Examens en vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage

Processus et critères d’examen en vertu du Règlement de l’Ontario 458/11 – Examens prévus à la partie IX de la Loi

Mon mandat m’amène à formuler des analyses, des conseils et des recommandations sur les possibilités de clarifier et d’améliorer le processus décisionnel de l’Ordre quant au classement ou au reclassement des métiers en tant que métiers à l’accréditation obligatoire ou à accréditation facultative, ainsi qu'en ce qui concerne l’examen des ratios compagnon-apprenti pour les métiers assujettis à des ratios.

Dans ce contexte, j’ai examiné les éléments suivants :

• le processus et les critères actuels de classement ou de reclassement des métiers et les examens des ratios compagnon-apprenti;
• la possibilité d’améliorer ces processus ou critères d’examen à l’avenir;
• la composition et le mandat des comités d’examen appelés à prendre des décisions concernant les examens.

Partie I. Accréditation obligatoire

L’accréditation obligatoire signifie qu’une personne dont le métier est un métier à accréditation obligatoire doit être membre en règle de l’Ordre pour pouvoir l’exercer. En vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage, l’aptitude à exercer un métier à accréditation obligatoire est limitée aux personnes suivantes :

• personnes titulaires d’un certificat de qualification valide dans ce métier, dans la catégorie Compagnons de l’Ordre;
• apprenti dans ce métier qui a conclu un contrat d’apprentissage enregistré valide;
• personnes détenant une attestation d’adhésion valable de l’appartenance à la catégorie Candidats compagnons de l’Ordre.

L’Ordre réglemente différents aspects d’un métier en fonction de son classement comme métier à accréditation obligatoire ou métier à accréditation facultative. De plus, le travail dans les métiers à accréditation obligatoire est limité aux membres en règle de l’Ordre.

Dans l’organisation actuelle, lorsqu’un métier est classé ou reclassé comme métier à accréditation obligatoire, l’ensemble du champ d’exercice devient obligatoire. L’Ordre réglemente de façon exclusive certains aspects spécifiques de métiers à accréditation obligatoire, y compris :

• les interdictions d’exercice illégal d’un métier à accréditation obligatoire;
• l’emploi ou l’engagement de personnes non autorisées pour leur faire exercer un métier à accréditation obligatoire;
• l’interdiction de se présenter comme pouvant exercer un métier à accréditation obligatoire.

Cependant, des personnes (membres ou non de l’Ordre) peuvent exercer tout ou partie d’un métier à accréditation obligatoire s’il y a chevauchement des compétences entre les champs d’exercice prévus par règlement ou s'il fait l’objet d’une dispense en vertu d’un règlement. L’Ordre a transposé les principes d’interprétation juridique du MFCU pour déterminer la façon dont les chevauchements des compétences entre les champs d’exercice doivent être abordés (se reporter à l’annexe 4).

On s’est demandé si chaque activité d’un métier à accréditation obligatoire devait obligatoirement faire l’objet d’une accréditation quand un métier est reclassé. Cette question est au centre de certaines des considérations de politique sur lesquelles porte mon examen.

On m’a demandé de me pencher sur le nouveau processus de classement et sur les critères établis et administrés par l’Ordre. Je l’ai fait non sans avoir écouté attentivement les avis des ceux qui ont participé à mon examen.

Examens du classement ou du reclassement des métiers en Ontario

En Ontario, la majorité des désignations de métiers à accréditation obligatoire date d’avant 1968 (sept en 1946 et neuf en 1967). Avant la désignation du métier d’installateur de systèmes de protection contre les incendies comme métier à accréditation obligatoire, qui entrera en vigueur en février 2017, la désignation précédente a eu lieu en Ontario dans les années 1980-1990 pour les métiers de conducteurs d’engins de levage.

Le classement actuel des 22 métiers comme métier à accréditation obligatoire ou métier à accréditation facultative constitue le legs de lois antérieures sur les métiers. La LQPAGM classait les métiers en catégories selon qu’ils étaient à accréditation obligatoire ou à accréditation facultative. Dans la LARP, ils sont classés comme « restreints » ou non. Avant l’adoption du Règlement de l’Ontario 458/11 en vertu de la LOMOA et la création de l’Ordre des métiers de l’Ontario, il n’y avait aucun processus ouvert et délibérant pour les métiers qui voulaient être reconnus comme métier à accréditation obligatoire : jusque-là, les décisions étaient prises par les ministres des ministères concernés du gouvernement de l’Ontario. Sur le plan théorique, on s’accorde largement pour dire que la transparence du processus actuel représente un développement important et positif, mais moins pour déclarer qu’il s’agit là du meilleur processus ou de la meilleure structure de prise de décision imaginables.

En 2010-2011, les membres du conseil des nominations de l’Ordre des métiers, constituant le conseil de transition, ont préparé et soumis à la consultation un processus et des critères d’examen du classement des métiers (et des ratios) devant être qualifiés de prescrits et faire l’objet d’un règlement (Règlement de l’Ontario 458/11) en vertu de la LOMOA. Les critères proposés pour les examens de classement suivaient étroitement ceux recommandés par M. Armstrong dans son rapport. Cependant, la réglementation ne comprend pas tous les aspects des processus et critères qu'il a proposés; par exemple, que les comités soient des comités consultatifs pour le ministre et qu’ils doivent tenir particulièrement compte de l’intérêt public. En outre, M. Armstrong a accordé beaucoup d’attention aux informations et données probantes pouvant éclairer la prise de décision sur l’accréditation obligatoire, en particulier les résultats sur le plan de la santé et de la sécurité, les inscriptions aux stages d’apprentissage et l’issue de ceux-ci, les incidences sur l’économie et la protection du consommateur. Dans tous ces domaines, il a décelé des lacunes au niveau de l’information et a conclu que, même si l’on avait disposé de beaucoup d’information, elle risquait de ne pas permettre de comparer les avantages et inconvénients de l’examen des classements, et il a recommandé que les comités d’examen puissent demander à l’Ordre du soutien pour leur recherche. Mes recommandations visent à combler ces lacunes afin de mieux éclairer les décisions sur les classements des métiers à l’avenir.

En 2013, l’Ordre a lancé son premier (et, jusqu’ici, son seul) examen du reclassement des métiers par un comité d’examen relativement au métier d’installateur de systèmes de protection contre les incendies. Effectué en 2014, cet examen a été riche d’enseignements pour l’Ordre, ses conseils de métier, les intervenants et le comité d’examen lui-même. Les intervenants de l’Ordre ont suivi ce processus de très près. Il a fait l’objet de nombreuses controverses, notamment à cause de la multiplicité des intérêts concernés par cette première tentative et aussi parce que la plupart des participants en ont profité pour exprimer toutes sortes d’oppositions à l’Ordre en tant que tel.

En avril 2014, le comité d’examen a rendu sa décision voulant que le classement de ce métier ne soit plus à accréditation facultative, mais à accréditation obligatoire. C’est à cette époque-là que les groupes intéressés ont commencé à demander à l’Ordre de suspendre tous les examens de classement jusqu’à la réforme du processus. La décision du comité d’examen et l’opinion dissidente ont aussi remis en question certains aspects du processus. Un grand nombre d’intervenants ont par la suite demandé des changements au processus, particulièrement en matière d’équité procédurale, notamment les règles de procédure (à quelle partie incombe le fardeau de la preuve sur la question de savoir s'il est utile d’étudier une demande), le caractère suffisant des avis aux intervenants si l’Ordre se limite à publier la demande sur son site Internet, et le délai accordé aux intervenants pour répondre aux demandeurs. Des préoccupations ont également été soulevées au sujet de la nature de la preuve attendue et nécessaire dans le processus, y compris l’incapacité du comité à présenter une preuve et la question de savoir si l’Ordre (le conseil d’administration et les conseils sectoriels) pourrait et devrait produire une preuve. En outre, il existe des vues divergentes et très tranchées sur la question de savoir si l’intérêt public a une influence sur une décision d’accréditation obligatoire, et à quel point.

Les partisans de l’accréditation obligatoire affirment qu’elle présente les avantages suivants :

• assurer la rigueur de la formation, de l’acquisition des compétences et de l’aptitude;
• favoriser un travail de haute qualité dans des conditions sécuritaires;
• renforcer le statut des métiers et leur mobilité;
• permettre de disposer d’un bassin prévisible de travailleurs fiables et hautement qualifiés;
• encourager les apprentis à apprendre un métier et à terminer leur apprentissage.

Les principaux promoteurs de l’accréditation obligatoire proviennent généralement du secteur de la construction. Partout au Canada, il est courant pour les employeurs de l’industrie de la construction, les syndicats des métiers et les organismes offrant des programmes de formation et d’apprentissage des métiers de s'engager activement dans leur secteur d’activités, ce qui a été bénéfique pour l’organisation de l’apprentissage. En revanche, d’aucuns estiment qu’il existe des liens étroits entre les différentes formations dans les métiers, la rigidité des lignes de démarcation entre les métiers et les intérêts territoriaux des syndicats et du patronat. Ces sources de tension sont compréhensibles, prévisibles et indéniables. Comme je m’y attendais, cette tension je l’ai sentie pendant mes travaux.

Voici ce que soutiennent les opposants à l’accréditation obligatoire :

• Un lien robuste avec l’intérêt public aurait donné des méthodes plus cohérentes et prévisibles par rapport au classement des métiers.
• Le risque de préjudices et les aspects de protection du consommateur dans le travail des gens de métier sont traités à travers une myriade de régimes de réglementation qui se chevauchent, y compris les lois sur la protection du consommateur et en matière de santé et de sécurité, les codes du bâtiment et les exigences relatives aux garanties.

Au cœur de certaines des considérations de politique dans mon examen se trouve le conflit entre, d’une part, le mandat de l’Ordre en tant que défenseur des métiers et de la formation des gens de métier et, d’autre part, son mandat de gestionnaire du processus de réglementation permettant d’avoir le classement des métiers à accréditation obligatoire. À titre d’exemple, de nombreux intervenants soulignent que dans certains cas, l’accréditation d’un métier comme métier à accréditation obligatoire pourrait entraîner une perte de travail pour les travailleurs et les employeurs d’un autre métier. D’autres soulignent que les membres de métiers à accréditation obligatoire étant obligés de payer les frais d’adhésion annuels à l’Ordre, plus il y aura de métiers classés à accréditation obligatoire, plus l’Ordre augmentera ses revenus. Par conséquent, c’est l’impression que l’intérêt pourrait motiver l’Ordre à concevoir ses processus et à prendre des décisions à cet égard ou à l’égard des nominations qui pourraient entraîner l’adoption de l’accréditation obligatoire.

L’intérêt public exige évidemment qu’il y ait des procédures équitables, ouvertes et transparentes de prise de décision et que les processus soient rigoureux afin de satisfaire à ce critère. C’est également la réflexion au cœur du rapport Armstrong. Il faut répondre à ces préoccupations. À cet égard, nous pouvons nous inspirer du travail d’examen qui a été mené sur la législation concernant les professions de la santé. On avait conclu que la réglementation professionnelle devrait prendre en considération :

• l’historique et l’évolution de la profession;
• les données probantes de son avantage pour la population;
• l’existence ou non de mécanismes réglementaires de supervision des activités et compétences professionnelles.

Le classement des métiers : Aperçu des autres provinces et territoires du Canada

Lorsque j’ai entamé cet examen, j’ai rapidement perçu que l’évolution de la prise de décision sur l’accréditation obligatoire au Canada et en Ontario a pris du temps et a été intermittente, contentieuse et, la plupart du temps, opaque. On dispose de très peu d’informations sur les données probantes et les critères précédemment utilisés par les ministères et les organismes pour prendre ces décisions au cours des 80 dernières années.

Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que le niveau et la nature de l’accréditation obligatoire varient considérablement d’une région à l’autre du pays. La plupart des désignations utilisées de nos jours remontent au milieu du XXe siècle.

Comme je l’ai déjà mentionné dans le présent rapport, le secrétariat des politiques qui soutient mon examen s’est adressé à l’ensemble des provinces et territoires du Canada pour s’informer au sujet de leur organisation des métiers et a entamé un dialogue avec des responsables dans trois provinces. Les exemples cités ci-dessous sont le reflet de cet engagement. Dans les provinces étudiées, le nombre de métiers à accréditation a baissé au cours des dernières décennies. Par exemple :

• Alors que 22 métiers sont à accréditation obligatoire en Ontario, il n’y en a que cinq en Saskatchewan.
• En Colombie-Britannique, le gouvernement envisage désormais de n’avoir aucun métier à accréditation obligatoire.

En revanche, le régime des métiers spécialisés du Québec est très différent de celui des autres provinces. Les 25 métiers de la construction syndiqués et les 30 autres métiers syndiqués sont désignés comme étant à accréditation obligatoire. La Commission de la construction du Québec (CCQ) réglemente les métiers de la construction, offre une formation d’apprentis pour les métiers de la construction et gère le régime de retraite et les conventions collectives des employeurs (syndicats) de ces métiers.

Dans le présent rapport, je ne préconise ni de réduire ni d’augmenter le nombre de métiers à accréditation obligatoire, car c’est une question de politique plus large qui ne relève pas de mon mandat. Je me concentre plutôt sur l’amélioration des processus par lesquels l’Ordre engage les parties concernées et rend ses décisions sur le classement d’un métier.

Le rapport Armstrong a souligné la portée et le poids d’une décision de restreindre l’accès à certains types de travail lorsqu’on classe un métier comme étant à accréditation obligatoire. Comme on peut lire dans ce rapport : « Le pouvoir de restreindre l’accès à une profession est un concept juridique extrêmement important qui devrait être réservé à la discrétion du ministre. »^{footnote 21[21]} C’est ce qu’on constate dans d’autres provinces, où c'est le gouvernement qui détient l’autorité en matière de classement des métiers. Les processus et les politiques qui orientent le classement des métiers varient considérablement. Par exemple :

• En Colombie-Britannique, le gouvernement actuel n’a pas approuvé les désignations obligatoires proposées.
• En Saskatchewan, il existe un processus et des critères bien définis pour déterminer le classement d’un métier, et un agent de désignation est chargé d’assister les demandeurs dans le processus de demande.
• Au Québec, les métiers de la construction ont automatiquement une accréditation obligatoire.
• En Nouvelle-Écosse, un nouvel organisme appelé Nova Scotia Apprenticeship Agency (NSAA) évalue un certain nombre de facteurs pour déterminer si l’accréditation obligatoire est justifiée :
  • santé et sécurité du public et des travailleurs,
  • incidence sur les consommateurs,
  • impact sur la protection de l’environnement,
  • autres autorités de réglementation ayant un droit de regard sur le métier,
  • effet sur la portée du travail d’autres métiers,
  • impact sur la formation et l’accréditation.

Examens du classement des métiers : Ce que les intervenants m’ont dit

Dans mon questionnaire de consultation, j’avais demandé ce qui faisait qu’un métier était à accréditation obligatoire, et près de la moitié de ceux qui ont répondu à cette question m’ont dit que c’était à cause du risque de préjudices. Ce fut également la réponse prédominante quand j’ai soulevé cette question lors de rencontres régionales avec les conseils de métier. Certains ont mentionné la complexité du métier comme justifiant une formation nécessaire et une accréditation obligatoire. Les participants ont également été prompts à évoquer l’impact économique, les effets environnementaux, la mobilité interprovinciale de la main-d’œuvre et la protection du consommateur pour justifier l’accréditation obligatoire.

En règle générale, un risque inhérent de préjudice à la santé et à la sécurité du public ou d’un travailleur, la complexité du travail d’un métier, l’impact économique sur les employeurs, apprentis et compagnons et le secteur de l’industrie en général devraient être les principales considérations dans le classement d’un métier comme métier à accréditation obligatoire. Cela ne veut pas dire qu’elles devraient être les seules. D’autres provinces accordent de l’importance au soutien de l’industrie, à la protection du consommateur et à l’impact environnemental. Dans la plupart des provinces, les critères ou considérations qui prédominent semblent être la protection de la sécurité publique. (DR-19 – Interior Systems Contractors Association of Ontario)

L’accréditation obligatoire est liée aux premiers principes :

1.  La protection du public.
2. La santé et la sécurité des travailleurs.
3. La protection de l’environnement.
   Si le travail d’un métier a quelque incidence sur ces trois critères, il devrait être désigné comme métier à accréditation obligatoire. Nous admettons certes qu’il existe d’autres facteurs dont il faut tenir compte, mais les critères utilisés pour déterminer si l’accréditation est obligatoire doivent pencher en faveur de ces principes de base. Nous tenons également à ajouter que les critères doivent être clairs et réalisables, et qu’ils doivent être mis en œuvre de façon cohérente par l’Ordre. (DR-36 – International Union of Painters and Allied Trades, conseil de district 46)

En réponse à la question : Qu’est-ce qui fait qu’un métier est à accréditation obligatoire?

Le niveau des connaissances requises pour effectuer le travail. (DR-66 – Automotive Aftermarket Retailers of Ontario)

Un métier à accréditation obligatoire devrait en être un qui exige une surveillance réglementaire diligente en raison du risque qu’il présente à pour l’intérêt public et du mandat de l’Ordre de le servir et de le protéger. La qualification pour l’accréditation facultative devrait concerner les métiers qui ne présentent pas un risque sérieux de préjudice pour la population, mais leurs praticiens devraient être encouragés à obtenir l’accréditation auprès de l’Ordre. (DR-35 – Ontario Hairstylists Association)

Nous ne pensons pas que l’accréditation obligatoire devrait être limitée à certaines “tâches” ou certains “éléments” qui risquent d’être établis de façon arbitraire et mal interprétés par l’Ordre avec sa structure et sa gouvernance bureaucratiques actuelles. Nous ne voulons pas que le régime ontarien change en ce qui concerne les éléments inclus dans notre métier, donc, pas de fonctions professionnelles “principales” ou “périphériques”. Le fait est que les plombiers ont appris le travail d’un installateur de systèmes de protection contre les incendies et sont capables d’accomplir ce travail dans le cadre de leur champ d’exercice. La fonction de l’Ordre ne consiste pas à réinventer la roue quand il s’agit de l’industrie de la construction et des fonctions des travailleurs de celle-ci. Encore une fois, l’intention que nous avons soutenue dès le départ concerne un régime d’autoréglementation dans lequel les gens de métier eux-mêmes déterminent s’il existe un problème à régler et comment le régler, l’Ordre et ses employés n’agissant qu’en tant que ressources pour la faciliter les choses. (Souligné dans l’original) (DR-5 – Nom gardé confidentiel à la demande de l’auteur de l’observation)

L’accréditation doit être réputée obligatoire s’il existe des raisons suffisantes de croire qu’il peut y avoir un risque de préjudice pour le public, pour les gens de métier ou d’autres travailleurs ou pour l’environnement, soit pendant la réalisation du travail dans les limites du champ d’exercice complet du métier, soit après la réalisation du travail. Le risque de préjudice peut être différent pour différents métiers. Par exemple, le travail dans le métier de conducteurs d’engins de levage présente un risque intrinsèque tout au long du montage et du démontage de la grue et pendant les activités de levage en tant que telles. Une fois la grue partie, il n’y a plus aucun risque pour le public, les gens de métier et les autres travailleurs présents sur le chantier. Dans le cas d’autres métiers, le risque pour le public peut tout aussi bien se poser après la fin du travail si celui-ci n’a pas été effectué correctement. (DR-87 – Ordre des métiers de l’Ontario, conseil de métier des conducteurs d’engins de levage)

Les répondants au questionnaire étaient également partagés sur la question de savoir qui doit prendre la décision sur le classement ou le reclassement des métiers. Environ la moitié des répondants estiment que l’Ordre devrait continuer à faciliter ce processus par le truchement du modèle actuel des comités d’arbitrage formés de trois personnes choisies par les conseils de l’Ordre.

L’autre moitié des répondants insiste sur la nécessité de préserver une indépendance claire vis-à-vis de l’Ordre et soulève d’importantes préoccupations sur le fait qu’un processus interne puisse avoir un parti pris inhérent ou perçu, étant donné que les décisions de classer les métiers comme étant à accréditation obligatoire assurent la pérennité de l’Ordre.

La détermination de l’accréditation obligatoire doit être faite par les gens du métier concerné. Ce devrait être un processus équitable qui permette d’établir les principes de la sécurité des travailleurs et du public et de la protection de l’environnement. (DR-38 – Ontario Pipe Trades Council)

En général, nous estimons que le processus actuel tel qu’il est énoncé dans la loi est efficace, acceptable et sans besoin de changement important (et il ne mérite certainement pas qu’on cesse toute activité à cet égard). (DR-46 – Ontario Glazier Apprenticeship and Training Committee)

D’après nous, le modèle d’arbitrage devrait être remplacé par un modèle d’enquête publique semblable à celui utilisé par le [Conseil consultatif de réglementation des professions de la santé]. (DR-73 – Residential Low Rise Forming Contractors of Metropolitan Toronto and Vicinity)

Il y a beaucoup de travail à faire pour rectifier ce processus. De notre point de vue, l’Ordre veille à ses propres intérêts bureaucratiques et financiers quand il s’agit d’augmenter le nombre de métiers qui sont classés comme étant à accréditation obligatoire et donc assujettis au paiement de frais d’adhésion. Nous notons avec inquiétude que l’un de ses objectifs stratégiques consiste à “promouvoir l’Ordre des métiers et à augmenter le nombre de ses membres”. (DR-78 – Ontario Chamber of Commerce)

Néanmoins, d’un côté comme de l’autre j’ai entendu qu'ils souhaitent voir les décisions prises dans l’intérêt public sans partialité perçue et avec une participation claire de l’industrie.

J’ai également entendu que le fardeau de la preuve dans le cadre d’une demande d’examen de classement devrait revenir à l’auteur de la demande, et que l’organisme qui étudie le classement d’un métier devrait également être en mesure de recueillir des informations de manière proactive au lieu de compter sur les observations qu’il reçoit.

Nous sommes fermement convaincus qu’avant d’aller de l’avant, c’est à la partie qui demande l’examen du classement de prouver qu’elle est justifiée. (DR-16 – Garwin Pitman)

Toute partie qui allègue que l’accréditation devrait être obligatoire pour un métier a l’important fardeau de démontrer, preuve pertinente et objective à l’appui, qu’il est nécessaire (et pas seulement souhaitable) de procéder à cette modification. (DR-49 – Heavy Construction Association of Toronto

[Pour affiner et améliorer le processus,] il faut permettre au comité de se livrer à un examen indépendant plutôt que de compter uniquement sur les informations qui lui sont données par les parties qui fournissent des preuves et des témoignages. (DR-36 – Electrical Contractors Association of Ontario, Fraternité internationale des ouvriers en électricité)

Au cours de l’examen, les gens se sentaient de plus en plus à l’aise avec l’idée que l’auteur d’une demande d’examen de classement d’un métier devrait avoir la possibilité de choisir certaines caractéristiques du métier (ou la totalité du métier, s'il le souhaite) devant être prises en considération dans l’examen du classement d’un métier.

Dans le questionnaire de consultation, on demandait si tous les champs d’exercice devraient être mis en application, ou si la mise en application de l’accréditation obligatoire dans un métier pourrait être limitée aux métiers considérés comme posant un risque de préjudice. Les réponses à ces questions étaient divisées, avec des résultats à peu près égaux entre ceux qui sont d’accord et ceux qui ne le sont pas.

Il faudrait mettre en application le champ d’exercice tout entier de chaque métier à accréditation obligatoire. Si l’on autorisait des zones grises ou des chevauchements des compétences entre les métiers, cela produirait des problèmes de compétence, en particulier dans le secteur syndiqué.(DR-33 – International Union of Painters and Allied Trades, conseil de district 46)

[Pour répondre à la question de savoir s’il faut que la totalité du champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire soit exécutoire ou appliqué :] Oui. Cela concerne en particulier les métiers de l’électricité. Le travail avec l’électricité constitue un métier dangereux qui comporte des risques importants. Pour la protection du public et des travailleurs, il est extrêmement important que ce travail soit réalisé par des personnes formées et accréditées. (DR-36 – Electrical Contractors Association of Ontario, Fraternité internationale des ouvriers en électricité)

La mise en application d’un champ d’exercice dans son intégralité dépend du métier. Dans le cas des trois métiers de conducteur d’engins de levage, il s’agit en fait d’un ensemble cohérent de compétences qui ne peuvent pas être morcelées, car elles sont toutes liées au fonctionnement et à l’entretien de certains types d’équipements. Il serait extrêmement dangereux pour un travailleur non qualifié d’effectuer quelque tâche que ce soit énumérée dans le champ d’exercice. En conséquence, en ce qui concerne les conducteurs d’engins de levage, l’ensemble des champs d’exercice devrait être mis en application et ce, en toutes circonstances et sans exception. Cela n'est pas nécessairement le cas pour d’autres métiers à accréditation obligatoire. (DR-87 – Ordre des métiers de l’Ontario, conseil de métier des conducteurs d’engins de levage)

Si le champ d’exercice est structuré [de telle façon qu'il] comprend à la fois les éléments principaux et les éléments périphériques, identifiés et énumérés séparément, seuls les éléments principaux devraient appliqués. Si le champ d’exercice ne fait pas de distinction entre les tâches qui sont principales et celles qui sont périphériques, alors il n'est pas possible de l’appliquer. (DR-82 – Christian Labour Association of Canada)

Si un champ d’exercice reprend toutes les tâches habituellement exécutées par les membres d’un métier en particulier (et pas seulement celles qui sont principales au métier et peuvent créer un risque de préjudice pour le public qui ne peut être atténué par un autre régime réglementaire existant), alors non : l’ensemble du champ d’exercice d’un métier ne devrait pas être assujetti à la mise en application. (DR-67 – Ontario Skilled Trades Alliance)

Oui. À condition que certaines activités puissent être effectuées par plusieurs métiers, par exemple ceux de l’automobile (310S), des camions (310T) ou des remorques (310J). Compte tenu du fait que le modèle des champs d’exercice subit une transformation, la fonction de mise en application devrait également être potentiellement révisée. [Par exemple], le changement d’un boyau d’air sur un véhicule comme un camion, une remorque, une voiture, une maison motorisée […], etc., exige la même compétence principale, mais ce travail est circonscrit par les champs d’exercice actuels. (DR-22 – Rolf VanderSwaag)

On m’a également parlé de l’exigence législative actuelle de réviser le classement d’un métier au moment de désigner un nouveau métier et de créer un programme d’apprentissage. Cette exigence a été un facteur dissuasif involontaire pour certains participants de l’industrie. Je propose une recommandation à cet égard, ci-dessous.

Examens de classement des métiers : Recommandations

Avant la création de l’Ordre des métiers, c’est le gouvernement qui désignait un métier comme métier à accréditation obligatoire, en particulier le ministre provincial responsable de la formation et de l’apprentissage (actuellement le ministère de la Formation et des Collèges et Universités). C’était un processus opaque, sans critères accessibles au public et sans mécanismes formels de participation. Le gouvernement a reconnu la nécessité d’établir une transparence et des critères pour prendre ces décisions importantes. Ce qui s'est traduit par la nomination de Tim Armstrong. Il n’est donc pas surprenant que la recommandation formulée par Tim Armstrong, à savoir un processus plus transparent et fondé sur des règles et confiant à des comités d’experts un mandat important, ait été accueillie assez favorablement au départ par les métiers et par les intervenants actuels de l’Ordre. Avec le recul, on peut dire que les conseils d’Armstrong étaient raisonnables et bien avisés. S’ils avaient été mieux suivis, je ne pense pas que le présent examen aurait été nécessaire.

Il est important de souligner que Tim Armstrong a considéré que l’octroi du statut obligatoire à un métier est une étape juridique importante qui devrait être entreprise en considérant avec soin l’intérêt public. C’est particulièrement vrai, car ce statut accorde effectivement à un métier le monopole sur une large part du travail. Aussi, cette décision a un grand impact sur les travailleurs, les employeurs et les consommateurs. Elle ne devrait pas être prise à la légère, et le processus décisionnel doit être capable de supporter un examen public. Il doit être accessible, transparent, fondé sur des données probantes et sans parti-pris. C’est pour cette raison qu’en Ontario, c’est le ministre, avec l’approbation de la législature, qui décide en bout de compte quelles professions de la santé devraient être réglementées.

Toutefois, le processus décisionnel de l’Ordre des métiers n'est pas celui recommandé par Armstrong. L’Ordre a reçu un plus grand pouvoir d’intervention dans la gestion du processus d’examen du classement, et ses conseils jouent un rôle important dans la nomination des décideurs. Cette approche comporte certains risques depuis le début à cause du conflit inhérent entre les deux mandats de l’Ordre à titre de défenseur et d’organisme de réglementation. Compte tenu de l’impact de l’octroi d’un monopole sur le travail, l’Ordre a toujours été assujetti à un haut niveau de surveillance externe et à une norme de probité aussi élevée. La barre avait été placée extrêmement haut, peut-être trop pour un ordre professionnel malgré ses tous ses efforts et ceux de son conseil d’administration. Une bonne part de la fragilité du processus s’est révélée dès la première demande qu’il a eu à traiter dans le cadre de cette nouvelle organisation des métiers, et le comité de décision a pris note de certaines de ses lacunes. Pour être juste envers l’Ordre, ce processus n’a guère été rendu plus facile par le grand nombre de participants qui ont sauté sur l’occasion pour exprimer leurs griefs envers l’Ordre lui-même. En fin de compte, je ne suis persuadé ni par ceux qui aiment les choses comme elles sont, ni par ceux qui veulent me voir recommander un retour au cadre de classement d’avant la création de l’Ordre.

Je pense plutôt que dans l’intérêt public et celui des métiers, et au nom de la stabilité à long terme de l’Ordre, ce processus décisionnel doit être réexaminé de telle façon à intégrer davantage de prévisibilité et de confiance dans le processus d’examen d’une demande de classement, ainsi qu’un meilleur engagement envers l’Ordre des métiers. À certains égards, on peut y parvenir en revisitant les conseils d’Armstrong sur l’importance des experts indépendants. Les recommandations sont également sensibles aux possibilités d’amélioration proposées lors de nos consultations, y compris les délais, l’inclusivité, la transparence et l’accès à plus d’informations et de recherche.

Je pose également une question sur l’approche qui existe de longue date en vertu de laquelle un métier qui cherche l’accréditation obligatoire ait le choix entre recevoir ce statut pour tout son champ d’exercice ou demeurer entièrement non réglementé et sans accréditation obligatoire. Après une analyse minutieuse de l’ensemble du système, il me semble qu’un métier demandeur doit avoir un certain degré de choix sur la gamme de travail pour lequel il a demandé l’accréditation obligatoire, sans compromettre l’exigence de formation et d’accréditation pour toute la portée du métier.

Résultats souhaités

• Les décisions concernant le classement d’un métier comme métier à accréditation obligatoire pourraient être prises par des groupes d’experts indépendants sur le fondement de critères précis.
• Le risque de préjudice pourrait être le principal facteur motivant la décision de classer un métier comme métier à accréditation obligatoire.
• Les métiers à accréditation facultative pourraient continuer à chercher à obtenir le statut de métier à accréditation obligatoire pour leur plein champ d’exercice. Ils pourraient également choisir de rechercher ce statut en fonction de certains éléments d’un champ d’exercice qu’ils jugent appropriés compte tenu des caractéristiques du métier. Les décisions dans ce domaine pourraient éclairer l’Ordre sur son cadre politique et la conformité.
• Le fardeau de la preuve pourrait incomber au demandeur et on pourrait avoir confiance que le processus décisionnel est transparent et inclusif et que les décisions sont fondées sur des données probantes.
• Les comités d’examen chargés du classement ou du reclassement d’un métier pourraient continuer d’examiner les champs d’exercice et d’autres renseignements concernant les métiers.
• L’Ordre pourrait mettre l’accent sur la formation et l’accréditation pour tous les aspects du métier, la réglementation de l’exercice du métier à accréditation obligatoire et la régie de ses membres.

Recommandation 1 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Le ministre de la Formation et des Collèges et Universités devrait nommer un groupe d’experts qui participerait à des comités d’examen pour prendre les décisions concernant le classement ou le reclassement des métiers, et servir d’experts-conseils auprès du ministre pour toutes les questions relatives à l’apprentissage et à la formation.

Recommandation 2 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Au moment de nommer un nouveau métier en vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage, le ministre devrait pouvoir le classer comme métier à accréditation facultative ou soumettre la question à un comité d’examen.

Recommandation 3 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

 Après consultation auprès de l’Ordre, le ministre devrait déterminer les compétences et aptitudes recherchées chez les candidats susceptibles d’être choisis pour faire partie d’un groupe d’experts. Ce groupe d’experts serait constitué de particuliers sans affiliation à un métier ou à un secteur de métiers. Il pourrait s'agir de personnes possédant une expertise dans des secteurs comme l’administration publique, la facilitation et la prise de décisions, la santé et la sécurité, l’évolution du marché du travail et la conjoncture économique ainsi que la protection du consommateur.

Recommandation 4 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Un membre du groupe d’experts devrait être nommé président, et assumer la responsabilité de nommer les comités responsables des demande de classement ou de reclassement des métiers en vertu de la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage.

Recommandation 5 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Chaque comité devrait être composé de cinq à sept membres, dont un président de comité que le président du groupe d’experts choisit parmi les experts. Les décisions du comité seraient prises à la majorité des membres.

Recommandation 6 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Le conseil d’administration de l’Ordre devrait avoir le pouvoir de nommer jusqu'à deux particuliers possédant de l’expérience dans les métiers pour servir uniquement de conseillers auprès du comité d’examen, sans toutefois participer au processus décisionnel du comité.

Recommandation 7 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Les employés de la Couronne de la fonction publique de l’Ontario devraient soutenir les comités d’examen au moyen d’un secrétariat. Un employé pourrait être nommé coordonnateur général et être responsable du personnel et des activités quotidiennes du secrétariat

Recommandation 8 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Le ministre devrait établir les critères suivants pour orienter les décisions des comités d’examen sur le classement ou le reclassement des métiers en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative :

1. Le facteur clé du classement ou du reclassement d’un métier en tant que métier à accréditation obligatoire ou facultative est le risque de préjudice pour (a) une ou plusieurs personnes qui travaillent dans ce métier, (b) d’autres travailleurs affectés à la tâche à effectuer ou (c) les membres du public.
2. Les facteurs secondaires tiennent compte de l’intérêt public évalué en fonction des critères suivants :
   • l’incidence économique, y compris les effets sur les employeurs, les apprentis, les gens de métier, les établissements de formation et le gouvernement;
   • les effets sur l’accès au métier et la mobilité de la main-d’œuvre;
   • On a démontré la nécessité de mesures de protection du public (p. ex., une réglementation supplémentaire est nécessaire, de meilleures protections environnementales, etc.);
   • les aspects relatifs à la mise en œuvre (p. ex., l’éducation et la formation, la stratégie concernant les personnes pratiquant déjà le métier [droits acquis], l’effet sur les ratios de formation, entre autres).
3. Un comité d’examen a la permission de se pencher sur d’autres facteurs secondaires qu'il estime être d’intérêt public.
4. Dans son processus de prise de décision, le comité d’examen devrait évaluer les critères en donnant préséance au facteur clé sur les facteurs secondaires et évaluer chaque facteur secondaire, selon ce qu'il juge approprié au sein du cadre proposé.

Le groupe d’experts, avec l’aide de son personnel, devrait développer des lignes directrices en matière de demande et de politique ainsi que toute autre documentation pertinente pour soutenir le processus de demande, pour le groupe d’experts et les demandeurs des métiers. Cette documentation serait mise à la disposition du public.

Recommandation 9 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Un conseil de métier de l’Ordre devrait déposer une demande de reclassement d’un métier en collaboration avec l’industrie. Le conseil de métier pourrait aussi tenir compte des demandes envoyées au conseil de métier par l’industrie. Le conseil de métier du métier concerné et le conseil sectoriel du secteur dont fait partie le métier devraient endosser les demandes.

Recommandation 10 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Il incomberait au demandeur de fournir suffisamment de preuves justificatives pour obtenir le classement désiré ou le reclassement d’un métier.

Recommandation 11 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Un demandeur peut choisir de demander le classement ou le reclassement, soit sur le fondement du champ d’exercice complet du métier, soit sur le fondement de certains éléments du champ d’exercice d’un métier qu'il considère appropriés en fonction des caractéristiques du métier (p. ex., les éléments qui représentent un risque pour une ou plusieurs personnes travaillant dans le métier, d’autres travailleurs affectés à la tâche à effectuer ou les membres du public) sans modifier les critères d’accréditation pour ce qui concerne la formation et la portée du champ d’exercice du métier.

Recommandation 12 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Toutes les demandes devraient faire l’objet d’une évaluation initiale par le président du groupe d’experts, et par tout autre membre du groupe à la discrétion du président. Le président aurait l’autorisation de demander des précisions sur la demande et pourrait à sa discrétion exclusive choisir d’accepter ou non la demande.

Recommandation 13 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Les comités d’examen du classement des métiers devraient :

• entreprendre une consultation publique en s'assurant de diffuser amplement et activement un avis à l’intention du public et des intervenants;
• recueillir leurs propres éléments de preuve pour ne pas devoir se fonder uniquement sur ceux provenant de tiers;
• inclure des conseils en matière de mise en œuvre dans leurs décisions.

Recommandation 14 en matière d’examen de classement/reclassement des métiers

Il devrait s'écouler au plus 180 jours entre la nomination du comité d’examen et décision rendue par celui-ci. La possibilité de prolonger le délai serait à l’entière discrétion du président du comité d’examen, qui tiendrait compte des circonstances de chaque demande présentée au conseil d’administration.

Les métiers en attente d’un examen de reclassement

Les recommandations ci-dessus s’appliqueraient aux métiers qui souhaitent à l’avenir demander un examen de classement ou de reclassement. Au cours de mes consultations, on m’a également posé des questions sur la situation des métiers qui sont en attente d’un examen de reclassement, car ils avaient présenté leur demande avant le début du présent examen. Plusieurs métiers à accréditation facultative ont déposé des demandes d’examen de reclassement avant le lancement du présent examen en octobre 2014. Ces examens de reclassement ont été mis en attente en attendant l’issue du présent examen. Compte tenu de mes recommandations sur les examens des champs d’exercice, des critères révisés de prise de décision et du processus décisionnel lui-même, la question se pose de savoir ce qui se passe pour les métiers en attente d’examen de reclassement en cas de changements découlant du présent examen.

En premier lieu, si mes recommandations dans ces domaines sont mis en œuvre, le processus révisé d’examen du reclassement devrait s’appliquer uniformément à l’avenir et inclure les métiers à accréditation facultative qui sont déjà en attente. Cependant, compte tenu de l’ampleur des changements envisagés dans ces recommandations, y compris les critères de prise de décision, certains métiers pourraient souhaiter réviser leur demande, et ce devrait être autorisé sans que le métier ne perde son rang dans la file d’attente, sous réserve de l’approbation de la demande révisée par le conseil sectoriel.

De préférence, les métiers déjà dans la file d’attente participeraient à un examen du champ d’exercice avant l’examen du classement. Dans de tels cas, je recommande que ces métiers conservent leur place dans la file d’attente et se voient accorder la priorité dans le processus d’examen du champ d’exercice. Néanmoins, tout métier qui choisit de maintenir sa demande actuelle et de la mener à terme avant d’entamer une demande d’examen du champ d’exercice devrait avoir la possibilité de le faire.

Ces recommandations prévoient implicitement que les métiers actuellement classés comme métier à accréditation obligatoire ne seraient pas tenus d’obtenir une confirmation de leur statut de métier à accréditation obligatoire. Même si le fondement politique d’origine du classement de ces métiers comme métier à accréditation obligatoire est dans certains cas peu clair ou non consigné par écrit, ils ont longtemps bénéficié de ce statut de façon ininterrompue malgré plusieurs gouvernements successifs qui n'ont cru bon de les remettre en question. Bien que je ne sois pas enclin à revoir le classement de ces métiers, je formule tout de même quelques observations dans mon analyse de l’application de la loi, sur l’importante question de savoir ce qui est obligatoire, de façon pratique et raisonnable, dans les métiers à accréditation obligatoire.

Partie II. Examens des ratios compagnon-apprenti

La LOMOA désigne 33 métiers de la construction dotés de ratios prescrits. Le paragraphe 60 (1) de la LOMOA décrit ces ratios comme « le nombre d’apprentis que peut parrainer ou employer une personne dans ce métier par rapport au nombre de compagnons qu’elle emploie ou engage autrement ».

L’Ordre a lancé le premier cycle d’examens des ratios en 2012, et il s’est achevé à l’été 2013. Selon certains commentaires positifs, le processus d’examen a été mené de façon plus transparente que précédemment. Toutefois, les participants aux examens, les membres des comités indépendants qui prenaient des décisions dans le cadre d’examens et les membres de l’Ordre en général avaient des interrogations et ont fait des suggestions sur la façon d’améliorer le processus.

Ces interrogations portaient sur le manque de données disponibles que les participants pouvaient utiliser pour faire leurs demandes, sur la question de savoir si l’Ordre était en mesure de leur fournir ces données, si les comités devaient pouvoir prendre une décision sur les ratios en l’absence de données probantes, si le processus pouvait suivre une approche plus consultative et si le comité pouvait examiner des documents ne figurant pas dans les observations écrites. On s’est également interrogé sur le but des ratios compagnon-apprenti, sur le manque de consensus généralisé de la part des participants et sur l’absence de clarifications suffisantes de la part de l’Ordre. Dans deux examens distincts, les participants ont indiqué que les membres des comités indépendants étaient peut-être en situation de conflit d’intérêts, et il apparaît clairement que le processus doit être exempt de crainte de préjugé si l’on veut qu’il soit pris au sérieux.

Les comités indépendants ont souvent fait, dans leurs décisions, des commentaires sur les questions et les suggestions formulées dans les observations écrites et, dans certains cas, ont fait des observations à cet égard.

Comme ces décisions écrites sont publiées sur le site Web de l’Ordre, je me suis permis de citer des extraits de quelques-unes d’entre-elles qui donnent une idée du contexte entourant certaines des questions et limitations déjà formellement cernées.

Les deux parties ont présenté des observations, surtout dans des remarques orales dont nous n’avons pas tenu compte. Ces observations concernaient l’avis des parties sur les nombreuses tâches que l’Ordre devrait accomplir : collecte et publication d’une quantité suffisante de données, prise de mesures afin que les programmes d’apprentissage soient complétés par les personnes qui s'y inscrivent, promotion des métiers dans les écoles secondaires et ainsi de suite. Nous ne voulons pas diminuer l’importance de ces observations. En fait, nous n’avons pas d’autorité pour les examiner pour faire des recommandations à leur sujet. L’accès aux données est souvent évoqué par les parties devant les comités d’examen, ainsi que le fait que l’Ordre devrait en faire davantage pour recueillir et publier les données pertinentes. En fait, l’Ordre offre sur son site Internet des liens vers certaines données publiques du ministère de la Formation et des Collèges et Universités (MFCU), et il sera certainement heureux d’accueillir des suggestions pour améliorer son offre.
— Comité d’examen des ratios RR7-2012 – Technicien du verre et du métal architecturaux

Toutes ces parties ont abordé les questions pertinentes et ont fourni quelques commentaires réfléchis. Cependant, comme on le verra ci-dessous, aucune n’avait beaucoup de données à fournir au comité d’examen. Nous acceptons comme légitimes et sans doute informées les perceptions et préoccupations exprimées par les deux parties. Cependant, il est très difficile de prendre une décision si ces préoccupations ne s'appuient pas sur des données objectives qui justifient les conclusions recherchées par les parties. L’OHBA évoque directement cet argument à plusieurs reprises dans son observation, ce qui suggère qu'elle estime qu'il est du devoir de l’Ordre de fournir cette information. En tant que comité d’examen, il ne relève pas de notre mandat de faire des commentaires sur cette observation. Ce comité, comme tout autre comité d’examen, a la tâche de prendre une décision fondée sur les documents qui lui sont présentés. En effet, il est possible que nous ne donnions pas suite à ces observations.
— Comité d’examen des ratios RR4-2012 – Finisseur de béton

Comme c’est le cas dans bon nombre de ces examens de ratios, peu de données concrètes ont été réunies pour satisfaire définitivement à la plupart des critères qui nous sont imposés par le Règlement. En outre, même si les données étaient plus complètes, comme beaucoup l’ont souligné, nous avons affaire à des projections et à des prévisions qui ne sont pas infaillibles même dans le meilleur des cas. C’est pourquoi les parties sont souvent amenées à proposer ce qui leur semble être des hypothèses raisonnables quant à la situation présente et future. Nous ne mettons en doute la bonne foi de quiconque, mais comment s’étonner que ces hypothèses soient souvent formulées de telle sorte à favoriser les intérêts et projets de la partie qui les présente?
— Comité d’examen des ratios RR18-2012 – Électricien (bâtiment et entretien) et Électricien (secteurs domestique et rural)

J’ai appris que les ratios sont établis pour atteindre un certain nombre d’objectifs parfois divergents, parmi lesquels :

• élaborer des normes de formation;
• faire la promotion de la santé et de la sécurité sur les lieux de travail;
• aider à assurer un bassin équilibré de main-d’œuvre dans la province.

Les ratios compagnon-apprenti existent en Europe depuis le Moyen-Âge. En Ontario, les ratios figurent pour la première fois dans la loi avec l’adoption de la loi intitulée Apprenticeship and Tradesmen’s Qualification Act (ATQA). La LQPAGM a remplacé l’ATQA en 1990. Dans les deux textes de loi, des comités consultatifs provinciaux (experts nommés par le ministre) ont fait des recommandations au ministre concerné sur des questions reliées aux métiers spécialisés, y compris les ratios. Ce processus de recommandations au ministre sur les ratios n’était pas très connu, n’invitait pas la participation des parties intéressées, seulement les comités consultatifs provinciaux et les décisions prises n’étaient pas fondées sur un ensemble cohérent de critères publiquement connus.

Après la publication des rapports Armstrong et Whitaker, l’une des fonctions essentielles prévues par le mandat de l’Ordre était la gestion d’un examen indépendant et cyclique des ratios compagnon-apprenti. Armstrong et Whitaker ont beaucoup parlé du processus et des critères éventuels pour ces examens, puis les membres du conseil des nominations de l’Ordre des métiers, faisant office de conseil de transition pour l’Ordre, ont établi le processus et les critères d’examen des ratios dans le Règlement de l’Ontario 458/11 – Examens prévus à la partie IX de la Loi.

Historique de la fixation des ratios compagnon-apprenti en Ontario

Les ratios de formation ont une incidence significative sur les aspects essentiels de certaines entreprises, voire les collectivités où elles exercent leurs activités. Les préoccupations au sujet des ratios datent de bien avant la création de l’Ordre. Lors de mes rencontres avec les intervenants, j’ai entendu des arguments pour et contre les ratios, notamment ceux que des élus ont évoqués au cours de la législature actuelle.

Le résumé qui suit décrit les développements historiques qui ont mené à l’approche actuellement utilisée.

Pour simplifier les choses, dans le débat sur les ratios de formation en apprentissage s’affrontent deux arguments. Dans son rapport de 2008 sur l’accréditation obligatoire, Tim Armstrong a résumé les positions opposées :

Ceux qui sont en faveur du système de ratios existant ont fait valoir qu'il était nécessaire afin d’assurer aux employeurs un nombre suffisant de compagnons pour fournir une formation de qualité aux apprentis, [et ceux] qui critiquent le système [de ratios] existant affirment qu’il a trop souvent pour effet de limiter artificiellement le bassin de main-d’œuvre. ^{footnote 22[22]}

La Loi sur la qualification professionnelle et l’apprentissage des gens de métier (LQPAGM), a établi les ratios visiblement en vue d’assurer sécurité, qualité du travail et formation efficace. Les ratios ont été fixés soit par le truchement de règlements d’application générale ou de règlements spécifiques à un métier pris en vertu de certaines lois. Cependant, de nombreux employeurs soutiennent que le caractère rigide des ratios leur cause des difficultés.

La Loi sur l’apprentissage et la reconnaissance professionnelle (LARP) a été adoptée à la suite de nombreux commentaires reçus pendant un processus d’engagement pour la réforme de l’apprentissage qui a duré deux ans. La LARP n’exigeait pas l’application de ratios pour la formation en milieu de travail, et elle n’imposait pas un nombre d’heures fixe ou un taux salarial pour les métiers. Ce sont plutôt des comités sectoriels qui ont établi des lignes directrices pour les métiers régis par la LARP. Il appartenait aux employeurs individuels de décider de suivre ou non ces directives, ce qui leur donnait la souplesse nécessaire pour embaucher des apprentis sans nuire à la qualité et à la sécurité de la formation.

Les métiers concernés par les ratios compagnon-apprenti de la LQPAGM ont été repris dans la LOMOA, et l’Ordre a reçu le mandat de procéder à des révisions cycliques des ratios, y compris l’établissement des critères et processus. La création de l’Ordre a permis de mettre en place un processus systématique et transparent d’examen des ratios. C’était également l’occasion pour l’Ordre d’établir un cadre de politique publique pour guider l’élaboration des ratios.

Un tel cadre politique aiderait l’industrie et permettra d’avoir une perspective publique pour équilibrer les intérêts privés implicites dans l’utilisation et le suivi des ratios. En l’absence d’un cadre précis qui comprend les objectifs de politique publique, il est difficile de mesurer l’effet et l’efficacité des ratios. Comme l’a souligné Tim Armstrong, la compréhension que les ratios peuvent avoir un effet sur l’offre et la demande de main-d’œuvre, les salaires et l’économie, a fait l’objet de débats remontant, au moins, jusqu’à l’époque du Rapport Dymond en 1973. Comme je l’ai entendu au cours de mon examen, les ratios peuvent avoir un impact positif ou négatif, selon le point de vue et leur mise en œuvre, sur un certain nombre d’aspects importants du marché du travail, de la sécurité des travailleurs, du salaire et de la formation (notamment, l’acquisition de compétences appropriées et la souplesse dans l’offre de formation), ainsi que sur les employeurs qui comptent sur la main-d’œuvre. Cette liste n'est pas exhaustive, mais elle démontre la complexité de la mise en œuvre des ratios et les impacts importants qu’ils peuvent avoir sur l’industrie et l’économie en général.

Au cours de mes consultations, des intervenants ont soulevé le point que les critères actuels utilisés pour déterminer les ratios ne sont pas alignés sur l’intérêt public, problème qui est aggravé par l’absence de données pertinentes sur lesquelles se fonder pour prendre des décisions. On a déclaré que dans la première série d’examens des ratios, les métiers ont défendu leurs positions sans nécessairement se fonder sur des données, que ce soit par omission ou en raison de l’absence de données probantes. La preuve présentée était souvent peu concluante, ce qui met en évidence la nécessité de disposer de données fiables présentées dans un contexte et sous une forme qui permette à un comité d’examen de déterminer si elles sont pertinentes ou périphériques l’argument évoqué. Des inquiétudes ont été exprimées au sujet du peu de temps dont on dispose pour présenter la preuve devant un comité d’examen et à propos de la question de savoir si celui-ci a le pouvoir d’exiger une preuve supplémentaire qui permette d’avoir une compréhension juste du contexte. Compte tenu de ces préoccupations et de la confusion entourant les objectifs de politique publique concernant l’utilisation de ratios, il n’est pas étonnant que la première série d’examens des ratios ait suscité et exacerbé des tensions. Afin de mesurer l’efficacité de l’aide fournie par les ratios, en fonction de leurs incidences et résultats, il faudra disposer de données probantes, orientées par un objectif politique précis et soutenues par un processus rigoureux, qui permettent de faciliter la prise de décisions éclairées.

Les ratios dans les autres territoires de compétence

Dans le système fédéral canadien, la responsabilité de la réglementation des métiers est dévolue aux provinces. Par conséquent, le processus utilisé pour déterminer les ratios compagnon-apprenti varie à travers le Canada en fonction :

• du nombre de métiers assujettis à des ratios,
• du mode utilisé pour déterminer quels métiers sont assujettis à des ratios,
• de l’utilisation ou non d’un ratio donné.

La méthode relative à l’utilisation et au développement de ratios qui consiste, entre autres, à élaborer des règlements sur les métiers, a été établie au rythme de l’évolution des relations entre les gouvernements et l’industrie. Certains gouvernements ont choisi de donner aux employeurs une grande flexibilité dans la formation des apprentis, soit en n’utilisant aucun ratio, soit en permettant qu'un plus petit nombre de compagnons puisse former un plus grand nombre d’apprentis. Par exemple :

• En Colombie-Britannique, il n’y a jamais eu de ratios obligatoires. Depuis 2011 en Alberta, tous les métiers ont un ratio compagnon-apprenti de 1 :2, ou plus, selon le métier (c.-à-d., un compagnon pour au moins deux apprentis dans tous les métiers).
• En Saskatchewan, la plupart des ratios prévus par les règlements^{footnote 23[23]} permettent également à un compagnon de former plusieurs apprentis. Dans quelques métiers (chaudronnier, isolant, plâtrier, tuyauteur-monteur) ont des ratios de 1 :1 pour le premier apprenti embauché, et ensuite, plusieurs compagnons doivent former les apprentis additionnels. Les examens des ratios ont lieu à la demande du gouvernement, mais il le fait rarement, et c'est seulement à la suite d’observations et de demandes de la part d’organismes. Les décideurs gouvernementaux élaborent des recommandations en tenant compte des conditions de sécurité, mais en accordant la priorité aux facteurs économiques.
• En Nouvelle-Écosse, tous les métiers sont assujettis à un ratio par défaut de 1 :1 et certains métiers ont des ratios plus élevés (un compagnon pour plusieurs apprentis). Pour chaque métier à accréditation obligatoire, le ratio est de 1 :1, et le processus pour changer un ratio est dirigé par l’industrie, plus particulièrement le comité consultatif sur le métier. Si un employeur ne peut pas respecter le ratio, il peut demander un rajustement à la Nova Scotia Apprenticeship Agency. L’employeur doit montrer qu’il n’existe qu’une possibilité limitée de localiser et d’employer des compagnons en précisant les mesures prises pour embaucher plus de compagnons, en décrivant la disponibilité des apprentis de niveau supérieur et en répondant à d’autres critères.
• Au Québec, l’utilisation des ratios de formation se rapproche le plus de ce qui se fait en Ontario. Contrairement à la Saskatchewan et à la Nouvelle-Écosse, les calculs de ratios en Ontario et au Québec prévoient un plus grand nombre de compagnons par apprentis. Le chiffre est calculé en fonction d’une échelle mobile pour les chantiers où travaille plus d’un apprenti (p. ex., métier de couvreur : compagnon-apprenti 1 :1, 2 :1). Tous les métiers de la construction du Québec ont des ratios qui sont appliqués. Aucun ratio dans les métiers autres que ceux de la construction.

L’Ontario continuera d’utiliser les ratios pour l’instant. Par conséquent, il est important de maintenir un processus justifiable et transparent pour les déterminer, et de fournir aux décideurs les meilleurs critères pour ce faire. Il est également important que les ratios de formation répondent aux objectifs de politique publique et qu'ils soient établis en fonction de la meilleure information à la disposition des décideurs.

Ratios compagnon-apprenti : Ce que m’ont dit les intervenants

On m’a demandé de formuler des recommandations sur le processus et les critères prescrits dans le règlement de l’Ontario 458/11 pris en vertu de la LOMOA. Cela comprend le processus et les critères d’examen des ratios compagnon-apprenti dans les métiers assujettis à un ratio.

Cela ne relevait pas de mon mandat, mais de nombreux participants ont évoqué des arguments pour et contre l’existence des ratios en Ontario. Certains ont fait valoir des avantages spécifiques des ratios actuels. On m’a dit que les ratios étaient plus élevés en Ontario comparativement à d’autres provinces et territoires du Canada et qu’ils devraient être modifiés afin que les employeurs aient la souplesse nécessaire pour embaucher des apprentis. D’autres ont affirmé que les ratios avaient peu d’effet sur l’embauche, parce que les employeurs n’embauchaient pas d’apprentis dans certains métiers et secteurs ou dans certaines régions.

Dans les observations écrites et les rencontres en personne, la plupart des intervenants semblaient accepter que la fonction d’examen des ratios continue de relever de l’Ordre, pourvu que l’on améliore les critères et le processus à temps pour le prochain cycle. J’ai perçu un désir d’avoir des consultations plus ouvertes et élargies, des critères clairement liés à la raison d’être des ratios compagnon-apprenti, avec un rapport au risque de préjudices, et d’avoir accès à des recherches et des données appropriées pour les participants du processus.

L’approche du comité d’arbitrage a bien fonctionné relativement à l’examen des modifications aux ratios. On a examiné un grand nombre de dossiers de ratios dans un délai relativement court. Les décisions des comités d’examen ont rigoureusement appliqué les critères énoncés au Règlement de l’Ontario 458/11 et évalué la preuve. Tous les promoteurs ont eu l’occasion de présenter des observations orales. Les limites imposées par les comités sur la longueur et le format des observations écrites et la durée des arguments oraux ne sont pas déraisonnables. On a respecté toutes les exigences de procédure et d’équité. (DR-85 – Ordre des métiers de l’Ontario – Conseil de métier des conducteurs d’équipement lourd)

On s’inquiète du manque de représentation des employeurs dans les processus d’examen des ratios et des classements de métiers, en particulier le peu de voix émanant du secteur des PME. Sans une large représentation de points de vue, d’intervenants et de régions, les processus d’examen ne parviennent pas à donner le résultat souhaitable pour l’ensemble de l’Ontario et sa population. (DR-53 – Greater Sudbury Chamber of Commerce)

Le modèle de la Commission des relations de travail de l’Ontario empêche la participation de non-spécialistes. En particulier, les examens des ratios ont montré comment des personnes ayant des préoccupations légitimes concernant le processus réglementaire ne sont pas en mesure de satisfaire aux exigences onéreuses et formelles d’une demande d’examen. (DR-77 – Ontario Home Builders' Association)

Comme nous l’avons vu quand nous avons participé à des examens de ratios, le processus est devenu largement politisé. Dans certains cas, c’est devenu un “concours” pour voir quel syndicat ou quelle organisation pourrait générer le plus de lettres types. Ce n’est pas une bonne façon de prendre des décisions quand on a affaire à des métiers dans des situations à haut risque. De plus, ce n’est pas dans l’intérêt public de donner à la mobilité de la main-d’œuvre, par exemple, le même poids que celui attribué à la protection de l’environnement ou à la sécurité publique au moment de prendre une décision. De toute évidence, l’environnement et la sécurité sont nettement plus importants et devraient être traités comme tels lors de la prise de décision. Il est plus prudent que les décisions de ces instances penchent du côté de la sécurité publique et de la sécurité des travailleurs, au risque de faire une erreur. (DR-36 – Electrical Contractors Association of Ontario, Fraternité internationale des ouvriers en électricité)

Les processus de consultation de l’Ordre présentent des défis, y compris celui-ci : l’obligation que ce soit un expert qui soit chargé de répondre aux questions soulevées. Cela limite la possibilité d’avoir une rétroaction significative de l’ensemble du secteur, à savoir les compagnons, les apprentis, les entrepreneurs et le grand public qui sont en fin de compte concernés par l’issue du processus de consultation. (DR-45 – Ontario Electrical League)

Ratios compagnon-apprenti : Recommandations

Le ratio compagnon-apprenti prescrit le nombre d’apprentis pouvant être parrainés ou employés dans un métier par rapport au nombre de compagnons employés ou autrement engagés. Au fil du temps, les ratios semblent avoir été fixés pour atteindre un certain nombre d’objectifs différents et potentiellement divergents, y compris : maintenir des normes axées sur la formation, faire la promotion de la santé et de la sécurité sur les lieux de travail et aider à assurer un bassin de main-d’œuvre équilibré dans la province. Ce sont tous des résultats importants.

Les ratios ont été fixés pour la première fois dans la loi intitulée Apprenticeship and Tradesmen’s Qualification Act(ATQA). La LQPAGM a remplacé l’ATQA en 1990 et, en vertu des deux textes de loi des comités consultatifs provinciaux législation (conseillers nommés par le ministre) ont fait des recommandations au ministre concerné sur les questions reliées aux métiers spécialisés, y compris les ratios. Le processus consistant à faire des recommandations sur les ratios au ministre n’était pas très connu et ne comprenait pas la possibilité d’inviter les parties intéressées à participer, si ce n'est au moyen des comités consultatifs provinciaux, et les décisions n’étaient pas prises en fonction d’un ensemble cohérent de critères publiquement connus.

Après les rapports Armstrong et Whitaker, l’Ordre a été chargé d’établir un examen cyclique indépendant des ratios compagnon-apprenti et d’en assurer la gestion. Les métiers, les employeurs et d’autres intervenants de l’Ordre étaient généralement satisfaits de la première série d’examens menés en 2012-2013, et surtout de leur transparence et de leur caractère cyclique. Le mérite en revient aux concepteurs du processus décisionnel et à l’Ordre des métiers. On a cependant formulé des réserves à propos du degré d’inclusivité, des courts délais pour rendre les décisions et le grand nombre et la nature générale des critères établis pour guider les décideurs.

Je fais un certain nombre de recommandations portant sur les possibilités d’améliorer un processus qui a été bien géré par l’Ordre. Celles-ci reprennent certaines des modifications proposées visant à intégrer plus de rigueur dans le processus d’examen du classement, même si elles ne vont pas jusqu’à recommander un changement à la structure ou au lieu de la prise de décision. Il me semble que le modèle tripartite actuel des comités de l’Ordre est pertinent pour le mandat central de celui-ci dans la formation et l’apprentissage ainsi que pour les intérêts des employeurs, des syndicats et des gens de métier. Dans ce contexte, la perspective de l’intérêt public se retrouve dans la recommandation qui propose un ensemble réduit et ciblé de critères pour guider les décideurs.

Résultats souhaités

• Amélioration de la surveillance et des rapports de l’Ordre portant sur les ratios compagnon-apprenti.
• Soutien adéquat du personnel de l’Ordre pour les comités.
• Compréhension de la raison d’être des ratios (c.-à-d., la qualité de la formation et de l’offre) et des critères.
• Confiance envers un processus transparent et inclusif où les décisions sont fondées sur des données probantes.

Recommandation 1 en matière de ratios compagnon-apprenti

La sélection du groupe d’arbitres participant aux comités d’examen et de nouveaux comités d’examen devrait se poursuivre tel qu'il est décrit dans la Loi sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage. Le personnel professionnel et administratif de l’Ordre devrait soutenir les comités d’examen des ratios.

Recommandation 2 en matière de ratios compagnon-apprenti

L’Ordre devrait déployer les efforts nécessaires pour communiquer l’information concernant l’examen des ratios afin d’assurer une meilleure participation des intervenants de partout en Ontario.

Recommandation 3 en matière de ratios compagnon-apprenti

Le conseil d’administration de l’Ordre devrait songer à établir d’autres critères en vertu du Règlement de l’Ontario 458/11. Les comités d’examen évalueraient les demandes en fonction de ces critères afin de décider du ratio adéquat pour un métier. Je recommande les critères suivants :

• la qualité de la formation au travail, l’effet du ratio compagnon-apprenti dans la formation, l’efficacité de l’apprentissage et l’accréditation;
• le potentiel de risque de préjudice pour l’apprenti et d’autres personnes;
• les données démographiques et l’information portant sur le marché du travail pour ce métier, y compris l’âge et la disponibilité des compagnons, le nombre d’apprentis éventuels et inscrits et le taux d’achèvement des apprentissages et de l’accréditation;
• l’incidence de la conjoncture économique, y compris les effets sur les consommateurs, les employeurs, les apprentis, les gens de métier, les établissements de formation et le gouvernement;
• la demande pour les métiers spécialisés dans les diverses régions/zones géographiques de la province et les réalités des secteurs de métiers;
• l’expérience des ratios d’un métier ou d’un secteur semblable dans d’autres territoires;
• les autres facteurs d’intérêt public.

Le comité d’examen peut évaluer les critères de la façon qu'il juge appropriée.

Recommandation 4 en matière de ratios compagnon-apprenti

Il se pourrait qu'il faille accorder au conseil d’administration le pouvoir de retarder brièvement le prochain cycle, prévu pour 2016, afin de permettre la consultation publique sur les possibles modifications réglementaires proposées et d’autres activités de mise en œuvre.

Recommandation 5 en matière de ratios compagnon-apprenti

Le comité d’examen des ratios devrait avoir la possibilité de recueillir ses propres éléments de preuve. Il ne devrait pas se contenter de ceux présentés provenant des observations écrites et verbales des participants.

Recommandation 6 en matière de ratios compagnon-apprenti

L’Ordre devrait accélérer la collecte et le suivi des données ainsi que la recherche en matière de ratios et rendre ces renseignements publics.

Recommandation 7 en matière de ratios compagnon-apprenti

Le conseil d’administration devrait revoir le délai imposé à un comité d’examen pour rendre sa décision après sa nomination. Le délai actuel de 120 jours pourrait être prolongé à 180 jours, et tout prolongement supplémentaire serait à la discrétion du conseil. Comme proposition de rechange, le président du comité d’examen pourrait déterminer le délai prescrit pour cette partie du processus, en fonction des circonstances propres à une demande en particulier. Le délai devrait être clairement communiqué.

Recommandation 8 en matière de ratios compagnon-apprenti

L’Ordre devrait préparer un cadre politique et d’évaluation pour clarifier les objectifs généraux de la politique publique, y compris l’objet et les questions de mise en œuvre des ratios compagnon-apprenti pour les métiers assujettis à des ratios. Ce cadre devrait être nourri par les intervenants de l’Ordre et les constatations devraient être rendues publiques.