1. Introduction, contexte et autorités
1.1. Aperçu du rôle provincial en cas d'urgence
Aux termes de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d'urgence, L.R.O. 1990, ch. E.9 (LPCGSU), une situation d'urgence désigne une « situation ou situation imminente dangereuse à un point tel qu'elle risquerait de causer un grave préjudice à des personnes ou d'importants dommages à des biens et qui est due à un fléau de la nature, à une maladie ou autre risque pour la santé, à un accident ou à un acte intentionnel ou autre ».
De telles situations peuvent menacer la sécurité publique, la santé publique, l'environnement, les biens, la continuité des activités gouvernementales, les infrastructures essentielles et la stabilité économique. Elles varient en intensité et en complexité en fonction de facteurs tels que le moment où elles surviennent, les conditions météorologiques, la gravité des répercussions, le type et la configuration des infrastructures et édifices touchés, le type de danger et les facteurs démographiques.
La plupart du temps, lorsque les individus, les familles ou les entreprises touchés n'ont
pas la capacité d'intervenir, c'est la collectivité
Parfois, une collectivité a besoin d'aide supplémentaire pour gérer une urgence. Une aide directe du gouvernement provincial peut alors s'avérer nécessaire pour appuyer les activités d'intervention locales. De même, le gouvernement de l'Ontario participe souvent à la gestion d'urgences à l'extérieur de son territoire. Par exemple, le gouvernement d'une province voisine ou du Canada peut demander son aide lorsqu'il n'a pas les ressources suffisantes pour gérer la situation.
Quand le gouvernement provincial intervient dans une situation d'urgence, il doit souvent mobiliser ses divers ministères et organisations et coordonner leurs efforts. Le Plan provincial d'intervention en cas d'urgence (PPIU) sert à guider cette coordination.
1.2. Plan provincial d'intervention en cas d'urgence
Le PPIU décrit comment l'Ontario coordonne, sur son territoire, ses interventions d'urgence lorsque celles-ci font interagir plusieurs ministères ou organisations du gouvernemental provincial.
Ce plan, qui porte principalement sur l'organisation des efforts et des ressources de la province lorsque l'urgence est complexe et étendue, explique aussi comment l'Ontario doit travailler avec les collectivités, le gouvernement fédéral, le secteur privé et d'autres intervenants en gestion des urgences.
Le PPIU a pour public cible les gestionnaires d'urgences qui élaborent leurs propres plans et procédures d'intervention en Ontario. Il est également destiné aux intervenants d'urgence, ainsi qu'aux membres du public qui souhaitent savoir comment le gouvernement ontarien réagit aux situations d'urgence.
Par le PPIU, le solliciteur général rempli l'obligation qu'il a de mettre en place un plan d'intervention, conformément au décret 1157/2009, pour « toute situation d'urgence exigeant la coordination de la gestion provinciale d'une situation d'urgence ».
1.3. Collectivités de l'Ontario
1.3.1. Municipalités
Le terme « municipalité » désigne une zone géographique dont les habitants sont constitués en personne morale et qui possède une compétence et une autonomie gouvernementale conférée par la loi provinciale (Loi de 2011 sur les municipalités, L.O. 2001, chap. 25). C'est dans les municipalités que vivent la majorité des habitants de l'Ontario.
1.3.2. Premières Nations de l'Ontario
Dans le PPIU, le terme « communauté des Premières Nations » désigne l'ensemble des membres des Premières Nations vivant dans une réserve.
Il est à noter que ces communautés ne sont pas régies par la LPCGSU. Cependant, la province de l'Ontario, par l'intermédiaire du Centre provincial des opérations d'urgence (CPOU), leur fournit une assistance dans le cadre d'une entente conclue avec le gouvernement du Canada et administrée par Services aux Autochtones Canada (SAC). SAC est le ministère fédéral responsable de collaborer avec les Premières Nations et le gouvernement provincial pour répondre aux urgences. Il est également chargé d'aider les communautés des Premières Nations à concevoir et mettre à jour leurs plans de mesures d'urgence à l'échelle régionale et nationale ainsi que leurs plans de réduction des risques d'urgence (voir la section 2.7.7 pour en savoir plus sur ces plans).
De nombreux peuples autochtones vivent en communauté à l'extérieur des réserves des Premières Nations. Dans ces cas, la gestion des urgences revient à la municipalité ou à la collectivité non érigée en municipalité où résident ces personnes.
1.3.3. Collectivités non érigées en municipalités
Ce ne sont pas tous les Ontariens qui vivent dans des municipalités au sens de la Loi de 2011 sur les municipalités, L.O. 2001, chap. 25. Dans cette loi, un territoire qui n'a pas d'administration municipale est appelé en anglais « unorganized territory » (qui signifie « territoire non organisé »). Pour tenir compte du fait qu'un territoire non doté d'une administration municipale peut néanmoins évoluer sous une certaine forme d'organisation, on utilise dans le PPIU le terme « unincorporated community » (« collectivité non érigée en municipalité ») pour désigner l'ensemble des personnes qui y vivent.
1.4. Gestion des situations d'urgence en Ontario
1.4.1. Programmes de gestion des situations d'urgences
La gestion des situations d'urgence est un processus regroupant des programmes et activités organisés pour faire face à des urgences ou des désastres réels ou potentiels.
En Ontario, il s'agit d'une responsabilité partagée par les individus, les familles, les collectivités non érigées en municipalités, les Premières Nations, les administrations municipales, provinciales et fédérales et d'autres organisations, comme les propriétaires et exploitants d'infrastructures essentielles et les organisations non gouvernementales (ONG).
Les programmes de gestion des situations d'urgence se fondent sur une analyse des risques et comprennent des éléments prescrits, comme des mesures de prévention, d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement. En Ontario, ces programmes regroupent généralement :
- des plans de mesures d'urgence (qui comprennent souvent des plans visant la continuité des opérations);
- des formations associées à diverses activités d'intervention;
- des activités d'information publique sur les risques pour la sécurité publique et la protection civile en situation d'urgence.
1.4.2. Gouvernance de l'Ontario en matière d'urgence
1.4.2.1. Solliciteur général
Le solliciteur général est responsable d'exécuter la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d'urgence (LPCGSU), le principal instrument encadrant la gestion des urgences en Ontario.
1.4.2.2. Ministères et autres organisations provinciales
L'article 5.1 de la LPCGSU décrit les critères relatifs aux programmes de gestion des situations d'urgence que doivent respecter les ministères et autres organisations provinciales. D'autres normes à ce sujet sont énoncées dans le Règlement de l'Ontario 380/04, pris en application de l'article 14 de cette loi.
La LPCGSU autorise le lieutenant-gouverneur en conseil (LGC) à assigner certains types d'urgences à certains ministres ou à certains organismes, conseils et commissions. Le LGC a exercé ce pouvoir dans le décret 1157/2009, reproduit à l'Annexe C. Ce décret ne confie aucun type d'urgence à un organisme, un conseil ou une commission.
Selon le décret 1157/2009, tous les ministres sont tenus d'élaborer des plans de mesures d'urgence « relatifs à toute situation d'urgence ayant des répercussions sur la continuité des activités et des services au sein de leurs ministères respectifs ». Cette obligation se retrouve aussi à l'article 7 du Règl. de l'Ont. 380/04.
Bien que la LPCGSU et ses règlements d'application définissent les obligations ministérielles relatives aux programmes de gestion des situations d'urgence, il revient à chaque ministère d'administrer ses propres programmes conformément à son mandat. Certains ministères sont investis d'autres responsabilités en la matière en vertu d'autres lois, responsabilités dont ils s'acquittent également dans leurs plans de mesures d'urgence.
1.4.2.3. Municipalités
L'article 2.1 de la LPCGSU décrit les critères relatifs aux programmes de gestion des situations d'urgence que doivent respecter les municipalités. D'autres normes à ce sujet sont énoncées dans le Règl. de l'Ont. 380/04, pris en application de l'article 14 de cette loi.
1.4.2.4. Comité du Conseil des ministres pour la gestion des situations d'urgence
La LPCGSU autorise le LGC à constituer, parmi les membres du Conseil exécutif, un comité chargé de le conseiller sur des questions relatives à des situations d'urgence. A ainsi été constitué, en vertu du décret 601/2019, le Comité du Conseil des ministres pour la gestion des situations d'urgence (CCMGSU).
Le Bureau du Conseil des ministres appuie le CCMGSU et assure la liaison avec le Cabinet du premier ministre.
1.4.2.5. Chef de Gestion des situations d'urgence Ontario
Le LGC est responsable de nommer un chef à la tête de Gestion des situations d'urgence Ontario (GSUO), pour qu'il chapeaute la direction de la gestion des situations d'urgence du Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d'urgence (BCIGSU).
Sous la direction du solliciteur général, le chef de GSUO est responsable d'encadrer la conception et l'exécution des programmes de gestion des situations d'urgence pour :
- les organisations provinciales : tous les ministères de l'Ontario et chaque organisme, conseil, commission et autre direction du gouvernement désigné par le LGC en vertu de la LPCGSU;
- les municipalités de l'Ontario.
Dans le cadre d'ententes conclues entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations de l'Ontario, le chef de GSUO participe aussi à la gestion des urgences dans les communautés des Premières Nations.
Aux termes de la LPCGSU, il est responsable de veiller à ce que les programmes soient, dans la mesure du possible, coordonnés avec les programmes de gestion des situations d'urgence et les plans de mesures d'urgence du gouvernement du Canada et de ses organismes. Dans cette optique, il doit notamment offrir son appui et son aide en ce qui concerne les programmes de gestion des situations d'urgence des municipalités et des organisations du gouvernement provincial.
Enfin, le solliciteur général a chargé le chef de GSUO d'administrer et d'appliquer le PPIU, et de diriger le Centre provincial des opérations d'urgence (CPOU).
Le CPOU sert de quartier général pour la coordination de l'organisation d'intervention en situation d'urgence (OISU) de la province, c'est-à-dire le regroupement des organisations provinciales responsables d'intervenir en cas d'urgence en Ontario. L'OISU provinciale se compose de toutes les organisations ontariennes qui participent activement à une intervention d'urgence. Ces organisations peuvent varier selon les besoins de l'urgence.
1.5. Sigles, acronymes et abréviations, et lexique
Les sigles, acronymes et abréviations ainsi que les termes utilisés dans le présent
document sont définis respectivement dans l'Annexe A et l'Annexe B.
1.6. Examen et révision du PPIU
Le PPIU doit être examiné et révisé dans son ensemble par le chef de GSUO au moins tous les cinq ans. Cela dit, des mises à jour plus fréquentes peuvent s'avérer nécessaires en raison de situations imprévues, par exemple l'apport de changements majeurs à la LPCGSU. C'est le solliciteur général qui se charge de ces mises à jour ponctuelles.
Le processus de révision quinquennale du PPIU comprend les étapes suivantes :
- Des consultations adéquates avec les intervenants pour assurer la conformité du plan avec les directives d'intervention d'urgence en vigueur, les modifications législatives ou les autres changements, afin de choisir les meilleures méthodes en gestion des urgences.
- Une étude des comptes-rendus après action, des plans de mesures correctives, des plans d'amélioration et de tout autre rapport du gouvernement provincial contenant des recommandations relatives au PPIU, produits depuis la dernière révision.
- Une évaluation de la capacité actuelle a respecté les exigences du PPIU.
De plus, le chef de GSUO doit relire le PPIU chaque année pour déterminer s'il est nécessaire d'entamer le processus complet de révision plus tôt que prévu, et pour déterminer toute modification technique à apporter, ce qu'il peut faire entre les révisions majeures. Les modifications techniques requises peuvent être mineures; il peut s'agir de remplacer le nom d'un ministère, de corriger une erreur de grammaire ou de typographie (coquille) ou d'apporter une légère clarification.
Le chef de GSUO est également responsable de veiller à ce que la dernière version du PPIU soit distribuée aux intervenants de l'Ontario.
Notes en bas de page
- note de bas de page[1] Retour au paragraphe Dans le présent plan, le terme « collectivité » est un générique qui désigne un groupe de résidents locaux. Il peut s'agir d'une municipalité, d'une communauté des Premières Nations ou d'une communauté évoluant sur un territoire non érigé en municipalité.
- note de bas de page[2] Retour au paragraphe Le PPIU reprend de nombreux termes tirés du lexique de la gestion des situations d'urgence de l'Ontario.