3. Bases de la planification

Outre les buts du Plan provincial d'intervention en cas d'urgence (PPIU) décrits à la section 2.2, les bases de la planification guident l'exécution de ce plan en définissant les endroits où il s'applique, le type d'urgences à prévoir en Ontario ainsi que les priorités en matière d'intervention et de rétablissement.

3.1.  Exécution des éléments de la gestion des urgences

La gestion des urgences en Ontario s'effectue selon une approche fondée sur les risques; elle se divise en quatre volets :

Prévention

Mesures prises afin d'empêcher la survenance d'une situation d'urgence ou d'un sinistre. Ces mesures peuvent inclure des contrôles législatifs, des restrictions en matière de zonage, des normes et procédures de fonctionnement améliorées ou la gestion de l'infrastructure essentielle.

Atténuation

Mesures prises afin de réduire les effets d'une situation d'urgence ou d'un sinistre. Il peut s'agir notamment de mesures de confinement ou de détournement afin de réduire l'impact d'une inondation ou d'un déversement accidentel.

Préparation

Mesures prises avant une situation d'urgence ou un sinistre pour assurer une intervention efficace. Exemples : formulation d'un plan d'intervention en cas d'urgence et d'un plan de continuité des activités/opérations, formation, exercices, sensibilisation du public et éducation.

Intervention

Prestation de services d'urgence, d'assistance au public ou d'intervention pendant un incident ou immédiatement après afin de protéger les personnes, les biens, l'environnement, l'économie ou les services. Il peut s'agir notamment de la prestation de ressources en personnel ou de services ou de la fourniture de matériel.

Rétablissement

Processus visant à ramener une collectivité sinistrée aux conditions normales d'avant la situation d'urgence. Ce processus peut inclure la fourniture d'une assistance financière, la réparation de bâtiments ou la restauration de l'environnement.

La coordination efficace et harmonieuse de tous ces éléments est essentielle à la bonne gestion des urgences.

Même si le PPIU met l'accent sur la réponse et sur les bases du rétablissement, les trois autres volets restants – prévention, atténuation et préparation – impliquent des mesures proactives, indispensables dans toute situation d'urgence, et offrent un contexte important dans lequel placer le processus de gestion des urgences en Ontario. En effet, ces éléments peuvent réduire de beaucoup les opérations d'intervention et de rétablissement nécessaires dans certains cas, de même que les risques à long terme ainsi que les coûts correspondants.

3.1.1.  Intervention et rétablissement

Le PPIU aborde le volet « intervention » directement, et le volet « rétablissement » seulement dans les cas où celui-ci s'imbrique dans les activités d'intervention.

L'intervention peut commencer lorsqu'une alerte sérieuse est émise, ou autrement pendant l'incident ou immédiatement après. Elle consiste principalement à protéger la population, à répondre aux besoins urgents et à empêcher d'autres dommages ou dégâts de se produire.

Quant aux activités de rétablissement, elles peuvent commencer pendant la phase d'intervention. Le cas échéant, elles devraient être coordonnées avec celles-ci. Le rétablissement a pour but d'aider les individus, les entreprises et les collectivités à retrouver une situation normale.

Si l'intervention se limite généralement à des mesures à court terme, le rétablissement, lui, peut se faire à court terme (jours, semaines), à moyen terme (semaines, mois) et à long terme (mois, années). Par exemple, il peut s'agir de ramasser les débris (court terme), de fournir des services de santé mentale en situation de crise dans les collectivités touchées (moyen terme) ou de reconstruire une propriété résidentielle ou des infrastructures ou biens essentiels (long terme).

La responsabilisation, l'habilitation et la collaboration des collectivités sont essentielles au rétablissement complet. Ces efforts nécessitent une expertise, une coordination et des ressources en gestion des urgences qui surpassent la capacité et le cadre normal de fonctionnement des services et ressources ordinaires (en situations non urgentes). Ils devraient avoir pour objectif d'améliorer les conditions physiques, sociales, environnementales et économiques de la collectivité pour en accroître la résilience, par l'intégration de mesures de réduction des risques de sinistre.

3.2.  Définition de la zone visée

La zone géographique couverte par le PPIU correspond au territoire régi par le gouvernement de l'Ontario. Les responsabilités en gestion des urgences à l'intérieur de cette zone relèvent de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d'urgence (LPCGSU).

Cela dit, les réserves des Premières Nations de l'Ontario ne sont pas régies par la LPCGSU. Le PPIU contient tout de même des dispositions sur les urgences qui les touchent, fondées sur les ententes conclues entre les Premières Nations, le gouvernement du Canada et le gouvernement de l'Ontario (voir l'Annexe D.1.5 pour en savoir plus).

3.2.1.  Types de collectivités

3.2.1.1.  Municipalités

Les municipalités assurent l'administration locale selon un modèle à pallier unique ou à deux paliers.

Municipalités à deux paliers : Dans ce type de structure, il y a une municipalité de palier supérieur, composée de plusieurs municipalités de palier inférieur.

Municipalités à palier unique : Ces entités ne font pas partie d'une municipalité de palier supérieur. Elles s'occupent à elles seules de l'ensemble des services d'administration locale. Toutes les municipalités du nord de l'Ontario et bon nombre de celles du sud se classent dans cette catégorie.

3.2.1.2.  Réserves des Premières Nations

Une réserve des Premières Nations est une terre mise à part, en vertu de la Loi sur les Indiens et des traités, pour l'usage exclusif d'une bande indienne (Première Nation). L'Ontario compte 133 communautés des Premières Nations évoluant dans des réserves. Ces communautés constituent plusieurs peuples, chacun ayant ses propres croyances, sa propre langue et sa propre histoireChiefs of Ontario – Directory of First Nations.. Un quart de ces collectivités sont petites et isolées; beaucoup d'entre elles ne sont accessibles que par avion, sauf pendant les mois d'hiver, une fois les passages de glace formés.

3.2.1.3.  Collectivités non érigées en municipalités

Un territoire non érigé en municipalité, au sens de la Loi sur les municipalités, est une région géographique de l'Ontario qui ne relève pas d'une entité municipale ou d'une réserve des Premières Nations. Pour ce qui concerne la gestion des urgences, le premier palier administratif dans ces collectivités est le gouvernement provincial. Les obligations de la LPCGSU qui incombent aux municipalités ne s'appliquent pas aux habitants de ces territoires.

Or, même si les collectivités non érigées en municipalités n'ont pas de structure municipale, certaines peuvent avoir mis en place des infrastructures et des services propres à faciliter les efforts d'intervention et de rétablissement.

• Les régies locales des services peuvent offrir certains services ou assumer certaines responsabilités^{footnote 10[10]} qui reviendraient normalement aux municipalités (Loi sur les régies des services publics du Nord, 1990).
• Dans la même veine, les régies des routes locales encadrent, dans certaines collectivités non érigées en municipalités, la construction et l'entretien des routes (Loi sur les régies des routes locales, 1990).
• Enfin, certaines de ces collectivités disposent d'un service d'incendie grâce au Programme de protection contre les incendies dans le Nord.

3.2.2.  Infrastructures essentielles

Les collectivités ontariennes dépendent de leurs infrastructures essentielles; ces réseaux interdépendants, interactifs et interconnectés d'institutions, de services, de systèmes et de processus répondent aux besoins vitaux des êtres humains, soutiennent l'économie, protègent la sécurité publique, assurent la continuité des services gouvernementaux et maintiennent la confiance du public envers le gouvernement. En Ontario, les systèmes d'infrastructures essentielles peuvent être détenus et exploités par le gouvernement ou le secteur privé, ou par les deux.

L'Ontario regroupe les infrastructures essentielles en neuf secteurs :

• Nourriture et eau
• Systèmes de télécommunications
• Réseau électrique
• Pétrole et gaz naturel
• Services financiers
• Système de santé
• Réseaux de transport
• Sécurité et protection de la population
• Continuité des opérations du gouvernement

Le PPIU reconnaît l'importance de protéger et de rétablir ces infrastructures pour répondre aux besoins de la population provinciale lorsqu'une situation d'urgence survient.

3.2.3.  Variation géographique

Le territoire de l'Ontario est vaste et diversifié. Les risques et les dangers qu'on y rencontre varient grandement, selon les caractéristiques physiques, sociales, politiques, économiques et environnementales de chaque collectivité. Ces facteurs créent dans la province plusieurs environnements de risque qui diffèrent totalement les uns des autres, et qui commandent leurs propres priorités de planification.

Ces différences ont aussi une grande incidence sur l'approvisionnement, la hiérarchisation, la conception et la gestion des activités d'intervention et de rétablissement.

3.3.  Caractéristiques d'une urgence

Une urgence peut :

• survenir sans signes avant-coureurs, ou presque;
• s'envenimer rapidement et surcharger les organisations d'intervention d'urgence;
• toucher n'importe quel secteur de la province;
• se produire à une échelle variable qu'elle soit petite et isolée ou qu'elle touche plusieurs territoires et relève de plusieurs entités;
• atteindre une intensité variable, allant de dommages et blessures minimes à la destruction massive et la perte de vies;
• avoir une durée variable, et possiblement entraîner des impacts persistants et nécessiter des mesures d'intervention ou de rétablissement qui s'éternisent.

3.4.  Identification des dangers et évaluation des risques

Le PPIU s'appuie sur une analyse exhaustive des scénarios d'urgence potentiels qui, tenant compte de tous les dangers possibles, sont formulés selon la méthode « Identification des dangers et évaluation des risques » (IDER).

Le rapport provincial sur l'identification des dangers de 2019 dresse le portrait des impacts possibles des dangers en Ontario, lequel a éclairé l'établissement des exigences en matière de ressources et responsabilités qui sont énoncées dans le présent plan.

Selon les paragraphes 2.1 (3) et 5.1 (2) de la LPCGSU, chaque municipalité, ministre de la Couronne et organisme, conseil ou commission désigné, ainsi que toute autre direction du gouvernement, a l'obligation de mener une évaluation des dangers et des risques et un processus de détermination de l'infrastructure.

3.5.  Résilience

Chaque collectivité diffère par son niveau de résilience avant urgence. Les besoins en gestion des urgences sont donc très différents d'une extrémité à l'autre de la province. La vulnérabilité est un facteur décisif de cette résilience : plus la collectivité est vulnérable à un danger, moins elle sera résiliente.

Une approche globale à la gestion des urgences fondée sur les risques doit donc comprendre un processus d'apprentissage par lequel la collectivité pourra mesurer le niveau de résilience qui la caractérise.