4. Concept des opérations

4.1.  Introduction

Élément du plan de mesures d'urgence, le concept des opérations précise la stratégie générale à adopter en réaction à une urgence, et décrit l'approche conceptuelle qui s'applique aux activités de coordination provinciale.

Il sert de fondement à l'organisation et aux activités décrites aux sections  5 et 6.

4.2.  Approche à l'intervention d'urgence par paliers

4.2.1.  Individus, familles et organisations

Le premier niveau d'intervention et de rétablissement en cas d'urgence est assuré par les individus, les familles et les organisations qui sont directement concernées. Les personnes et organisations touchées peuvent avoir besoin ou non d'une aide d'urgence du gouvernement, selon l'ampleur et la nature de la situation et leur degré de résilience (voir la section 3.5 pour en savoir plus sur la résilience).

Les individus, les familles et les organisations affectées mènent alors leurs propres activités d'intervention et de rétablissement, en faisant appel aux services gouvernementaux au besoin. Le Plan provincial d'intervention en cas d'urgence (PPIU) ne leur confère pas de responsabilités précises.

4.2.2.  Intervention menée par plusieurs entités

Les personnes et organisations touchées par une situation font ce qu'elles peuvent pour y réagir, selon leurs propres besoins et responsabilités.

La coordination officielle des activités d'intervention et de rétablissement par le gouvernement commence avec l'administration ayant la compétence principale.

Dans bon nombre de situations d'urgence en Ontario, on observe un chevauchement des compétences, dues par exemple aux limites locales et territoriales ainsi qu'aux multiples niveaux de responsabilités et de pouvoirs légaux. Des organisations relevant de différents ordres de gouvernement peuvent répondre simultanément à une urgence, chacune s'occupant d'une tâche ou d'un aspect différent de la situation. De plus, certains ministères provinciaux sont tenus par la loi de créer des plans pour un certain type d'urgences (voir le décret 1157/2009 à ce sujet, à l'Annexe C).

Pour illustrer les rôles que peuvent jouer ces différentes organisations à l'étape d'intervention, prenons l'exemple d'un déversement dans la nature d'un produit chimique industriel. Cet incident ferait notamment interagir les organisations nommées au Tableau 4-1.

Tableau 4-1 : Exemple – Organisations appelées à intervenir en cas de déversement d'un produit chimique industriel

4.2.3.  Seuils d'intervention

Il peut arriver que les besoins des organisations intervenantes dépassent leur capacité à gérer efficacement certains ou la totalité des impacts de l'urgence. Cela ne découle pas nécessairement d'une surcharge; il s'agit plutôt de prévoir des mesures de coordination et des ressources suffisantes pour assurer des activités d'intervention et de rétablissement adéquates.

Les efforts d'intervention déployés peuvent être soutenus par les accords en vigueur, comme les contrats relatifs à des services précis, les ententes bilatérales et les ententes d'aide mutuelles avec les municipalités voisines ou des municipalités de palier supérieur, s'il y a lieu. À l'échelle provinciale, l'Ontario a conclu des ententes d'aide mutuelle avec les provinces et États voisins (voir la section 6.7.3.1 pour en savoir plus sur ces ententes).

Si une situation d'urgence dépasse partiellement ou entièrement la capacité d'intervenir de l'organisation, celle-ci peut demander l'aide du prochain ordre de gouvernement, au besoin. Par exemple, le gouvernement de l'Ontario pourrait demander l'aide du gouvernement du Canada pour s'occuper des éléments qu'il ne peut gérer. On pourrait, à cette fin, faire appel à toutes sortes de ressources fédérales, comme la Garde côtière canadienne, Transports Canada ou les Forces armées canadiennes.

4.2.4.  Urgences à grande échelle

Il arrive, exceptionnellement, qu'une situation d'urgence frappe un vaste territoire, beaucoup de personnes ou d'importants systèmes d'infrastructures essentielles. Les impacts peuvent alors varier grandement en fonction de la résilience des organisations et collectivités touchées. Quand ces impacts sont grands, les services et ressources ordinaires ne suffisent pas toujours à l'intervention et au rétablissement.

Dans ces cas, il peut être nécessaire pour l'organisation de coordination de fixer un ordre de priorité pour l'utilisation des ressources, alors limitées. Le personnel et les ressources peuvent être accaparés à un point tel qu'une organisation disposant d'un plan de continuité des opérations se voie obligée d'y recourir pour poursuivre son intervention (voir la section 6.16 pour en savoir plus sur la continuité des opérations).

4.2.5.  Demandes d'aide

Quand une organisation atteint sa capacité d'intervention maximale, ou quand un incident exige une capacité d'intervention supérieure à celle dont elle dispose, celle-ci doit aller chercher de l'aide ailleurs. Les demandes d'aide sont souvent prises en charge dans leur ensemble par des organisations de gestion des urgences désignées.

Des ressources ou des services de coordination d'urgence peuvent être offerts à d'autres entités dans le cadre d'une entente d'aide mutuelle, d'une demande d'aide fédérale ou d'un autre mécanisme (on ne parle pas ici de l'aide étrangère non liée à une urgence, qui relève du gouvernement fédéral).

Certains ministères peuvent aussi offrir leur soutien à d'autres régions qui ne sont pas couvertes par le PPIU, dans le cadre de leurs propres ententes et accords. S'il faut aller plus loin dans les efforts de coordination provinciale, c'est cependant le PPIU qui s'applique. Celui-ci guide le travail de l'organisation d'intervention en situation d'urgence (OISU) de l'Ontario lorsque celle-ci participe à une intervention provinciale coordonnée, même à l'extérieur des limites géographiques de la province.

4.2.6.  Approche par paliers

Les demandes d'aide entre paliers de gouvernement suivent normalement un ordre ascendant, soit du plus bas échelon au plus élevé : de la collectivité à la province, et de la province au niveau fédéral. Chaque palier se charge de tâches et d'activités différentes, par l'entremise de nombreux organismes de compétence et autres qui font équipe en jouant le rôle qui leur revient dans la structure de gestion des urgences.

Cette approche ne signifie pas que la gestion des urgences doit toujours commencer par la collectivité. Elle ne fait qu'énoncer un principe : la coordination des efforts commence souvent à l'échelle locale, pour ensuite passer à l'échelle provinciale puis nationale à mesure que les ressources de ces paliers deviennent nécessaires.

Il y a certaines exceptions à cette règle, comme les demandes d'aide faites conformément au document Service Level Evacuation Standards du Comité directeur mixte de la gestion des situations d'urgence. Ces demandes peuvent être faites par une communauté des Premières Nations au CPOU et à Services aux Autochtones Canada simultanément, auquel cas c'est une approche par consensus qui s'applique. De même, une approche descendante peut être employée dans les cas qui relèvent d'une autorité provinciale ou fédérale donnée, ou lorsque le gouvernement provincial doit demander l'aide d'une municipalité, ou le gouvernement fédéral, celle d'une province.

Dans tous les cas où il est nécessaire de coordonner les efforts des organisations provinciales, l'OISU provinciale facilite le travail d'intervention de l'Ontario, ainsi que les interactions entre les différents niveaux gouvernementaux d'intervention.

4.3.  Coordination

La coordination est un processus permettant de faire concorder efficacement des activités différentes et complexes.

Dans le contexte d'une intervention menée en application du PPIU, elle regroupe trois dimensions :

• Créer une vision commune des rôles et responsabilités associés à une intervention donnée.
• Aider les intervenants à travailler ensemble vers des buts communs ou complémentaires.
• Communiquer l'information rapidement et méthodiquement pour que tous les intervenants partagent la même vision de la situation.

La plupart des organisations gouvernementales ont un centre de coordination qui assure la gestion efficace des interventions dans leur champ de compétence. En Ontario, toutes les municipalités et tous les ministères ont un centre des opérations d'urgence. Le gouvernement fédéral emploie quant à lui un réseau de centres de coordination et de bureaux régionaux. Pour en savoir plus sur ces centres dans les différents ordres de gouvernement, voir la section 5.

4.3.1.  Coordination communautaire

Une urgence peut s'aggraver et commencer à accaparer les ressources de la collectivité touchée. C'est alors qu'on fait appel à une organisation de coordination désignée :

• Dans les municipalités ontariennes, il s'agit du centre des opérations d'urgence, dirigé par le Groupe municipal de maîtrise des situations d'urgence (GMMSU)^{footnote 11[11]}
• Dans les réserves des Premières Nations, le mécanisme de coordination peut varier, mais il est généralement géré par le chef des pompiers ou un coordonnateur des urgences attitré, ou par les deux, sous la direction du chef et du conseil.

Grâce à son organisation coordonnatrice, la collectivité gère ses propres ressources d'intervention et de rétablissement. Elle coordonne aussi ses efforts avec ceux d'individus, d'entreprises et d'organisations (bénévoles, organisations non gouvernementales, entrepreneurs, fournisseurs, propriétaires d'infrastructures essentielles, etc.)

Pour compléter leurs mesures d'urgence, les collectivités peuvent devoir se tourner vers des ententes d'assistance mutuelle conclues avec des collectivités voisines.

Aucun mécanisme officiel n'est prévu dans la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d'urgence (LPCGSU) pour la coordination d'urgence dans les collectivités non érigées en municipalité. Dans certains cas, il peut être nécessaire de déployer des fonctionnaires du gouvernement provincial dans ces collectivités pour assurer la bonne coordination des interventions de la province.

4.3.2.  Coordination provinciale

À l'échelle provinciale, des dizaines d'organisations peuvent être appelées à participer à une intervention. Bien que chacune d'entre elles s'occupe de coordonner ses propres initiatives avec celles de ses partenaires, le nombre d'activités en cours lors d'une urgence à grande échelle nécessite l'établissement d'un quartier général pour tout gérer.

C'est ce que représente le CPOU. Ce centre coordonne l'ensemble des efforts d'intervention menés par les organisations provinciales. Il coordonne aussi ceux des autres organisations, comme les collectivités touchées, le gouvernement du Canada, les territoires voisins, le secteur privé et les organisations non gouvernementales. Les rouages de cette coordination sont décrits plus en détail à la section 6.8.

Les ministères et autres organisations provinciales participantes peuvent aussi recourir à leur propre centre des opérations d'urgence pour coordonner leurs interventions.

Par ailleurs, le CPOU joue un rôle dans la coordination des communications, mais ce rôle n'est que partiel. Les ministères et autres organisations provinciales devraient tout de même communiquer directement avec leurs partenaires pour mener à bien l'intervention.

Le CPOU, les ministères qui participent activement aux interventions et les autres organisations provinciales concernées composent ensemble l'OISU provincial.

4.3.3.  Coordination fédérale

Le Centre des opérations du gouvernement sert de quartier général pour les interventions fédérales; il produit des rapports de situation réguliers ainsi que des documents d'information et d'orientation des décisions pour les ministres et les hauts fonctionnaires.

Chaque établissement fédéral a aussi son propre centre des opérations, qui contribue au respect des rôles et mandats internes et à l'intervention intégrée du gouvernement du Canada par l'entremise du Centre des opérations du gouvernement.

Quand une urgence nécessite l'intervention intégrée du gouvernement fédéral, c'est le directeur régional de Sécurité publique Canada qui la coordonne au nom des établissements fédéraux de la région.

Le Centre de coordination fédéral, mis sur pied par le bureau régional de Sécurité publique Canada, coordonne l'intervention fédérale en situation d'urgence en se basant sur le Système national d'intervention en cas d'urgence. Il devient aussi le point de contact unique du CPOU pour les interventions majeures en Ontario.

4.4.  Gestion de l'information

4.4.1.  Principes de gestion de l'information

La gestion de l'information repose sur un ensemble de processus servant à diriger et à faciliter la coordination et l'utilisation des renseignements au sein d'une organisation. Elle consiste à :

• uniformiser la terminologie;
• produire des documents d'information crédibles et fiables;
• réaliser des analyses pour orienter les décisions.

Les pratiques de gestion de l'information favorisent une bonne connaissance de la situation chez les organisations intervenantes et contribuent directement à l'information du public en cas d'urgence.

Le processus utilisé par l'OISU provinciale en la matière facilite la prise de décision efficace et crée une vision commune de l'état des choses en ce qui concerne :

• l'incident;
• les activités d'intervention et de rétablissement;
• les ressources;
• le plan d'action.

Ce processus s'applique entre autres aux types de données et de communications suivants :

• Télécommunications (voix et données)
• Systèmes d'information géospatiale (SIG)
• Rapports et autres documents écrits
• Rencontres et interactions en personne

4.4.2.  Processus de gestion de l'information

Le processus se divise en quatre phases, qui favorisent la coordination et l'utilisation efficaces et efficientes de l'information (voir la Figure 4-2).

Lors d'une intervention d'urgence, l'OISU provinciale devrait boucler ce processus au moins une fois par phase opérationnelle.

1. Prélèvement
   1. Définir les besoins en information, y compris le public cible.
   2. Établir les sources d'information.
   3. Recueillir des renseignements de toutes les sources possibles.
   4. Organiser et consigner l'information dans un endroit central et accessible.
2. Confirmation
   1. Vérifier l'exactitude des renseignements recueillis, notamment en évaluant leur fiabilité et en les comparant à des sources secondaires. Si certains renseignements s'avèrent inexacts ou faux, le signaler à la source pour qu'ils soient corrigés.
3. Analyse
   1. Déterminer les renseignements nécessaires aux fins de l'intervention.
   2. Déterminer qui a besoin de quels renseignements.
   3. Laisser tomber les détails insignifiants.
   4. Repérer l'information manquante, s'il en est.
   5. Organiser l'information pertinente pour qu'elle soit plus facile à comprendre.
   6. Créer des documents d'information (rapports, cartes, etc.) à l'intention des intervenants et décisionnaires.
4. Diffusion
   1. Diffuser l'information et les analyses effectuées aux personnes et organisations qui en ont besoin, dans un format qui leur convient et en temps opportun.

4.4.3.  Information publique sur les situations d'urgence

Le processus de gestion de l'information doit aussi couvrir les renseignements destinés au public.

Le public a besoin d'information exacte et à jour, consultable par divers canaux, y compris les médias sociaux et traditionnels. Lors d'incidents complexes, plusieurs organisations peuvent s'associer pour coordonner leurs messagers ou collaborer par l'entremise d'un Centre commun d'information (voir la section 6.15).

4.4.4.  Tenue de dossiers

Les organisations qui participent à une intervention d'urgence devraient prendre toutes les mesures raisonnables pour bien consigner chacune de leurs activités. Elles doivent notamment classer et stocker comme il se doit leurs communications entrantes et sortantes, produire des documents d'information et remplir des registres personnels.

Ces dossiers facilitent la tenue d'examens rétrospectifs; ils sont d'une importance capitale pour relever les pratiques exemplaires et les erreurs à éviter la prochaine fois.

À ces directives générales s'ajoutent pour les organisations provinciales les dispositions de la Loi de 2006 sur les archives publiques et la conservation de documents, L.O. 2006, chap. 34, et de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, chap. F.31. Certaines organisations peuvent aussi être soumises à d'autres obligations législatives (p. ex., la Loi de 2004 sur la protection des renseignements personnels sur la santé, L.O. 2004 chap. 3). Les procédures sur la tenue des dossiers devraient être conçues en consultation avec un conseiller juridique.

Voir la section 6.9.3 pour en savoir plus sur la protection des renseignements.

4.5.  Priorités

Le PPIU définit des objectifs types pour la hiérarchisation des mesures d'intervention. Ces objectifs devraient guider toutes les décisions que prend le gouvernement de l'Ontario en réponse à une urgence. Bien qu'ils soient fournis dans une optique de hiérarchisation, ils peuvent et devraient être poursuivis simultanément si les ressources le permettent.

Voici les objectifs types, présentés en ordre décroissant d'importance, avec des exemples de mesures clés (liste non exhaustive) :

• Protéger la sécurité des intervenants
  • Services de santé physique et mentale
• Protéger et préserver la vie des personnes
  • Services d'urgence (sauvetage, triage et soins médicaux d'urgence, information et avertissements)
• Traiter les malades et les blessés
  • Prestation de soins médicaux aux personnes touchées
  • Gestion des traumatismes et intervention en situation de crise de santé mentale
• Répondre aux besoins immédiats
  • Déploiement de ressources d'urgence pour répondre aux besoins, et fournir aliments, refuge et vêtements d'urgence
  • Déploiement de ressources d'urgence pour répondre aux besoins des animaux de compagnie et d'élevage
  • Protection des membres de la collectivité (y compris les visiteurs et touristes)
• Protéger la santé publique
  • Protection continue de la santé des membres de la collectivité
• Préserver les services essentiels et le gouvernement
  • Protection des infrastructures essentielles et des biens communautaires nécessaires à la santé, à la sécurité et au bien-être de la population, et qui contribue à la résilience de la collectivité
• Protéger les biens
  • Protection des biens contre les dangers imminents
  • Protection des biens résidentiels, lieux principaux de résidence
• Protéger l'environnement
  • Protection de l'environnement contre les dangers imminents
• Prévenir ou réduire les pertes économiques et sociales
  • Réduction des pertes économiques et sociales

4.6.  Service équitable

Les urgences n'ont pas toutes la même intensité ou la même complexité. Les mesures à prendre en priorité dépendront en partie des caractéristiques de la population ou des biens touchés, qui varient d'un bout à l'autre de la province.

L'Ontario se compose de communautés et de groupes divers. Certains d'entre eux nécessitent une attention particulière de la part du gouvernement provincial lorsqu'il mène des activités d'intervention et de rétablissement. On parle ici des personnes hospitalisées, des bénéficiaires de soins de longue durée, des pupilles de la Couronne, des détenus, des personnes handicapées ou qui ont un accès limité aux services et de toute autre personne plus vulnérable que le reste de la population.

Toute intervention dans le cadre du PPIU devrait tenir compte des obstacles aux services et de la vulnérabilité possible des personnes touchées par l'urgence, afin d'assurer l'équité du service. Il faut donc définir les problèmes d'équité et mettre au point des stratégies pour les régler.

4.7.  Déclaration de situation d'urgence

La déclaration d'une situation d'urgence est un mécanisme officiel prévu par la LPCGSU, qui permet aux chefs de gouvernement de prendre des mesures et de donner des ordres pour protéger la santé, la sécurité et le bien-être de la population, ainsi que les biens et l'environnement dans une zone de crise. Le gouvernement fédéral peut aussi déclarer une urgence^{footnote 12[12]} en vertu de la Loi sur les mesures d'urgence du Canada.

Quant aux communautés des Premières Nations, elles peuvent déclarer une urgence pour déclencher l'application des ententes fédérales-provinciales en la matière.

En revanche, les collectivités non érigées en municipalité ne peuvent pas déclarer une urgence, parce qu'aucune personne physique ou morale sur leur territoire n'a le pouvoir de le faire, selon ce que prévoit l'article 4 de la LPCGSU. L'état d'urgence peut tout de même être déclaré pour ces collectivités par le premier ministre ou le lieutenant-gouverneur en conseil. Voir la section 6.6.5 pour en savoir plus sur la déclaration par la province d'une urgence dans un territoire non érigé en municipalité.

Normalement, la déclaration de situation d'urgence n'est pas une étape nécessaire à la mise en œuvre un plan de mesures d'urgence. De même, il est possible d'adresser une demande d'aide au prochain ordre de gouvernement avec ou sans déclaration officielle. La province déclare une situation d'urgence quand il y a lieu de recourir à des pouvoirs légaux extraordinaires. Voir la  section 6.6 pour en savoir plus sur la déclaration de situations d'urgence, et l'Annexe D pour connaître les critères associés aux déclarations provinciales.

4.8.  Planification des améliorations

Le processus de planification des améliorations s'inscrit dans la gestion de la qualité; il a pour but d'évaluer après coup les tâches ou procédures pour en faire ressortir les points à améliorer.

Les rapports rétrospectifs contiennent une analyse des mesures prises pendant la phase d'intervention, analyse qui couvre l'ensemble des activités ou organismes de l'organisation d'intervention en situation d'urgence.

L'Ontario se sert du processus de planification des améliorations pour faire le lien entre les étapes d'intervention et de rétablissement et les étapes de prévention, d'atténuation et de préparation. Les rapports rétrospectifs et les plans d'amélioration recensent les problèmes importants en matière de prévention, d'atténuation et de préparation et proposent des solutions pour les résoudre.

Description des figures

Figure 4-1 : Approche à la gestion des urgences par paliers

Au besoin, les demandes d'aide peuvent être transmises « de bas en haut » à d'autres ordres de gouvernement. Elles passent normalement de la personne ou de l'organisation touchée à la collectivité locale, puis au gouvernement provincial et enfin au gouvernement fédéral.

Les décrets d'urgence et les mesures de protection des personnes peuvent être communiqués « de haut en bas » à d'autres ordres de gouvernement et aux personnes. C'est ce qui se passe quand l'autorité « supérieure » a clairement compétence sur une situation.

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