une durée de sept ans. Lors de la transition vers un modèle concurrentiel, une personne morale devrait être mise en place pour prendre en charge les inscrits existants. Je recommande qu’une nouvelle société sans but lucratif soit mise sur pied; cette société serait responsable de la prestation de la garantie des logements neufs pour les propriétés déjà inscrites dans le cadre du régime existant.

Cette nouvelle société responsable de la garantie devrait être autorisée à offrir des garanties et à faire concurrence aux fournisseurs du secteur privé, et ce, tout en conservant le statut d’organisme sans but lucratif. Comme pour ces concurrents, cette société serait soumise à la surveillance d’un organisme de réglementation, soit la Commission des services financiers de l’Ontario^{footnote 12[12]}, et aurait elle aussi diverses responsabilités, soit :

• évaluer le montant nécessaire pour les éventualités raisonnablement prévisibles;
• établir et répartir les responsabilités en cas de défectuosité majeure d’un immeuble;
• recevoir et évaluer les réclamations;
• assurer l’éducation des consommateurs.

Cette nouvelle société sans but lucratif n’agirait pas comme organisme de réglementation des constructeurs.

Les normes de contrôle devraient être les mêmes chez tous les fournisseurs de la garantie. La réglementation prise en vertu de la Loi sur les assurances veillerait à ce que tous les fournisseurs, y compris la nouvelle société sans but lucratif, soient soumis aux mêmes contrôles.

Des transitions similaires ont été réalisées avec succès en Ontario. C’est le cas de LAWPRO, une société sans but lucratif assurant la gestion de la couverture d’assurance pour les avocats et les parajuristes. En 1995, c’est le Barreau du Haut-Canada qui assurait la couverture d’assurance de ces professionnels. Aujourd’hui, LAWPRO se définit comme «  [traduction] une compagnie d’assurance prospère, solidement établie, réputée pour sa gestion raisonnée des réclamations, sa gestion proactive des risques et ses approches novatrices de la technologie pour la profession juridique^{footnote 13[13]}  ».

En Alberta, avant le lancement du régime obligatoire de garanties pour les logements neufs, en février 2014, l’Alberta New Home Warranty Program était en vigueur et permettait aux constructeurs d’offrir une garantie aux acheteurs de façon volontaire. Ce régime volontaire a été modifié afin d’être adapté aux exigences du régime obligatoire et de pouvoir concurrencer les compagnies d’assurance du secteur privé offrant elles aussi des garanties. Une nouvelle société, la New Home Warranty Insurance (Canada) Corporation, a été constituée en personne morale le 8 octobre 2015, et devenait ainsi un fournisseur de produits d’assurance autorisé, régi par les dispositions de l’Alberta Insurance Act. Le 1^er décembre 2015, cette nouvelle société reprenait toutes les responsabilités de la garantie et l’ensemble des obligations de l’ancien régime volontaire, en se chargeant de la souscription et de l’évaluation des réclamations. Dans les documents publiés par cette société, le régime parle du processus de transition en ces termes : «  [traduction] Au cours de 2015, le régime s’est employé avec diligence à jeter les bases nécessaires à la création d’une société agissant maintenant comme assureur pour la garantie des logements neufs, la garantie lors de rénovations et les produits connexes^{footnote 14[14]}.  »

Je crois que des décisions devront être prises concernant le fonds de garantie existant si des sommes s’y trouvent encore à l’échéance des inscriptions actuelles et après que les opérations comptables nécessaires auront été réalisées en vue de préparer la nouvelle société sans but lucratif à entrer de manière définitive sur le marché concurrentiel. Je suis persuadé qu’on pourra prendre ces sommes en charge correctement au moment voulu.

La gouvernance assurée par le conseil d’administration de la nouvelle société sans but lucratif sera aussi un aspect important. Le conseil aura en effet besoin d’un niveau et d’un ensemble de compétences appropriés pour assurer la surveillance d’un fonds d’environ un demi-milliard de dollars^{footnote 15[15]}.

Le passage à une société distincte pour la gestion du fonds de garantie existant serait l’occasion de renforcer et d’accroître, au sein du conseil, la participation de personnes possédant des antécédents en gestion financière, en comptabilité et en assurance, et d’autres compétences liées à la gestion de fonds de garantie ‒ des compétences habituellement présentes au sein d’un organisme assurant la gestion d’un fonds de cette ampleur. Une nouvelle société essentiellement axée sur la garantie serait en mesure de compter sur une masse critique d’expertise à l’interne pour : assurer la surveillance d’un fonds d’environ 500 millions de dollars; mettre sur pied, à l’interne, les capacités nécessaires pour évaluer et garder au sein de son personnel des conseillers et des gestionnaires en investissements chevronnés; offrir des contrôles plus approfondis des opérations touchant les investissements dans le cadre du fonds; accroître le degré de surveillance du fonds par des professionnels de l’extérieur; enfin, faire preuve de plus de transparence relativement aux opérations d’investissement et au rendement du fonds.