L'Ordre et l'application de la loi

En ce qui concerne l’examen de l’application de la loi par l’Ordre, mon mandat m’amène à formuler des recommandations sur les deux points suivants :

1. Les possibilités de clarifier et d’améliorer la façon dont l’Ordre prend des décisions concernant le champ d’exercice des métiers, y compris l’application des interdictions figurant dans la partie II de la LOMOA.
2. L’attention que l’Ordre devrait, s’il y a lieu, accorder aux décisions prises par la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) dans les conflits de compétence ou d’affectation des tâches (entre les parties syndicales et patronales) en vertu de la Loi sur les relations de travail.

Comme les autres lois régissant les ordres d’autoréglementation, la LOMOA contient des dispositions relatives aux plaintes, aux mesures disciplinaires et à l’aptitude à exercer un métier des membres de l’Ordre. Ces dispositions se trouvent dans la partie V de la LOMOA mais ne faisaient pas partie du présent examen. Le cadre de référence précise plutôt que l’examen doit porter sur les dispositions relatives aux infractions définies à l’article 86 de la LOMOA, en particulier sur la façon dont l’Ordre doit faire respecter les exigences d’accréditation obligatoire (ou empêcher tout exercice non autorisé d’un métier à accréditation obligatoire) faisant l’objet des articles 2 et 4 de la LOMOA.

En termes simples, les questions abordées dans cette partie de mon examen sont sous-tendues par les plaintes et préoccupations exprimées par certaines parties syndicales et patronales dans le secteur de la construction. L’approche de l’Ordre par rapport à l’application des exigences d’accréditation obligatoire serait, selon elles, incompatible avec les obligations imposées à la CRTO par la loi et la jurisprudence. On m’a expliqué que c’est une cause d’incertitude et de perturbation sur les chantiers. L’approche de l’Ordre et l’impact sur le terrain sont, pour l’essentiel, incontestés, mais il existe des opinions divergentes sur la façon d’y remédier.

Cette section du rapport est organisée de la manière suivante :

• Contexte : un bref historique de l’application des exigences d’accréditation obligatoire en Ontario.
• L’utilisation par l’Ordre des champs d’exercice dans l’application de la loi : une discussion sur la mesure dans laquelle l’Ordre a suffisamment de pouvoir discrétionnaire en amont pour faire appliquer le dispositif d’une façon qui pourrait ou serait mieux adaptée à la prise de décision et à la jurisprudence de la CRTO, ainsi qu’aux droits des parties patronales et syndicales et des travailleurs qui en découlent. C’est l’un des nombreux endroits dans le présent rapport où je fais allusion à des possibilités en amont pour l’Ordre de jouer un rôle plus actif dans la résolution des problèmes découlant du chevauchement des compétences entre les métiers.
• Application fondée sur le risque : une discussion des approches fondées sur le risque comme élément de la réglementation.
• Conflit entre l’application de la loi par l’Ordre et les décisions de la CRTO : y compris les origines et la nature de ce conflit, lesquelles sont déjà largement reconnues par les intervenants dans l’industrie de la construction. Nous exposons à cet égard des cas, des observations et des préoccupations émanant de participants à la consultation.
• Façons de résoudre le conflit entre l’application de la loi par l’Ordre et les décisions de la CRTO : y compris la validation par moi des préoccupations exprimées par les parties prenantes de la consultation à l’endroit du statu quo. J’exprime également mon malaise par rapport au point de vue d’un grand nombre de parties prenantes, selon lequel la fonction d’application de la loi par l’Ordre devrait être abandonnée parce qu’elle fait doublon par rapport à celle d’autres organismes ou fonctions d’inspection.
• Recommandations relatives à l’application de la loi par l’OrdreQuand je recommande que la CRTO joue un rôle dans le traitement des appels provenant de certains volets de l’application de la loi, cela signifie qu’à mon avis, l’Ordre devrait avoir un rôle officiel dans ces appels et toute modification à la loi découlant de décisions du gouvernement devrait notamment exiger que la CRTO tienne compte de la LOMOA.

Contexte

Avant la création de l’Ordre, le ministère du Travail (MTR) avait délégué l’autorité relativement à la conformité aux exigences d’accréditation obligatoire pour tous les métiers à accréditation obligatoire nommés en vertu de la LQPAGM et de la LARP, à l’exception du métier de coiffeur (dont 21 des 22 métiers à accréditation obligatoire). Au début, cette mesure faisait partie d’un décret en Conseil adopté en 1993 pour demander au MTR de faire respecter les qualifications professionnelles. Par la suite, le texte pertinent était le Règlemen de l’Ontario 572/99 – Exigences en matière de formation pour certains ensembles de compétences et métiers en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST), concernant les exigences en matière de formation pour certains ensembles de compétences et de métiers. Par ailleurs, le Règlement 950 en vertu de la Loi sur les infractions provinciales (LIP) autorisait le MTR à délivrer des contraventions en cas de non-respect des exigences d’accréditation obligatoire : 195 $ pour le travailleur et 295 $ pour l’employeur.

Pendant mes discussions avec des fonctionnaires du MTR au cours de cet examen, j’ai appris que la grande majorité des contraventions produites en vertu de la LIP pour non-respect des exigences d’accréditation obligatoire l’avaient été par le Bureau de protection des emplois du MTR à Ottawa. Dans d’autres régions de la province, les inspecteurs du MTR ont utilisé l’autorité que leur confère la Loi sur la santé et la sécurité au travail . La majorité des mesures d’application de la loi ont pris la forme d’ordonnances de conformité de l’inspecteur pour les infractions à la LSST. Les représentants de certains métiers étaient d’avis que l’application de la LQPAGM et de la LARP n’est pas uniforme et complète dans l’ensemble de la province. En vertu de la LSST, les appels interjetés contre les ordres d’inspecteurs et la surveillance d’arbitrage relèvent de la CRTO. La CRTO avait déjà beaucoup d’expérience dans l’analyse et l’interprétation des appels en contexte et à la lumière de sa longue feuille de route et de sa responsabilité quant au règlement des conflits de compétence au sens de l’article 99 de la Loi sur les relations du travail (LRT). Les observations écrites que j’ai reçues et les discussions que j’ai eues dans le cadre du présent examen m’ont aidé à comprendre que les interventions de la CRTO étaient très pertinentes. Nous pouvons présumer qu’il y aurait une large et vigoureuse opposition à toute suggestion qui pourrait changes les choses à cet égard.

J’ai aussi compris que, lorsque les inspecteurs du MTR procédaient à des contrôles réguliers en vertu de la LSST, ils vérifiaient les certificats de qualification, tout en prenant bien soin de distinguer ces vérifications des plaintes qui sont directement liées à des désaccords entre les parties, relativement aux champs de compétence. Les conseils de politique du MTR ont guidé les inspecteurs. Ces conseils contenaient des mises en garde aux inspecteurs dans le but de leur éviter d’être entraînés dans des conflits « économiques ou politiques » tels que ceux où « deux métiers se disputent parce que chacun veut recevoir les travaux prévus par un contrat » (ce qui constitue un conflit sur les champs de compétence) ^{footnote 24[24]}. Cela m’amène à la conclusion que les efforts déployés par les syndicats pour s’attribuer des tâches au moyen de plaintes, notamment en vertu de la LQPAGM et de la LSST, remontent à avant la création de l’Ordre. Il n’est donc pas surprenant que cette question ait refait surface sous le régime de la LOMOA.

Dans son rapport et ses recommandations sur la création de l’Ordre des métiers de l’Ontario, Armstrong envisageait une approche plus forte et collaborative, par rapport à l’application de la loi, que ce qui avait cours à l’époque. Cette approche permettrait au personnel des bureaux de terrain du MFCU et aux inspecteurs du MTR de repérer et de cibler les infractions aux lois et règlements sur les métiers qui existaient à l’époque afin de faire en sorte que les lieux de travail respectent les facteurs concernant la santé et la sécurité, notamment les exigences quant aux ratios^{footnote 25[25]}.

Dans sa recommandation visant à créer une « unité améliorée d’application de la loi », Armstrong prévoyait que cette unité collaborerait étroitement avec le personnel de terrain du MFCU et du MTR pour faire respecter les lois et règlements relatifs à l’exercice des métiers. Selon lui, ces activités d’application de la loi « se rapporteraient principalement, mais non exclusivement, aux métiers à accréditation obligatoire » et « des pouvoirs coercitifs pourraient être attribués aux membres [de l’équipe d’application de la loi par l’Ordre] ». ^{footnote 26[26]} Les recommandations d’Armstrong sur la mise en application reposaient sur son hypothèse que le non-respect des ratios (situation fréquente à l’époque, comme il l’a fait remarquer) aggraverait les problèmes touchant la santé et la sécurité. Pour souligner ce point, il recommandait de renforcer les exigences relatives aux ratios — non pas en changeant les ratios eux-mêmes, mais en modifiant les exigences que les employeurs devaient respecter et les pénalités auxquelles ils s’exposeraient^{footnote 27[27]}. À ce sujet, il faisait remarquer que certains intervenants qui exigent des mesures plus fortes d’application de la loi avaient recommandé que le personnel de terrain du MFCU (conseillers en formation et emploi) soit doté de pouvoirs coercitifs. Dans sa dernière recommandation, il préconisait des pouvoirs légaux pour que les agents d’application de la loi par l’Ordre des métiers puissent traiter de ces problèmes. Par conséquent, on pourrait supposer qu’il verrait bien ses agents travailler en collaboration avec d’autres responsables sur le terrain afin de réduire au minimum les problèmes de santé et de sécurité sur les chantiers. De plus, le juge Whitaker a recommandé dans son rapport de créer un service permanent d’application de la loi, guidé par un cadre de travail approprié^{footnote 28 [28 ]}.

Pendant les audiences du comité permanent de la LOMOA (Projet de loi 183), le gouvernement a reçu des témoignages de certains groupes d’intervenants qui désiraient confier à l’Ordre un rôle plus fort et plus rigoureux d’application de la loi que ce qui avait été précédemment proposé. Ces personnes ont souligné le rôle de l’application de la loi dans la protection du public et celle de l’intégrité des métiers à accréditation obligatoire contre les personnes qui exercent un métier sans détenir de permis et qui ne respectent pas les codes, règlements ou normes en vigueur sur les chantiers. Certains intervenants ont ajouté l’importance, pour les gens de métier, de l’application adéquate afin d’assurer le respect des exigences en matière de formation et de ratios.

Les pouvoirs d’application de la loi (infractions des parties I et III de la LIP) ont été transférés du MTR à l’Ordre, au printemps 2013. Le registraire de l’Ordre nomme les inspecteurs et enquêteurs qui sont désignés par le ministre de la Formation et des Collèges et Universités comme agents des infractions provinciales conformément au paragraphe 1 (3) de la LIP. Selon les données dont je dispose, la fonction d’application de la loi par l’Ordre dispose maintenant d’un effectif d’environ 75 personnes, dont une cinquantaine d’agents.

Depuis le 8 avril 2013, l’Ordre est chargé de faire respecter les exigences d’accréditation obligatoire en Ontario. Le MTR a soutenu l’Ordre pendant un an tandis que celui-ci se préparait à amorcer ses activités de mise en application. En vertu de la LOMOA, l’Ordre a le devoir de servir et de protéger l’intérêt public – devoir qui s’applique à tous les objets et fonctions que lui confère la loi. L’un de ces objets est de « régler les problèmes de conformité à l’égard des questions relevant de l’Ordre », ce qui comprend les articles 2 et 4 de la LOMOA, comme suit :

• L’article 2 interdit à toute personne non autorisée d’exercer un métier à accréditation obligatoire.
• L’article 4 interdit à toute personne d’employer ou d’engager autrement une personne non autorisée pour l’exécution d’une tâche ou l’exercice d’un métier à accréditation obligatoire.

L’application de ces interdictions peut protéger l’intérêt public d’un certain nombre de façons, par exemple, en faisant en sorte que seuls les professionnels qui se conforment à un seuil standard en matière de formation et de compétence puissent accomplir des actes potentiellement dangereux ou se livrer à l’exercice d’un métier comportant un certain nombre d’actes potentiellement dangereux, ce qui permet de réduire le risque de préjudice. En veillant à la conformité avec ces interdictions, on fait en sorte qu’un plus grand nombre de personnes deviennent membres de l’Ordre, ce qui fait qu’elles doivent alors respecter d’autres normes et exigences professionnelles. Cela comprend la possibilité de faire l’objet de plaintes du public, avec des mesures disciplinaires potentielles, à cause d’une faute professionnelle, d’une incompétence ou d’une incapacité, conformément aux dispositions de la partie V de la LOMOA. Ce sont des caractéristiques fondamentales de tout Ordre professionnel. De par la loi qui le constitue, l’Ordre doit protéger l’intérêt public, même si d’autres organismes atténuent les risques de dommages ou réglementent la protection des consommateurs.

L’utilisation par l’Ordre des champs d’exercice en application de la loi

La Division de la conformité et de l’application de la loi de l’Ordre a utilisé les champs d’exercice comme base principale pour déterminer si une personne est en violation des interdictions prévues aux articles 2 et 4 de la LOMOA.

L’Ordre a adopté une pratique qui consiste à voir tout acte qui serait accompli dans le champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire, sous réserve des exonérations applicables ou des chevauchements de compétences, comme équivalant à « l’exercice » d’un métier à accréditation obligatoire, et donc comme une violation des interdictions en vertu de la partie II de la LOMOA. Pour appuyer cette position, l’Ordre a mis au point un certain nombre d’outils, notamment :

• Une « grille des champs d’exercice », décrite par l’Ordre comme « conçue pour décomposer la formulation des champs d’exercice et déterminer les différentes activités possibles ou les éléments des tâches que contient cette formulation ».
• Des « grilles de chevauchement des actions » et un « catalogue général des chevauchements » qui servent ensemble à déterminer les recoupements présents dans la formulation des champs d’exercice de divers métiers.

Certains intervenants se sont dits préoccupés par le fait que, dans leur état actuel, les champs d’exercice ne se prêtent pas à une telle pratique. Selon l’un des intervenants : « Il n’est ni possible ni souhaitable de considérer chaque aspect du champ d’exercice d’un métier comme étant soumis à l’accréditation obligatoire et d’agir en conséquence (traduction libre) ». Ce même intervenant ajoute :

De plus, les champs d’exercice sont désuets, car ils ont été conçus à un certain moment et, dans de nombreux cas, ont été dépassés compte tenu de l’évolution technologique et d’autres mutations. Pour cette raison, la [CRTO], qui était auparavant responsable du régime de réglementation des métiers, a adopté une approche contextuelle et calculée des champs d’exercice. Plutôt que de donner aux termes leur signification du dictionnaire et de les appliquer en vase clos, la CRTO ne maintient un procès-verbal d’infraction que si les tâches en litige, définies dans un contexte pratique, ne peuvent être exécutées en toute sécurité sans que les intervenants aient suivi la formation spécialisée offerte exclusivement aux membres du métier à accréditation obligatoire (traduction libre) ^{footnote 29[29]}.

Il s’agit d’une déclaration importante. Elle soulève une question préliminaire : savoir si l’Ordre est tenu de se rapporter aux définitions de dictionnaire en matière de champs d’exercice pour définir ce que signifie « exercer » un métier à accréditation obligatoire, aux fins des interdictions prévues par la LOMOA. L’analyse par Richard Steinecke des champs d’activité professionnelle^{footnote 30[30]}et du sens d'« exercer » une profession suggère que le comportement ne doit pas nécessairement être détaillé dans le vaste champ d’application d’une profession pour pouvoir être réglementé. Selon la common law, un comportement relevant du champ d’une profession doit être pratiqué à intervalles rapprochés, courants ou habituels pour être considéré comme étant équivalent à exercer la profession. Toutefois, cette exigence a été assouplie lorsque l’intérêt public ou le risque de préjudice constituent des problèmes potentiels.

En fait, il n’existe pas de définition claire de ce que signifie « exercer » un métier à accréditation obligatoire. Ce n’est pas forcément aussi simple que de se reporter à la définition des mots figurant dans le libellé des champs d’exercice. En fait, il se peut qu’une lecture aussi rigide des champs d’exercice ne permette pas de définir ce que signifie exercer un métier à accréditation obligatoire. Je pense que l’Ordre devrait plutôt aborder cette question en élaborant un cadre de politique clair et cohérent pour simplifier le sujet, sous l’angle de l’intérêt public et en incluant vraisemblablement des considérations relatives au risque de préjudice.

Activité actuelle d’application de la loi par l’Ordre

Bien que cette information ne soit pas accessible sur le site public de l’Ordre, ce dernier a déclaré qu’il avait mis en place des politiques et procédures opérationnelles pour appuyer les agents chargés d’appliquer la loi sur le terrain. Selon l’Ordre, ces politiques et directives opérationnelles sont fondées sur les principes suivants :

• promotion de la conformité par l’information et l’enseignement;
• application d’une méthodologie rigoureuse;
• discernement et analyse de chaque cas pour décider s’il convient de faire respecter la loi ou non;
• protection de l’intérêt public.

La marche à suivre de l’Ordre quant à la manière de mener une procédure d’inspection mentionne l’utilisation du pouvoir discrétionnaire dont sont investis les agents chargés d’appliquer la loi :

Lorsqu’une personne ou un employeur ne respecte pas la loi ou lorsque des infractions ont été observées, l’agent doit évaluer la situation et tenir compte de nombreux facteurs (notamment, le fait que la personne sait ou non qu’elle devrait avoir un permis et qu’elle expose le public à des dangers, l’attitude de la personne, les infractions aux champs d’exercice, le résultat d’enquêtes précédentes, le degré de complexité, etc.) pour décider de la marche à suivre.

Ces procédures font référence à des infractions. L’Ordre a fait de grands efforts pour définir les infractions en utilisant diverses grilles pour les distinguer et comparer le libellé des champs d’exercice. Cela comprend également une affirmation selon laquelle il existe une équation automatique entre « savoir qu’on devrait avoir un permis » et « exposer le public à des dangers ». Bien qu’il importe de laisser une marge de manœuvre au personnel chargé d’appliquer la loi, une interprétation des champs d’exercice qui tiendrait davantage compte du risque donnerait régulièrement des résultats supérieurs.

L’Ordre m’a donné un aperçu de ses activités d’application de la loi pendant la durée du présent examen. Pour la période de janvier à septembre 2015, l’Ordre signale une répartition assez égale des inspections sur le terrain entre les secteurs de l’énergie motrice et du bâtiment, à savoir respectivement 50 % (3 916 visites d’inspection sur le terrain) et 46 % (3 565 visites d’inspection sur le terrain). Quelque 281 visites d’inspection, soit 4 %, se sont faites dans le secteur tertiaire (secteur des services). À partir du nombre total de visites d’inspection effectuées sur le terrain au cours de la même période, les agents d’application de la loi ont délivré 113 contraventions à des particuliers ou à des employeurs dans le secteur de la force motrice, et 136 dans le secteur de la construction. Il y en a eu 69 dans le secteur de la construction ICI et 67 dans celui de la construction résidentielle.

Le nombre total de contraventions dans le secteur de la construction ICI représentait environ 10 % du nombre total d’activités d’application de la loi (69 contraventions à 670 personnes non autorisées). Cependant, certains employeurs se sont dits pris au dépourvu par le recours à des contraventions provinciales et par des avertissements jugés trop musclés, en particulier parce que ces employeurs croyaient que les questions d’attribution des tâches étaient déjà prises en compte par d’autres mécanismes (p. ex., les conventions collectives entre syndicats et employeurs, la jurisprudence de décisions rendues par la CRTO) et que plusieurs décennies s’étaient écoulées sans que de telles mesures d’application de la loi ne soient prises.

Les mesures appliquées aux personnes qui exercent un métier sans autorisation ne se limitent pas aux contraventions. L’Ordre utilise un certain nombre de tactiques pour forcer les particuliers et les employeurs à se conformer à la loi. Cela inclut le fait de diffuser de l’information et de donner un enseignement. Par exemple, l’Ordre veille à renseigner les personnes prises en défaut sur les options d’apprentissage, le processus d’évaluation de l’équivalence professionnelle^{footnote 31[31]} et l’adhésion à l’Ordre. Cette approche est louable en ce sens qu’elle incite les gens à se joindre à l’Ordre, et qu’elle permet, à terme, d’assujettir un plus grand nombre de personnes à différentes normes en vertu des dispositions de la partie V de la LOMOA.

Cependant, des interprétations rigides des champs d’exercice continuent de décrire ce qu’est le non-respect de la loi, sous réserve d’une série d’exceptions, d’exemptions et de chevauchements. Ces interprétations ne prennent pas directement en compte le risque de préjudices ou de chevauchements de compétences qui ne sont pas prévus par les champs d’exercice. En outre, elles risquent de ne laisser aucun répit à des personnes qui ne devraient pas être tenues de se conformer du point de vue du risque de préjudice.

L’Ordre a également mis au point un protocole éclair d’application de la loi. Ce protocole vise à cibler les efforts de mise en application dans des secteurs et des zones géographiques spécifiques pour assurer un impact maximum selon les secteurs faisant l’objet du plus grand nombre de plaintes. Pendant la première moitié de 2015, l’Ordre a mené des campagnes éclair dans les secteurs de l’énergie motrice et de la construction, au sein de deux régions, et prévoit mener deux autres campagnes de ce genre d’ici la fin de l’année. L’Ordre n’a pas fourni la preuve que ces activités d’application de la loi visent des lieux de travail qui présentent un risque élevé ou bien une économie au noir. En fait, ces activités semblent surtout déclenchées par des plaintes.

Approche d’application de la loi basée sur le risque

Les démarches basées sur le risque par rapport à la réglementation évoluent depuis plusieurs dizaines d’années, en particulier dans le cadre des efforts visant à moderniser la réglementation. Les approches fondées sur le risque et appuyées par des données ont permis d’élargir l’éventail des choix de politiques fondées sur le risque, de résoudre les conflits entre groupes d’intérêts concurrents et de fournir des moyens objectifs et transparents de justifier l’attribution des ressources.^{footnote 32[32]} Par exemple, au Royaume-Uni, la Professional Standards Authority contrôle le travail de neuf organismes de réglementation de la santé en utilisant une approche qu’elle qualifie de« finement dosée ». Cela permet de désigner une force réglementaire appropriée pour une évaluation quantifiée et qualifiée du risque de préjudice.

Plusieurs autorités administratives de l’Ontario ont également adopté une approche d’application de la loi basée sur les risques, notamment l’Office des normes techniques et de la sécurité (ONTS) et l’Office de la sécurité des installations électriques (OSIE). L’ONTS dispose d’un large mandat pour veiller à la sécurité d’un grand nombre d’articles diversifiés. Ceux-ci englobent les appareils élévateurs, les dispositifs de parc d’attractions, les articles rembourrés, ainsi que le transport, la manutention et le stockage de gaz volatils. L’ONTS a recours à un processus de « prise de décision tenant compte du risque » pour gérer ses priorités réglementaires^{footnote 33[33]} . Ce processus comprend la mesure des années de vie en fonction de l’incapacité (AVAI) de l’Organisation mondiale de la Santé. L’AVAI fournit un moyen rationnel de combiner les blessures de différents degrés de gravité en une seule unité de mesure. De son côté, l’OSIE a entrepris un travail approfondi d’élaboration d’un mode d’évaluation des risques associés aux personnes qui exploitent ou se présentent comme exploitant une entreprise de sous-traitance sans permis en bonne et due forme.

L’Ordre admet également ce fait. En 2014-2015, Michael Rothe^{footnote 34[34]} a entrepris un examen du processus de plainte de l’Ordre relativement à la conformité et à l’application de la loi. L’examen s’est achevé en mars 2015. Il comprenait des recommandations selon lesquelles l’Ordre devrait adopter une approche fondée sur le risque pour l’application de la loi afin de réguler le secteur d’activité, et qu’il devrait envisager le recours prudent à la LIP pour lutter contre l’économie clandestine. Plus précisément, cet examen a recommandé que l’Ordre adopte une approche semblable à celle de l’ONTS, en ces termes :

L’Ordre […] bénéficierait grandement d’une approche similaire à l’application de la loi. Plutôt que de réagir passivement aux plaintes des consommateurs, comme le font la majorité des professions réglementées de la santé, ou d’affecter son petit nombre d’agents à des inspections aléatoires comme il le fait actuellement, l’Ordre pourrait se concentrer sur les secteurs de son mandat de réglementation qui posent les risques les plus importants et les plus généralisés pour le public, en justifiant cette action auprès du public et du gouvernement comme un événement de « risque extrême »^{footnote 35[35]}.

D’après les renseignements dont je dispose, le conseil de l’Ordre a accepté les recommandations de cet examen dans le but de renforcer les pratiques d’application de la loi en adoptant une approche basée sur les risques. Je suis convaincu de la validité de cette nouvelle orientation. Le rapport Rothe tombe à point compte tenu de certains des thèmes dont je traite. Il est directement pertinent pour ma discussion de la politique élargie quant à l’interprétation de ce que cela signifie d’exercer un métier à accréditation obligatoire : soutenir une approche transparente, défendable et prévisible, et axée sur le risque de préjudices. Pour cela, il faudrait que le cadre de travail et les interprétations spécifiques soient mis à la disposition du public.

De nombreux intervenants m’ont également parlé d’une perception selon laquelle les mandats de l’Ordre et d’autres organismes de réglementation se chevaucheraient. C’est là une chose à laquelle on peut s’attendre, compte tenu de l’envergure et de la complexité du système des métiers. Je comprends que plusieurs organismes, y compris l’Ordre, réglementent les mêmes gens de métier ou les tâches qu’ils accomplissent. Plusieurs de ces organismes, dont l’ONTS, ont exprimé le désir de collaborer plus étroitement avec l’Ordre, surtout en ce qui concerne ses pratiques d’application de la loi et la façon dont il utilise les champs d’exercice pour orienter ses pratiques.

On me dit que certains intervenants de l’Ordre, y compris des représentants des employeurs et des employés, ont offert de faire profiter l’Ordre de leur expérience du terrain. Il existe un grand besoin de collaboration. Je recommande que le conseil d’administration mette sur pied un comité consultatif composé de ses parties prenantes. Cette idée s’inscrit dans la recommandation Armstrong, selon laquelle des ressources devraient être attribuées pour créer une « unité améliorée d’application de la loi » réunissant employeurs et employés, qui s’occuperait non seulement des questions d’application de la loi relatives à l’accréditation obligatoire, mais aussi de la priorisation des politiques plus larges de protection du public (contre l’économie clandestine, notamment).

Comme c’est le cas pour d’autres organismes de réglementation, la LOMOA donne au conseil d’administration de l’Ordre le pouvoir de créer des comités. Généralement, les comités permanents ou spéciaux que créent les ordres de réglementation remplissent des fonctions importantes dans la réalisation des programmes et services de l’organisme. Par exemple, l’Ordre royal des chirurgiens dentistes de l’Ontario est doté d’un comité permanent du programme de responsabilité professionnelle, composé de membres qui ne siègent pas au conseil d’administration. Ce comité présente l’ensemble de ses décisions sous forme de recommandations officielles au conseil d’administration pour qu’il les approuve.

Le conflit entre les mesures d’application de la loi par l’Ordre et les décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario

La décision de l’Ordre d’adopter la totalité du champ d’exercice pour les métiers comme référence relativement à l’application de la loi englobe aussi des tâches « périphériques ». D’aucuns ont réagi à cette idée de « périphérie » des métiers. Pour commencer, il pourrait être utile de se reporter aux commentaires d’Armstrong sur l’accréditation obligatoire. Armstrong avait vu et signalé que « les contours de certaines parties des composants fonctionnels d’un métier en particulier devraient être inclus dans le volet obligatoire de la description d’un métier pouvant donner lieu à des problèmes de chevauchement indésirables et évitables : p. ex., l’inclusion des fonctions périphériques non dangereuses et non complexes au-delà des éléments de base essentiels du métier »^{footnote 36[36]}.

Pour plus de clarté, tel est le sens contextuel que j’attribue à la notion de « périphérie ». La majorité des gens des métiers de la construction avec qui j’ai dialogué pendant mes consultations comprennent d’emblée ce concept de la même façon.

Il est incontestable, surtout dans le secteur de la construction, mais aussi dans d’autres secteurs, que le chevauchement des compétences existe entre les métiers. Pendant des dizaines d’années, les différends au sujet de ces zones de chevauchement (presque toutes dans l’industrie de la construction) ont été résolus entre les syndicats ou entre les syndicats et les employeurs, et ont fait l’objet d’ententes de différents types. Dans certains cas, les différends au sujet du champ de compétence d’un métier (lequel champ est, dans la plupart des cas, équivalent à celui du syndicat) ont été renvoyés à la CRTO à titre de conflits de compétence. Leur règlement a eu lieu dans cette tribune en fonction de critères établis par la Commission. Les décisions de cette dernière ont été largement acceptées. Le savoir-faire, l’expérience et la crédibilité de longue date de la CRTO en ce qui concerne les champs de compétence et d’autres questions touchant les relations de travail sont considérés comme hors pair en Ontario. J’y reviendrai ultérieurement.

Dans les semaines qui ont suivi ma nomination, ceci m’est rapidement apparu : la question que le ministre m’a demandé de traiter pourrait être analysée un peu plus en profondeur. Le cœur de la question peut se formuler comme suit : il existe un conflit entre les pratiques d’application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO dans le règlement des différends liés aux champs de compétence en vertu de l’article 99 de la LRT.

Inévitablement, la décision de l’Ordre d’adopter une approche d’application de la loi selon laquelle l’exécution de tout acte relevant du « champ d’exercice entier » d’un métier à accréditation obligatoire équivaut à « exercer » un métier à accréditation obligatoire^{footnote 37[37]} (et, par conséquent, de faire l’objet d’une mesure d’application de la loi) est en conflit avec les ententes précédentes entre les parties du lieu de travail et les décisions antérieures de la CRTO dans la résolution des différends associés au champ de compétence et, dans certains cas, entraîne leur annulation.

Ce devrait également devenir un problème prospectif compte tenu de la myriade de facteurs dans les secteurs et les lieux de travail qui ont entraîné des chevauchements par le passé. Le besoin d’avoir, dans certains cas, des équipes de travail mixtes chargées de tâches interchangeables en est un exemple évident. Ce problème ne risque pas de disparaître.

Cette description du cœur de la question est largement reconnue par les parties prenantes de l’Ordre dans le secteur de la construction. Il y avait de toute évidence un consensus préexistant sur la nature de cette question avant ma nomination à titre d’examinateur. Ce « conflit » et sa relation avec les champs d’exercice étaient décrits dans les documents d’information de base que le personnel du ministère et de l’Ordre m’ont remis^{footnote 38[38]}. En réponse à mes autres demandes, le personnel m’a donné des exemples de la façon dont ce conflit se manifestait sur les chantiers (voir ci-dessous).

Comment s’étonner dès lors que ma caractérisation de ce conflit dans les discussions avec les parties prenantes de la province ait été presque entièrement incontestée? Indépendamment de l’ampleur de l’approche de l’Ordre par rapport à l’application de la loi (dont je parle plus bas), il a été allégué qu’elle aurait eu un effet tangible sur les droits préexistants des syndicats, des travailleurs et des employeurs — avec le potentiel d’avoir un impact beaucoup plus important encore. Je tends à être d’accord. Il faut traiter de cette question. Je fais des recommandations qui permettront d’y arriver sans compromettre les droits et ententes qui remontent à avant la création de l’Ordre. Si l’on ne traite pas de ce problème, cela nuira à la capacité de l’Ordre de réaliser son mandat

Éléments de preuve concernant l’Ordre, la compétence professionnelle et la CRTO

On m’a évoqué un certain nombre de préoccupations concernant les impacts négatifs de l’approche de l’Ordre par rapport à l’application de la loi. Cette section du présent rapport contient la description de deux grandes préoccupations, avec quelques études de cas, ainsi que des exemples représentatifs des commentaires formulés par certains intervenants quant à ces préoccupations. La première concerne le processus d’appel en vertu de la LOMOA :

Dans ce nouveau régime, le rôle de la Commission [des relations du travail de l’Ontario] a été éliminé. Les inspecteurs de l’Ordre portent des accusations qui mènent à des poursuites en vertu de la Loi sur les infractions provinciales. Ces accusations ne peuvent être contestées que devant la cour provinciale, qui n’a ni le savoir-faire ni la compétence nécessaires pour interpréter les restrictions relatives aux métiers à accréditation obligatoire dans leur contexte. Les syndicats n’ont pas qualité pour contester les accusations ou pour participer à l’instance devant la cour provinciale, même si les accusations en question affectent fondamentalement l’intérêt des travailleurs qu’ils représentent. La cour provinciale manque également de compétence pour suspendre l’instance, ce qui met inutilement en cause la stabilité des projets de construction et ouvre la porte à des abus. Le résultat est un régime d’application de la loi aux métiers à accréditation obligatoire qui est marqué par une carence de savoir-faire, d’orientations de principe et de garanties procédurales nécessaires à l’équité, la rationalité et la légitimité globale »^{footnote 39[39]}.

Deuxième préoccupation majeure, soulevée par la section locale 183 de l’Union internationale des journaliers d’Amérique du Nord conjointement avec d’autres syndicats, des employeurs et des associations d’employeurs : le fait que les agents d’application de la loi par l’Ordre reçoivent un certain nombre de plaintes au sujet de compétences qui auraient déjà fait l’objet d’un examen et d’une décision à la CRTO. En outre, d’aucuns font remarquer que ces plaintes nécessitent des efforts, potentiellement de la part de syndicats concurrents, pour avoir une autre instance sur des conflits de compétence déjà réglés par des décisions rendues par la CRTO ou qui constituaient des questions auparavant abordées par les conventions en milieu de travail.

Lors de mes rencontres à travers la province, les parties qui mettent en question les activités d’application de la loi menées par l’Ordre ont exprimé une préoccupation parallèle quant au potentiel de perturbation des arrangements de longue durée sur les chantiers de construction. À mon avis, ce sont des préoccupations graves qui méritent qu’on y prête attention.

Jusqu’ici, l’Ordre a eu pour position qu’il faut appliquer l’ensemble de l’exercice. On m’a signalé que certaines activités de mise en application prévues avaient été suspendues en attendant la publication du présent rapport. Si ma recommandation dans ce domaine est approuvée, sa mise en œuvre nécessiterait le réexamen de certaines pratiques d’application de la loi.

Dans certains cas, le conflit entre la mise en application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO a été précédé de plusieurs décennies de différends sur les champs de compétences entre de grands et puissants syndicats du secteur de la construction. Les exemples les plus fréquents comprennent l’installation de conduits électriques pour y faire passer des câbles, le creusage de tranchées pour l’installation de drains et, plus récemment, les activités associées à l’installation de panneaux solaires. Ces exemples montrent la réémergence, dans le cadre d’activités d’application de la loi par l’Ordre, de certains différends portant sur les mêmes compétences et les mêmes syndicats.

Les documents d’information que l’Ordre m’a remis comprenaient des exemples de « conflits entre la mise en application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO ». Je donne ci-dessous des exemples représentatifs de cas, de commentaires et de préoccupations tirés des documents d’information et des exposés de participants à la consultation. Dans chaque cas, il s’en est suivi un effet perturbateur sur le chantier. Comme je l’ai déjà dit, il n’existe en pratique aucun droit d’appel pour les syndicats qui subiraient les effets négatifs de l’activité d’application de la loi. Ces cas sont bien connus dans l’industrie du bâtiment. Ils sont devenus un point de mire pour de nombreux intervenants préoccupés par le mandat et les activités de l’Ordre. Je cite également une inquiétude évoquée par l’Ontario Sewer and Watermain Construction Association. On trouvera également l’exposé des préoccupations exprimées par les employeurs, les associations d’employeurs et les syndicats.

Stacey electric — Promenade Herb Gray à Windsor ^{footnote 40[40]}

De nombreux intervenants ont mentionné ce cas notoire, qui avait déclenché une inquiétude généralisée auprès de certains métiers à accréditation facultative et de leurs employeurs ou associations d’employeurs. Cette affaire portait sur les activités d’installation de dispositifs d’éclairage des voies et des tunnels de la promenade Herb Gray à Windsor (la promenade Windsor). Les récits sur les tâches effectuées et les points de vue sur la pertinence des activités d’application de la loi par l’Ordre varient selon les sources. Cependant, il ne fait aucun doute qu’en avril 2014, un inspecteur de l’Ordre a remis onze avis d’infractions provinciales (contraventions) à Stacey Electric, l’un des principaux entrepreneurs électriciens qui participaient au projet de la promenade Windsor. Cette mesure était motivée par le fait que l’entreprise aurait employé ou engagé des membres non accrédités de la section locale 625 de l’UIJAN pour effectuer les tâches ou exercer le métier à accréditation obligatoire d’Électricien — Construction et entretien, en violation de l’article 4 de la LOMOA. Chaque contravention était assortie d’une amende de 360 $. Les travailleurs individuels n’ont pas reçu de contraventions.

Étant donné que l’inspecteur de l’Ordre avait menacé de remettre d’autres contraventions encore, avec des amendes plus salées, si jamais la violation se poursuivait, la société Stacey Electric a cessé d’affecter des journaliers aux tâches en question^{footnote 41[41]}. Elle les a alors confiées à des électriciens accrédités. J’ai entendu différents comptes rendus sur la nature exacte des tâches effectuées par les membres de l’UIJAN. Selon la Division d’application de la loi de l’Ordre, des journaliers non-électriciens avaient été vus en train de brancher des fils électriques. L’Ordre juge que ce travail est dangereux et fait partie du champ d’exercice du métier d’Électricien – Construction et entretien. Selon l’UIJAN, les électriciens accrédités auraient effectué la totalité des travaux électriques. Les journaliers n’auraient réalisé que des travaux « civils » (non électriques) qui « ne comportaient pas l’installation de câbles électriques ou le travail sur des pièces électriques sous tension »^{footnote 42[42]}. Plus précisément, les travailleurs n’ont fait qu’installer des conduites, des chemins de câbles et des piquets de prise de terre, « le genre de tâche réalisée par les membres de l’UIJAN depuis des dizaines d’années dans la région de Windsor et à travers la province^{footnote 43[43]} », apparemment pour faire suite à une décision que la CRTO avait rendue plus tôt dans le cadre d’un autre chantier.

Les sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN ont évoqué l’affaire Stacey Electric pour illustrer les lacunes du nouveau régime d’application de la loi en vertu de la LOMOA. Selon leurs observations, alors que Stacey a choisi de se défendre en plaidant non coupable, la section locale 625 de l’UIJAN n’avait pas qualité, devant la cour provinciale, pour contester les accusations ou participer à l’instance.

L’audience de la cour provinciale devait se tenir cinq mois après que les accusations ont été portées. Entre-temps, la société Stacey a été placée sous séquestre, et les accusations suspendues. Les sections locales de l’UIJAN font valoir que si l’instance avait eu lieu, il est peu probable que la Cour provinciale aurait appliqué la décision Weinmann(selon laquelle les membres non-électriciens de l’UIJAN possédaient l’expérience nécessaire pour réaliser précisément ce genre de tâches en toute sécurité); cette réserve pointe du doigt le manque de savoir-faire et de compétence expresse pour mener une analyse fondée sur les accusations, de façon contextuelle et cohérente, en fonction de la jurisprudence de la CRTO pour ce qui est des conflits de champs de compétences. Les sections locales de l’UIJAN ont noté que le scénario « Stacey » risque de se répéter en l’absence d’une correction rapide du régime d’application de la LOMOA, et que la généralisation de l’accréditation obligatoire ne ferait que compliquer le problème^{footnote 44[44]}.

On m’a informé que, à la suite des accusations portées contre Stacey Electric, le syndicat des journaliers et d’autres parties ont exprimé au gouvernement de l’Ontario de fortes objections quant à l’usage de l’autorité d’application de l’Ordre pour trancher des questions de champs de compétences.

Greenfield energy centre, à Sarnia ^{footnote 45[45]}

En 2012, la CRTO rendait une décision^{footnote 46[46]} confirmant l’affectation des tâches contestées (retrait et réinstallation des lourdes conduites d’air et de gaz d’alésage, de brides et bobines de graissage de tuyauterie et de brides et bobines nécessaires pour déconnecter des turbines, des génératrices et autres équipements) à des mécaniciens de chantier plutôt qu’à des monteurs de conduites à vapeur. En 2014, l’Ordre a reçu une plainte à propos de cette affectation des tâches. Il a effectué une inspection. On lui a transmis la décision de 2012 de la CRTO comme preuve que l’affectation de tâches aux mécaniciens de chantier avait été correcte, et que l’Ordre ne devrait pas prendre de mesures d’application de la loi.

L’Ordre a examiné la question et a conclu que, en dépit de la décision de la CRTO, une partie des tâches en litige (p. ex., rebrancher la tuyauterie interconnectée sur la turbogénératrice) devait être effectuée par des monteurs de conduites de vapeur (et non par des mécaniciens de chantier)^{footnote 47[47]}. De plus, l’Ordre était en désaccord avec la décision de la CRTO d’attribuer l’intégralité des tâches en litige aux mécaniciens de chantier, parce que cette constatation n’avait pas été étayée par une analyse des champs d’exercice respectifs en vertu des règlements de la LOMOA. En particulier, l’Ordre a constaté ceci :

• La CRTO n’aurait pas dû traiter le facteur de compétence et de formation comme« neutre », étant donné que les deux métiers ne sont pas réellement sur un pied d’égalité du point de vue de la formation par rapport aux tâches en litige. (Les mécaniciens de chantier reçoivent une formation facultative sur les systèmes pneumatiques ou hydrauliques, alors que les monteurs de conduites de vapeur reçoivent une formation approfondie sur un vaste éventail de systèmes, y compris les circuits à haute pression qui intègrent des conduites.)
• La CRTO semble avoir traité les champs d’exercice prévus par les règlements de la LQPAGM d’une manière superficielle, sans définir ou appliquer les termes pertinents, comme « turbine ».

En fin de compte, le 22 octobre 2014 ou vers cette date, la Division d’application de la loi de l’Ordre a exercé son pouvoir discrétionnaire et a décidé de ne pas appliquer les interdictions de la LOMOA à l’endroit des mécaniciens de chantier. L’intervention de l’Ordre n’en a pas moins été source de perturbations. Cette affaire prouve clairement la réalité de l’affrontement entre les activités d’application de la loi menées par l’Ordre et la CRTO.

Greely construction — SLR d’Ottawa

Le bureau régional de l’UIJAN pour le Centre et l’Est du Canada m’a écrit, le 7 mai 2015, pour signaler certaines préoccupations au sujet d’une visite sur le terrain auprès du consortium qui construit le système léger sur rail (SLR) d’Ottawa. Selon l’UIJAN, un inspecteur de l’Ordre aurait « menacé » de porter des accusations et potentiellement de déposer une injonction si l’un des sous-traitants, Greely Construction, continuait d’avoir recours à des membres de l’UIJAN pour poser des conduites. L’UIJAN m’a fait savoir que ses membres posent des conduites depuis des dizaines d’années, conformément à des décisions claires que la CRTO a prises il y a des décennies^{footnote 48[48]}.

Ferme solaire à Cochrane

Le bureau régional de l’UIJAN pour le Centre et l’Est du Canada m’a écrit le 27 mars 2015 pour me communiquer son inquiétude concernant un avertissement que les inspecteurs de l’Ordre avaient donné, le 19 mars, à un entrepreneur en train de réaliser des travaux électriques dans une ferme solaire à Cochrane^{footnote 49[49]}. Selon de l’Ordre pour faire suite à l’inspection menée sur le terrain, l’Ordre aurait dépêché sur place des inspecteurs en réponse à une plainte qui lui avait été présentée. Après vérification du certificat de qualification des travailleurs, l’agent d’application de la loi aurait discuté de l’affaire avec les représentants concernés, ceux de l’entrepreneur et ceux du sous-traitant en électricité. L’agent d’application de la loi leur aurait dit que des électriciens doivent effectuer l’installation de modules solaires, en particulier les supports métalliques utilisés comme chemins de roulement, puisque ces tâches relèvent du champ de compétence du métier d’électricien. Les inspecteurs ont également obtenu de l’entrepreneur et du sous-traitant un accord prévoyant « que cette tâche doit être réalisée par des électriciens à compter du 19 mars 2015 »^{footnote 50[50]}.

L’UIJAN a affirmé que la Division d’application de la loi de l’Ordre avait fait une « détermination sur des champs de compétence » qui interfère avec son champ de compétence, en se fondant sur une décision de 2014 de la CRTO qui avait auparavant statué en sa faveur (H.B. White)^{footnote 51[51]}.

Les documents d’information que l’Ordre m’a fournis montrent que les tâches en litige dans la décision H.B. Whitesont peut-être différentes de celles qui se sont effectuées à la ferme solaire de Cochrane. Un peu plus loin dans le présent rapport, je formule l’opinion que ce genre de décision relèverait plutôt d’un tribunal administratif tel que la CRTO.

Préoccupations soulevées par de grandes associations d’employeurs et par de petites entreprises

J’ai pris connaissance d’une myriade de préoccupations quant à l’approche adoptée par l’Ordre pour l’application de la loi dans toutes les régions de la province. Elles émanaient aussi bien de petits et de grands employeurs que d’associations sectorielles. En voici quatre exemples pertinents.

Dans le mémoire qu’elle m’a présenté, la Sarnia Construction Association souligne la tension entre les réalités de chevauchements dans les tâches des métiers à accréditation obligatoire ou facultative et l’approche de l’Ordre quant à l’application de la loi. L’Association soutient que la création de l’Ordre et son approche actuelle relativement à l’application de la loi suscitent davantage de possibilités de conflits de compétence sur les chantiers. Elle déclare que certains métiers à accréditation obligatoire tentent maintenant d’utiliser leur champ d’exercice pour appuyer leurs revendications de compétence. L’Association affirme que « ces revendications sont parfois frivoles et augmentent le risque que l’Ordre s’immisce dans le dossier des relations du travail. En plus de perturber le travail, cela risque d’entraîner une hausse des coûts pour l’industrie. Les revendications de compétence doivent être résolues par les parties au différend ou par la CRTO, au besoin, et non par l’Ordre. » (DR-8, Sarnia Construction Association).

Dans son mémoire, la Heavy Construction Association of Ontario soutient que les champs d’exercice énoncés dans le Règlement 275/11 de la LOMOA ne reflètent pas exactement la manière dont les tâches sont réellement attribuées dans l’industrie de la construction. L’Association soutient que « quand la LQPAGM a été remplacée par la LOMOA, il n’y avait pas de justification raisonnable pour retirer à la CRTO son droit de regard sur les appels des décisions concernant ce qui constitue ou pas les tâches exclusives d’un métier à accréditation obligatoire; or, cette autorité devrait être immédiatement retournée à la CRTO ». Elle estime que la CRTO a statué régulièrement sur ces questions pendant des dizaines d’années dans le contexte d’appels d’ordres d’arrêt des travaux délivrés en vertu de la LQPAGM, ainsi que dans le cadre de conflits de compétence entre syndicats. L’Association mentionne également que les restrictions prévues par la LOMOA sur la capacité des employeurs à attribuer des fonctions dont on peut dire qu’elles relèvent du champ de compétence d’un métier à accréditation obligatoire ne sont pas sensibles aux diverses conditions géographiques et sectorielles qui existent dans l’industrie de la construction. Elle compare cela à l’approche de la CRTO quand elle est appelée à résoudre des conflits de compétences entre des syndicats de la construction, situation dans laquelle les pratiques locales constituent un facteur important (DR-49, Heavy Construction Association of Ontario).

Hydro One Networks Inc., estime que les conflits potentiels entre les décisions de l’Ordre et celles de la CRTO sont très inquiétants et qu’il ne devrait exister qu’une seule autorité pour la prise de décisions. Dans son mémoire, Hydro One affirme que « l’Ordre ne devrait pas pénaliser un employeur qui se conforme aux instructions de la CRTO. L’employeur ne devrait pas se retrouver dans la situation impossible d’avoir à faire le choix d’ignorer l’un ou l’autre de ces organismes » (DR-30 – Hydro One Networks Inc.).

L’Ontario Sewer and Watermain Construction Association (OSWCA) s’est dite préoccupée du fait que l’un de ses membres de moindre envergure avait reçu un avertissement et été menacé d’amendes à la suite d’une l’installation de tuyauterie destinée à des conduites électriques. Selon les dires de l’OSWCA, « c’est la même question de compétence qui a surgi dans d’autres régions de la province, et plus particulièrement sur la promenade Herb Grey, même si dans le cas présent, il s’agit d’un entrepreneur beaucoup plus petit qui travaille sur un chantier de moins grande envergure [...] nous souhaitons ardemment que les recommandations émanant de votre examen énoncent clairement la manière dont les conflits entre les pratiques antérieures, les décisions rendues et le Règlement 275/11 doivent être traités, car l’incertitude causée par la façon de travailler dans tout cela est de plus en plus difficile à gérer^{footnote 52[52]} ».

Inquiétudes évoquées par les syndicats

À l’instar de l’UINJA, qui s’est longuement exprimée sur la mise en application de la loi, d’autres syndicats ont également évoqué leur inquiétude sur l’approche adoptée par l’Ordre à cet égard.

Dans son mémoire, le Carpenters’District Council of Ontario affirme que si la CRTO a déjà décrété que certaines tâches étaient partagées et pouvaient être correctement effectuées par plus d’un corps de métier, l’Ordre doit s’en remettre à la CRTO et adopter l’approche contextuelle de cette dernière par rapport aux champs d’exercice. Le mémoire poursuit ainsi : « Autrement, cela créerait un fouillis cauchemardesque de décisions contradictoires qui paralyserait totalement notre secteur d’activité. Par ailleurs, nous estimons aussi que, dans le cadre de ses activités d’application de la loi, l’Ordre doit faire preuve de vigilance pour se prémunir contre les parties qui tenteraient de l’instrumentaliser afin de gagner un champ de compétence par des voies détournées. » (DR-26, Carpenters’ District Council of Ontario).

Le Millwright Regional Council of Ontario estime que « le champ d’exercice prévu par les règlements ne concordent aucunement avec la façon dont le travail est attribué dans son métier ou secteur. L’attribution du travail par majorations est le legs durable des pratiques antérieures dans de vastes secteurs touchant les décisions antérieures de la CRTO, les lettres d’affectation des entrepreneurs, ainsi que de nombreuses ententes avec des métiers, permettant à tous les corps de métier et à la CRTO de mener leurs activités » (DR-25 –Millwright Regional Council of Ontario).

Le Iron Workers District Council of Ontario exprime une opinion comparable en faisant remarquer que les champs d’exercice « ne concordent pas avec la façon dont une grande partie du travail est réellement attribuée par les employeurs », et que « l’Ordre devrait se référer au rôle de la Commission à titre de tribunal expert dans l’interprétation des relations du travail » (DR-17 — Iron Workers District Council of Ontario).

Comment traiter les conflits entre l’application de la loi par l’Ordre et la prise de décision par la CRTO

Il est clair, d’après les cas cités ci-dessus et à l’issue de discussions que j’ai eues avec des centaines d’intervenants de l’Ordre, qu’il existe un conflit entre les services d’application de la loi par l’Ordre et l’obligation statutaire de la CRTO lorsqu’il s’agit de trancher en matière de conflits de compétence, de jurisprudence et, dans certains cas, d’ententes conclues sur le lieu de travail. Les activités d’application de la loi menées par l’Ordre nuisent à la stabilité des chantiers de construction en Ontario. Il est en outre évident qu’il existe des perturbations dans des circonstances où les employeurs, les travailleurs et les syndicats estiment que leurs droits ont été cristallisés par des décisions rendues, des accords d’entreprise ou une pratique antérieure.

En outre, tout cela semble être bien connu, et parfaitement compris par les services d’application de la loi par l’Ordre, qui a probablement la possibilité et la souplesse nécessaires pour modifier ses façons de faire. Je fonde mes conclusions à cet égard sur la preuve qui m’a été présentée.

Cela dit, il existe différentes opinions sur la façon de résoudre le problème. J’en arrive maintenant au cœur de la question que le ministre m’a demandé d’examiner. En réponse à la question soulevée dans mon mandat, l’Ordre et les métiers à accréditation obligatoire se sont dits préoccupés par n’importe quel rôle attribué à la CRTO ou par toute considération de sa jurisprudence dans l’administration des fonctions d’application de la loi par l’Ordre. Une minorité d’observations contenant des conseils sur cette question soutient cette position, par exemple, celle de l’Ontario Glazier Apprenticeship and Training Committee (DR-46).

D’un autre point de vue, un très grand nombre de parties prenantes voudraient voir la fonction d’application de la loi par l’Ordre retournée au ministère du Travail. Ce groupe comprend : The Skilled Trades Alliance; des syndicats comme les sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN; la section locale 183 de l’UIJAN; le LIUNA Canadian Tri-Fund; le Carpenters’ District Council of Ontario; le Iron Workers District Council of Ontario, avec ses sections locales 700, 721, 736, 765, 759 et 786; ainsi que des employeurs comme les cinq associations d’entrepreneurs représentées par le cabinet d’avocats Filion Wakely : Ontario Formwork Association (DR-72); Residential Low Rise Forming Contractors of Metropolitan Toronto and Vicinity (DR-73); RESCON (DR-74); Utility Contractor Association of Ontario (DR-75) et Ontario Concrete and Drain Contractors Association (DR-76).

J’inclus dans ce groupe des employeurs et syndicats qui, d’après la correspondance et les discussions tenues au cours de ma période d’examen, seraient plus enclins à accepter la fonction d’application de la loi par l’Ordre si cela comprenait une passerelle tendue vers la CRTO pour le règlement des appels interjetés contre les mesures d’application de la loi par l’Ordre. À mon avis, cette démarche constitue un juste milieu entre le maintien d’un statu quo contesté et la proposition controversée d’un certain nombre de parties prenantes qui se sont exprimées en faveur de l’élimination pure et simple de la fonction d’application de la loi par l’Ordre.

En plus des avantages présentés par ce compromis raisonnable, il existe de très bonnes raisons sur le plan politique et sur celui des relations du travail d’envisager un rôle pour la CRTO dans les appels interjetés contre des mesures d’application de la loi. J’aborde ce point ci-dessous. Je ne suis pas enclin à recommander qu’on retourne au MTR la fonction d’application de la loi qui avait été confiée à l’Ordre. Néanmoins, je crains fermement que le conflit entre la fonction d’application de la loi par l’Ordre et la jurisprudence de la CRTO se reproduise et aille en s’intensifiant. Je n’ai rien vu qui puisse me convaincre du contraire.

La Commission des relations de travail de l’Ontario

La Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO) est un tribunal administratif. Elle tranche, entre autres, les conflits portant sur les champs de compétence ou l’affectation des tâches entre les syndicats ou les employeurs en vertu de la Loi sur les relations de travail (LRT). « Le but de l’attribution de ce pouvoir à la Commission est de substituer un processus juridique efficace aux conflits du travail^{footnote 53[53]}. » Depuis 1966, la CRTO fournit une certitude juridique et une stabilité sur le plan des relations du travail. Elle constitue une tribune experte qui fait consensus pour la résolution des conflits de compétence, dans laquelle syndicats et employeurs se sentent à l’aise pour présenter leur cause et dont ils attendent des décisions justes, indépendantes et impartiales.

L’objet d’un recours sur l’affectation des tâches ou les champs de compétence consiste à faire en sorte que la CRTO décide si l’affectation de telle ou telle tâche, par un employeur, aux membres d’un syndicat donné dans un lieu de travail spécifique ou une zone géographique déterminée, constitue une décision, à la fois correcte; et conforme aux pratiques antérieures et aux ententes collectives et sur les champs de compétence entre des syndicats et employeurs spécifiques.

Les conventions collectives peuvent avoir leurs propres descriptions de ce qu’est le travail d’un métier donné dans un lieu de travail précis, et ces descriptions peuvent être ou non compatibles avec les champs d’exercice prévus par le Règlement.

Avant la création de l’Ordre, on a eu recours à la CRTO a pour statuer sur les restrictions touchant les métiers à accréditation obligatoire dans la LQPAGM en vertu de la LSST. C’est ce qu’on note dans l’affaire PCL Constructors. Celle-ci mettant en causedes syndicats de journaliers et de tôliers. PCL et le syndicat des journaliers ont interjeté appel devant la CRTO relativement à un ordre d’arrêt de travail forcé à cause de certaines violations des règles de sécurité et de santé de la LSST. En plus d’interpréter des règlements en vertu de la LQPAGM et de la LSST et d’examiner la jurisprudence en matière de champs de compétences, la CRTO a rendu des décisions portant sur la suspension d’un ordre déjà donné (ce qui permet la poursuite des travaux) en fonction de plusieurs facteurs :

• de prime abord, les tâches en litige ne répondent pas à la description des tâches de tôliers dans le Règlement 572/99;
• la sécurité des travailleurs a été mise en danger par l’arrêt des travaux;
• le préjudice subi par les parties si l’ordre était ou non suspendu et les motivations de l’auteur de la plainte (raisons de compétence, ou motifs de santé et de sécurité obligeant l’inspecteur à appliquer la loi)^{footnote 54[54]}.

À la suite de la suspension de l’ordre de travail, la CRTO a fait une analyse plus poussée en utilisant une approche contextuelle, et a statué en faveur de l’entrepreneur et du syndicat des journaliers. Elle a fondé sa décision sur l’interprétation donnée par la CRTO de l’objectif de la LQPAGM (donner une formation appropriée), sur la nature des tâches accomplies, ainsi que sur d’autres facteurs.

Par ses décisions, la CRTO confirme l’affectation, par un employeur, des tâches aux membres d’un syndicat particulier ou annule une telle affectation en ordonnant aussi qu’elle soit confiée aux membres d’un autre syndicat.

Contrairement à la fonction d’application de la loi par l’Ordre, les conflits de compétence sur lesquels statue la CRTO ne portent pas sur les tâches d’un métier en vertu des champs d’exercice applicables prévus dans le règlement. Elles consistent plutôt à savoir quel syndicat a plus le droit de revendiquer des tâches dans un chantier ou une zone géographique en particulier, surtout en fonction des pratiques antérieures.

La CRTO a mis au point une vaste jurisprudence énonçant les facteurs à prendre en considération pour trancher un conflit de compétence. Les facteurs types que la CRTO examine sont les suivants :

1. Les relations de négociation collective
2. Les accords commerciaux passés entre syndicats concurrents
3. Les décisions des tribunaux
4. Les pratiques des employeurs
5. Les pratiques ayant cours dans le secteur
6. La sécurité, les compétences et la formation
7. L’économie et l’efficacité
8. Tout autre facteur pertinent^{footnote 55[55]}

Il est important de souligner que cette approche diffère de celle que l’Ordre utilise pour trancher au sujet de l’application de la loi. Cette démarche se fonde sur l’interprétation des champs d’exercice dans la réglementation, sans référence à la jurisprudence de la CRTO.

La CRTO ne tient pas toujours compte des champs d’exercice établis dans le règlement pour les métiers concernés^{footnote 56[56]}. Lorsque la CRTO considère les champs d’exercice, elle tient compte généralement du facteur « sécurité, compétences et formation », et seulement d’un seul élément de ce facteur.

Il semble que la principale considération dans l’application du facteur « sécurité, compétences et formation » ne soit pas de savoir si les tâches relèvent du champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire ou à accréditation facultative, mais plutôt de voir si les corps de métiers ont été formés pour effectuer ces tâches en toute sécurité^{footnote 57[57]} . Il est à noter, cependant, que la CRTO a donné du poids aux champs d’exercice pour les métiers dans les cas où les tâches en litige sont plus proches des tâches de base (ou potentiellement plus dangereuses) de métiers à accréditation obligatoire. Les représentants de l’Ordre m’ont indiqué que ce dernier était inquiet de ce que la CRTO, dans ses décisions sur les champs de compétence, ne soit pas tenue de donner la priorité aux champs d’exercice de l’Ordre. Ce qui serait bien sûr l’envers des arguments de ceux qui affirment que les décisions d’application de la loi par l’Ordre devraient se soumettre à la jurisprudence de la CRTO. Après mûre réflexion, je ne suis enclin à recommander ni l’une ni l’autre de ces approches.

Cela dit, j’envisage effectivement un rôle pour la CRTO dans le règlement des appels concernant l’application de la loi par l’Ordre. Avec cela, il me semble que mes recommandations devraient permettre, au fil du temps, une certaine interaction ou interpénétration entre l’approche de l’Ordre relativement à l’application de la loi et la jurisprudence de la CRTO. Dans cette optique, j’envisage une exigence voulant que, dans le règlement des appels, les considérations de la CRTO tiennent compte de la LOMOA. Si, en outre, l’Ordre a un rôle dûment reconnu lors de ces appels, cela permettrait d’avoir une tribune où il pourrait traiter des objets de sa loi et ainsi ouvrir la possibilité qu’une passerelle puisse être tendue entre les deux organismes, même s’ils restent indépendants l’un de l’autre.

Conséquences imprévues liées à l’approche d’application de la loi qui est adoptée par l’Ordre

Au cours de mon examen, j’ai parlé à un grand nombre de parties prenantes dans la création de l’Ordre, à des responsables des pouvoirs publics qui ont participé à l’élaboration des politiques régissant l’Ordre, de même qu’à un large éventail d’intervenants. L’approche adoptée par l’Ordre relativement à l’application de la loi les a pris au dépourvu. Le processus d’élaboration des politiques ne comportait donc pas une évaluation des conséquences de cette approche vis-à-vis de l’application de la loi et des conséquences qui en résulteraient pour les métiers et les décisions rendues par la CRLT.

Armstrong avait offert, dans son rapport, quelques conseils importants sur les résultats inattendus des politiques et opérations de l’Ordre. Dans ses commentaires concernant les liens entre une future loi sur les métiers et les droits des syndicats touchant les champs de compétence, Armstrong a noté que « […] il faudrait aussi clairement établir que, dans toute modification de la loi, aucune disposition dans la législation sur la formation ou dans le règlement en vertu d’une loi (comme le Règlement de Ontario 572/99 de la Loi sur la sécurité et la santé au travail) ne pourra être interprétée comme portant sur les droits des syndicats par rapport aux champs de compétence^{footnote 58[58]}.

Or, il semble que tout le contraire se soit produit.

Comme je l’indique ci-dessus, plusieurs dizaines d’années de chevauchements entre les tâches attribuées aux métiers sont au cœur du problème. Cette situation est endémique dans l’industrie de la construction, et ce, depuis des années. Vu les pressions issues du jeu de la concurrence, la recherche constante de souplesse et d’avantage économique par les divers employeurs, et les réalités pratiques sur les chantiers, les choses risquent peu d’évoluer. Quand cela se traduit par des circonstances où les travailleurs non formés ou non accrédités effectuent des tâches qui entraînent un risque de préjudice pour eux-mêmes, pour leurs collègues ou pour le public, il importe que les organismes de réglementation puissent mettre en œuvre de vigoureuses mesures d’application de la loi. En collaboration avec d’autres, au besoin, l’Ordre a mis un certain accent sur cet aspect.

Il demeure qu’au moins une partie des tâches périphériques en litige ne présentent jamais de danger, surtout si l’on considère que nous traitons ici de syndicats respectés qui offrent des installations de formation de classe mondiale, comme les entités représentant les charpentiers et les journaliers. Par ailleurs, il est évident que les officiels du ministère du Travail et ses agents d’application de la loi sont au courant de ces problèmes de chevauchement et qu’ils ont rarement eu à intervenir pour des raisons de santé et de sécurité.

En réponse aux plaintes concernant (du moins dans certains cas) les tâches qui se chevauchent entre les métiers, l’Ordre risque de détourner ses ressources d’application de la loi et ainsi de ne plus pouvoir les affecter au problème de l’économie clandestine en plein essor ou à des secteurs et activités présentant manifestement un risque élevé. Je comprends que cette constatation doit être replacée dans le contexte de la répartition globale des ressources consacrées par l’Ordre à l’application de la loi – dans tous les secteurs, mais cela ne m’inquiète pas moins.

Tendre des passerelles entre l’Ordre et la CRTO

Comme je le disais précédemment, la vraie question qui se pose est le conflit entre le cadre décisionnel de longue date de la CRTO et l’approche adoptée par l’Ordre pour l’application de la loi. Je précise, cependant, qu’un manque de clarté qui ne date pas d’aujourd’hui concernant les champs d’exercice et les définitions et interprétations des métiers à accréditation obligatoire est à l’origine du problème, problème qui s’est aggravé au fil du temps. Je traite de ces questions dans d’autres parties de mon rapport portant sur les champs d’exercice et les avis de classement de métier. Ce sont là des questions inextricablement liées.

Dans le secteur syndical, il me semble que les métiers eux-mêmes, par l’intermédiaire de leurs syndicats respectifs, peuvent aborder ces questions de chevauchement et auraient dû le faire. Ce sont des organismes matures, évolués et bien nantis. Ils ont l’habitude de conclure des ententes. Qu’ils ne l’aient pas fait serait peut-être — et cela n’a pas de quoi surprendre — révélateur des intérêts privés qui sont en jeu. Ce ne sont pas de simples conjectures. Cette situation est bien connue et abondamment traitée dans le secteur de la construction et au-delà. C’est compréhensible, compte tenu de l’historique, des intérêts et des tensions qui se jouent au sein du système des métiers. Je voudrais que l’Ordre le reconnaisse plus ouvertement et élabore des stratégies susceptibles de mieux répondre à cette situation. Je crois que ce serait dans l’intérêt public.

Pour être juste envers l’Ordre et la CRTO, je reconnais que ces deux organismes fonctionnent en vertu de mandats très différents. En tant qu’organismes en vase clos déterminés par la loi, ils se prononcent sur certains dossiers semblables, mais en faisant référence à des critères différents :

• L’Ordre donne la préséance à l’intégralité du champ d’exercice.
• La CRTO est plus préoccupée par les relations de négociation, les pratiques des employeurs et des régions, les compétences, la formation et la sécurité, ainsi que par l’économie et l’efficacité.

Voici donc l’occasion, pour les métiers mis en cause dans des litiges sur des chevauchements, de discuter des problèmes et de tenter de les résoudre. Je recommande qu’il y ait désormais une nette volonté de le faire dans le cadre du processus d’examen des champs d’exercice. On constate aussi le besoin de trouver des approches qui jettent des ponts entre l’Ordre et la CRTO – surtout en ce qui concerne les tâches en litige qui se chevauchent.

Il est important pour l’Ordre d’élaborer un cadre permettant de régir l’application de la loi en se concentrant clairement sur l’application des champs d’exercice. Cela doit aller bien au-delà de l’actuelle politique opérationnelle de mise en application de la loi, politique qui n’a pas encore été rendue publique. Certains estiment que ce cadre devrait se fonder sur des circonstances où il existe un préjudice manifeste à la sécurité du public ou du travailleur, et sur le fait qu’une personne non accréditée est en train d’effectuer le travail.

Les décisions déjà rendues par la CRTO et les pratiques établies de l’industrie ne devraient pas être remises en examen à cause des processus d’application de la loi par l’Ordre. La CRTO devrait continuer à être au service des parties qui souhaitent clarifier leur statut juridictionnel.

Je recommande donc que la CRTO soit l’organe compétent pour statuer sur les appels interjetés à l’endroit des pratiques d’application de la loi mises en place par l’Ordre, puisque la Commission dispose d’un savoir-faire et d’antécédents en relations du travail, de solides connaissances sur les questions de conflits de compétence au sein du système des métiers spécialisés, ainsi que du respect et de la confiance d’acteurs pouvant avoir des intérêts divergents. Cela permettrait d’écarter les appels faits devant la cour, au profit de débats qui se tiendront devant un tribunal administratif exclusivement affecté à cette fin et riche d’une expérience de plusieurs dizaines d’années consacrées au traitement de ces questions.

Ce que les parties prenantes m’ont dit au sujet de la fonction d’application de la loi par l’Ordre

L’image principale qu’on m’a présentée au sujet de la fonction d’application de la loi par l’Ordre dans les mémoires et pendant les réunions en personne, c’était que l’Ordre fait partie d’un régime complexe en Ontario. Environ un sixième des réponses ont souligné des chevauchements potentiels du mandat par rapport aux activités d’autres organisations et organismes de réglementation. J’en ai appris davantage à ce sujet lors de mes rencontres en personne, notamment en ce qui a trait à la crainte des conflits potentiels et à la volonté d’avoir plus de coordination et de communication entre l’Ordre et les autres entités.

Les activités d’application de la loi menées par l’Ordre illustrent un manque de considération pour les organismes de réglementation existants et la duplication ou le gaspillage de ressources qui en résulte. (DR-67 – Ontario Skilled Trades Alliance)

En proposant les raisons d’être ci-dessus, l’Ordre ne devrait pas tenter d’étendre son autorité en prétendant servir certains intérêts qui sont déjà couverts par d’autres régimes législatifs ou réglementaires. Autrement dit, le “public” dans l’intérêt public que l’Ordre devrait servir ne comprend pas les intérêts publics qui sont déjà couverts par d’autres lois, règlements ou organismes gouvernementaux. À titre d’exemple, l’Ordre ne devrait pas élargir sa compétence en prétendant réglementer les domaines suivants, qui relèvent tous d’une large définition tirée du dictionnaire de “l’intérêt public”, mais qui n’appartiennent nullement au champ réduit des intérêts publics propres au mandat spécifique accordé à l’Ordre. (DR-49 – Heavy Construction Association ofToronto)

Bien des groupes ont reconnu que l’application de la loi est une tâche difficile pour l’Ordre, et que les champs d’exercice sur lesquels s’appuie l’application de la loi ne sont pas toujours représentatifs des pratiques de travail actuelles. J’ai également entendu un large éventail d’opinions à savoir si l’application de la loi est nécessaire pour les questions régionales que certaines parties voudraient qu’on aborde, et la perception qu’une large application de la loi serait un obstacle pour certains gens de métier en Ontario.

Les communications écrites sont partagées entre le pour et le contre d’un déploiement de la loi à l’ensemble du champ d’exercice d’un métier à accréditation obligatoire avec une mise en application axée sur la « lettre de la loi ». Pendant les réunions en personne, j’ai entendu des opinions plus nuancées à ce sujet. La plupart des gens qui sont intervenus ont dit souhaiter une approche d’application de la loi qui soit davantage axée sur les politiques et orientée vers des groupes particuliers – les personnes non formées et les membres de l’économie clandestine – qui accomplissent des tâches spécifiques pouvant présenter le plus grand risque de préjudice si elles ne sont pas accomplies par des gens de métier qualifiés. Ce point a souvent été perçu comme étant en opposition directe à l’application de la loi, pour les questions de conflit de compétences.

Plutôt que de servir les intérêts d’un ou de plusieurs groupes en particulier, l’Ordre doit se concentrer sur son objectif de veiller à la sécurité, surtout dans le domaine de l’application de la loi. (DR-54 – Sections locales 625, 1059 et 1089 de l’UIJAN)

Ceux qui plaident contre l’application de la loi ou la surveillance des métiers spécialisés par un organisme de réglementation préconisent, à dessein ou par inadvertance, un contexte qui permettrait à certains individus de participer à l’économie clandestine. (DR-33 — International Union of Painters and Allied Trades, conseil de district 46)

Les agents d’application de l’Ordre ne devraient pas s’occuper de questions de compétence, car elles relèvent strictement des secteurs syndiqués et devraient être laissées à la CRTO en cas de litige. Les agents d’application de l’Ordre devraient plutôt s’occuper de garantir la sécurité et la protection des travailleurs et du public grâce à l’application de la loi pour ce qui est des qualifications appropriées. Comme dans les précédentes recommandations concernant le chevauchement des champs d’exercice, nous devrions prévoir un certain degré de recoupement entre les éléments périphériques de certains métiers particuliers. Ces croisements ne prouvent nullement qu’on n’a pas besoin d’avoir des métiers à accréditation obligatoire; ils militent plutôt pour un changement de classement dans les métiers qui prévoient aujourd’hui une accréditation facultative et dans lesquels on constate un recoupement important et manifeste avec des métiers que l’on considère déjà nécessiter une accréditation obligatoire. Il faudrait disposer de normes plus élevées pour protéger le public, les gens de métier et les autres travailleurs sur le chantier, et non pas de normes diluées dans le but de permettre plus de commodité ou bien tout bonnement de s’adapter aux éléments communs que certains considèrent être périphériques à un métier. (DR-14 – Boilermakers National Training Trust Fund)

En ce qui concerne les questions de consultation sur les thèmes de la compétence et du choix de l’organisme qui aura préséance en cas de conflit entre la CRTO et la fonction d’application de la loi par l’Ordre, 29 mémoires sur les 40 qui abordaient cette question indiquaient que l’Ordre doit à tout le moins tenir compte de la jurisprudence du CRTO – contrairement aux autres intervenants, qui estiment que cette jurisprudence ne devrait nullement être considérée^{footnote 59[59]}.

J’ai entendu la même chose dans le cadre des réunions tenues : à tout le moins, l’Ordre doit veiller à tenir compte de la jurisprudence de la CRTO dans ses politiques d’application de la loi, afin de préserver la stabilité du régime des métiers dans la province et de réduire sa participation à des conflits de compétence. Les énoncés suivants sont représentatifs des intervenants qui penchent vers la reconnaissance d’un rôle pour la CRTO ou sa jurisprudence :

Généralement, l’Ordre doit tenir compte du rôle de la Commission [des relations de travail de l’Ontario] en tant que tribunal expert de l’interprétation dans les relations du travail […] Il est dans l’intérêt de la province de l’Ontario que l’Ordre, qui a un mandat beaucoup plus restreint, ne serve pas de véhicule pour contourner la Commission ou pour saper son travail. (DR-17 — Iron Workers District Council of Ontario et ses sections locales 700, 721, 736, 759, 765 et 786)

À notre avis, la jurisprudence existante de la CRTO fournit une mine d’informations et d’expérience en termes d’affectation des tâches dans l’industrie de la construction. Même si les décisions de la CRTO sur les conflits de compétence se limitent au secteur syndiqué, elles sont une source importante d’information pour les employeurs, puisqu’elles permettent une orientation et parfois une certitude quant à la façon dont le travail doit être attribué. En particulier, les entrepreneurs du béton et des drains ont organisé leurs affectations de travail et leur approche en fonction de la jurisprudence de la CRTO dans les conflits de compétence. La CRTO a toujours servi l’intérêt public et a tenu compte de la sécurité du public et des travailleurs dans la détermination des conflits de compétence.

Nous estimons que l’Ordre doit s’en remettre au savoir-faire de la CRTO sur les questions de compétence. Il n’y a aucune raison pour que le régime d’application de la loi par l’Ordre vienne nuire au savoir-faire de la Commission et ainsi annuler cinquante ans d’approche fine pour traiter de ces questions. Les décisions sur les champs de compétences qui sont prises par la CRTO sont fondées sur la nature et les exigences particulières de l’industrie de la construction. La capacité à mobiliser les parties prenantes constitue un principe fondamental pour toute espèce de considération dans les conflits sur l’affectation des tâches, y compris par rapport aux champs d’exercice. Le demi-siècle d’expérience de la CRTO dans la gestion de ces enquêtes multipartites est une autre raison de s’en remettre à la Commission et à sa jurisprudence.

Cela permettrait de préserver la cohérence des affectations. Une telle certitude permettrait à l’industrie de la construction de ne pas sombrer dans le chaos et de continuer à prospérer — ce qui est en soi un intérêt public important.

Si l’Ordre s’en remet à la CRTO ou adopte les décisions de celle-ci, il permettrait aux entrepreneurs de continuer à fonctionner de la manière habituelle, en évitant l’incertitude et le potentiel de hausse significative des coûts de main-d’œuvre et (ou) de retards dans les chantiers de construction. » (DR-76 — Ontario Concrete and Drain Contractors Association)

La section locale 736 estime que l’Ordre devrait accorder un poids important à l’expérience et aux décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario. Les champs d’exercice ne déterminent pas les affectations de travail dans le monde réel. Au contraire, sur le terrain, les affectations de travail sont motivées par la pratique passée, les accords commerciaux, le souci d’économie et d’efficacité, les questions de compétences et de formation, ainsi que par les obligations de la convention collective. Elles sont de plus en plus motivées par la volonté des employeurs de bénéficier des compétences de plusieurs métiers qui s’acquittent de leurs affectations de travail en équipes composites, où des membres de plusieurs métiers effectuent le même travail.

La CRTO traite régulièrement des conflits de compétence entre les métiers, et ses décisions doivent être prises en compte dans le cadre des champs d’exercice. L’Ordre doit utiliser les décisions de la CRTO de plusieurs façons et non pas simplement pour exercer son pouvoir discrétionnaire dans des questions d’application de la loi.

L’Ordre doit : inclure le travail qui, selon la CRTO, relève des droits de représentation d’un syndicat représentant les travailleurs dans une catégorie spécifique de métiers reconnue être une partie des éléments du champ d’exercice pour cette catégorie; considérer la jurisprudence actuelle de la Commission dans ses examens des classements de métiers (en fait, les décisions de la CRTO concernant les conflits de compétence devraient être un facteur explicite à considérer pour déterminer s’il faut transformer un métier à accréditation facultative en métier à accréditation obligatoire ou vice versa); et considérer la jurisprudence actuelle de la Commission lorsqu’il envisage des activités d’application de la loi. (DR-103 – Association internationale des ouvriers des ponts, ornements et structures, section locale 736).

Recommandations sur l’application de la loi par l’Ordre

Avant la création de l’Ordre des métiers, il n’y avait pas d’organisme voué à la mise en application des lois et règlements sur les métiers. L’application de la loi était auparavant l’une des responsabilités des inspecteurs en santé et sécurité du travail du ministère du Travail (MTR) qui, on peut le comprendre, portaient essentiellement sur la santé et sécurité des travailleurs et sur la tenue de contrôles ponctuels des certificats de métiers. On me dit que les inspecteurs du MTR ne réagissaient pas aux plaintes liées à des chevauchements dans le travail des métiers, sauf lorsqu’il y avait un risque évident d’atteinte à la santé et à la sécurité. La raison en est qu’il y avait (et continue d’y avoir), à la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO), un processus de règlement des différends conçu pour répondre à ces questions, qui se posent surtout entre syndicats.

Au moment de la création de l’Ordre, le ministre de la Formation, des Collèges et des Universités ne prévoyait pas que l’Ordre adopterait une fonction d’application de la loi dépassant les enquêtes sur les plaintes relatives à une faute professionnelle, à l’incompétence ou à une incapacité (soit les fonctions actuellement décrites dans la partie V de la LOMOA). Cela a changé vers la fin du processus d’élaboration des politiques gouvernementales. La loi en vigueur a prescrit une fonction de mise en application permettant des poursuites en vertu de la Loi sur les infractions provinciales. Même si Armstrong et Whitaker ont longuement traité de l’application de la loi, cette fonction prévue par la loi a pris certains intervenants au dépourvu. Il semble qu’on ait fait cela sans prendre en considération la manière dont les interdictions de la LOMOA devraient être définies, et comment l’activité d’application serait menée et dans quel but. Par exemple, il n’y a pas d’orientation politique précisant dans quelle mesure les activités d’application de la loi devraient se concentrer sur des activités à haut risque ou sur l’économie clandestine (malgré le fait que ces questions constituent une priorité économique provinciale, en raison de préoccupations relatives à l’exploitation des travailleurs, à des problèmes de santé et sécurité et à d’importantes pertes de revenus pour les pouvoirs publics).

En l’absence d’orientation de politique du gouvernement, les activités d’application de la loi menées par l’Ordre ont été orientées, en partie, vers l’application des interdictions prévues par la LOMOA en interprétant à la lettre l’intégralité du champ d’exercice de chaque métier à l’échelle provinciale. Cela comprend les tâches qui chevauchent souvent celles des autres corps de métiers. On ne tient pas compte de la présence ou de l’absence de risque de préjudices. Je suis préoccupé par cela pour deux raisons :

• Ces activités d’application de la loi vont à l’encontre de décisions antérieures de la CRTO concernant des différends entre syndicats sur les affectations de tâches, et elles contredisent également les accords sur les mêmes questions qui sont liés à un lieu de travail. C’est pourquoi elles ont causé des perturbations et beaucoup d’inquiétude chez quelques syndicats et employeurs de l’industrie de la construction.
• Je me demande quels intérêts sont servis par cette forme d’application de la loi. Je comprends la justification de cette approche d’application de la loi, laquelle est basée sur l’idée que « l’exercice » d’un métier à accréditation obligatoire doit être défini selon les objectifs de la partie II (Interdictions) de la LOMOA, d’après une lecture littérale des champs d’exercice. En d’autres termes, l’exécution de tout acte décrit dans les champs d’exercice équivaut à « l’exercice » du métier correspondant; de ce fait, les infractions doivent être punies, quels que soient les risques qui y sont associés. J’admets les avantages de ces mesures pour les métiers à accréditation obligatoire, car elles créent des limites pour les champs de compétences de ces métiers, mais je ne suis pas persuadé que ces mesures servent l’intérêt public. Les ressources de l’Ordre pourraient être mieux ciblées si elles étaient consacrées à des activités de formation et d’accréditation relatives aux travaux à haut risque. Certains métiers à accréditation facultative et d’autres intervenants de l’Ordre sont d’avis qu’il s’agit d’un autre domaine dans lequel les rôles de défense et de réglementation de l’Ordre semblent être en conflit.

Sur cette question, je recommande la création d’un comité consultatif externe que le conseil d’administration de l’Ordre pourrait convoquer pour obtenir des conseils sur la politique d’application de la loi et pour déterminer les enjeux naissants en matière de pratiques de mise en application. Dans ses recommandations au gouvernement, Armstrong a lui aussi souligné l’importance d’une participation de l’industrie, des syndicats et de la direction dans la réalisation des activités d’application de la loi menées par l’Ordre. Il a aussi envisagé une collaboration au niveau de la gouvernance de l’Ordre, en proposant que des représentants du MFCU et, éventuellement, du MTR, du MSG, de l’OSIE et de l’ONTS soient membres d’office et sans droit de vote du conseil d’administration. Je recommande également la mise en place d’un mécanisme d’appel devant la CRTO permettant à un travailleur ou à un employeur de contester des mesures d’application de la loi par l’Ordre qui contredisent des décisions antérieures de la CRTO ou des accords liés à un lieu de travail, ou qui devraient pour toute autre raison être traitées comme un conflit de compétence. L’Ordre aurait alors qualité d’agir dans ces poursuites et l’activité contestée d’application de la loi serait suspendue jusqu’à ce que la question soit résolue.

Résultats souhaités

• L’Ordre empêchera les travailleurs sans permis d’exercer des métiers à accréditation obligatoire, grâce à des activités d’application de la loi qui ciblent les tâches à haut risque et l’économie clandestine.
• L’Ordre dispose d’un cadre de politique pour la conformité et l’application de la loi qui englobe le risque de préjudices et la protection des consommateurs
• On assiste à une meilleure collaboration avec l’ensemble des parties prenantes et des autres instances.
• On met fin aux incohérences existantes entre les activités d’application de la loi et de détermination des affectations de tâches de l’Ordre et les conflits de compétence déjà résolus.

Recommandation 1 en matière d’application de la loi par l’Ordre 

L’Ordre devrait concevoir une approche fondée sur des politiques en matière de conformité et d’application de la loi qui tienne compte des risques de préjudice et de la protection du consommateur. Le registraire de l’Ordre pourrait rendre ce cadre fonctionnel en formulant des directives, des lignes directrices et d’autres documents d’interprétation à l’intention du public sur le site Web de l’Ordre et par tout autre moyen que l’Ordre considère comme approprié.

Recommandation 2 en matière d’application de la loi par l’Ordre

 L’Ordre devrait créer un comité de conformité et d’application de la loi au sein du conseil et ce comité participerait au développement d’un cadre de politiques en matière de conformité et d’application. La majorité des membres de ce comité devraient être des représentants de groupes d’employeurs et d’employés possédant une bonne connaissance des métiers ou des secteurs de métiers, mais sans pour autant être membres des organes de direction de l’Ordre. Le conseil d’administration pourrait aussi évaluer la nécessité d’ajouter des représentants d’autres organismes de réglementation et du public.

Recommandations relatives aux activités d’application de la loi menées par l’Ordre et aux décisions de la Commission des relations de travail de l’Ontario

Recommandation 1 relative aux décisions de la CRTO

Développer un mécanisme qui permettrait aux personnes ou à leur représentant ou employeur d’interjeter appel devant la CRTO, vu que cette Commission s’est déjà penchée sur la mesure d’application de l’Ordre ou que cette mesure fait l’objet d’une entente existante.

Dans le développement d’un mécanisme d’appel, voici ce qui est conseillé :

• la CRTO déterminerait d’abord s’il y a lieu d’autoriser l’appel;
• si la CRTO autorise l’appel, celle-ci serait avisée de tenir compte, entre autres choses, de la Loi de 2009 sur l’Ordre des métiers de l’Ontario et l’apprentissage, et l’Ordre aurait qualité pour comparaître dans une procédure dont la CRTO est saisie; si l’appel est accueilli, cela met fin au différend;
• si la CRTO estime qu’une décision ou une entente existante est pertinente en appel mais non déterminante, qu’elle puisse désigner la cause comme portant sur un conflit de compétence et cette cause serait alors traitée en conséquence. Dans un tel cas, l’Ordre aurait qualité pour comparaître à la CRTO; si la CRTO tranche en faveur de la partie appelante, cela met fin au différend;
• les mesures de l’Ordre seraient suspendues jusqu’à ce que la CRTO rende sa décision.